論安徽省耕地利用與保護(hù)

章 玨，於忠祥

（1.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，安徽 合肥230036；2.安徽農(nóng)業(yè)大學(xué) 國(guó)土資源研究所，安徽 合肥230036）

一、安徽省耕地利用現(xiàn)狀

（一）安徽省土地利用分區(qū)

安徽省位于我國(guó)東南部，全省面積為14.01萬(wàn)平方公里，轄16個(gè)地級(jí)市，43個(gè)市轄區(qū)、6個(gè)縣級(jí)市、56個(gè)縣。全省共劃分為5個(gè)土地利用分區(qū)。一是皖中區(qū)，包括合肥、滁州和六安3個(gè)市，重點(diǎn)建成全國(guó)最具活力的科教區(qū)域之一，以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新型工業(yè)化示范、農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和供應(yīng)基地等；二是沿江區(qū)，包括蕪湖、馬鞍山、銅陵和安慶4個(gè)市，結(jié)合皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃，該區(qū)將建成以長(zhǎng)江及重要交通干線為主軸，以原材料、化工、汽車、電子等支柱產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的沿江城市群和產(chǎn)業(yè)密集帶；三是沿淮區(qū)，包括蚌埠、淮南和阜陽(yáng)3個(gè)市，該區(qū)既是我國(guó)東、中部地區(qū)重要的能源基地，也是糧食主產(chǎn)區(qū)之一；四是皖北區(qū)，包括淮北、亳州和宿州等3個(gè)市，重點(diǎn)建成安徽省重要的糧、棉、油等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、供應(yīng)基地和中醫(yī)藥材、能源生產(chǎn)基地；五是皖南區(qū)，包括池州、宣城和黃山3個(gè)市，該區(qū)生態(tài)優(yōu)越，文化底蘊(yùn)深厚，重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)，建成世界級(jí)的旅游勝地。［1］

（二）耕地利用結(jié)構(gòu)

全國(guó)第二次土地調(diào)查（簡(jiǎn)稱“二調(diào)”）成果顯示：安徽省土地總面積為1.401×107公頃，其中，耕地面積為5.9071×106公頃，園地面積為3.562×105公頃，林地面積為3.781×106公頃，城鎮(zhèn)村及工礦用地面積為1.552×106公頃，交通運(yùn)輸用地面積為3.057×105公頃，水域及水利設(shè)施用地面積為1.860×106公頃，其他土地面積為1.727×105公頃。

耕地利用結(jié)構(gòu)是指水田、旱地和水澆地等耕地的各二級(jí)類面積占耕地總面積的百分?jǐn)?shù)。安徽省耕地總面積占土地總面積的42.2%，其中，水田面積2.9144×106公頃，占耕地總面積的49.3%；旱地面積2.7462×106公頃，占耕地總面積的46.5%；水澆地面積2.464×105公頃，占耕地總面積的4.2%。全省基本農(nóng)田面積4.9112×106公頃，人均耕地0.087公頃。

（三）耕地省情

1.“一調(diào)”與“二調(diào)”之成果比較

“二調(diào)”得出的耕地面積比基于全國(guó)第一次土地調(diào)查（簡(jiǎn)稱“一調(diào)”）逐年變更到2009年的耕地?cái)?shù)據(jù)5.7296×106公頃增加了1.775×105公頃。

2.耕地增加的原因

一是改進(jìn)調(diào)查手段，改革農(nóng)村稅費(fèi)政策。“二調(diào)”首次采用土地分類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)利用“3S”技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)了對(duì)地類的精準(zhǔn)識(shí)別；國(guó)家對(duì)農(nóng)村實(shí)行的“三補(bǔ)一免”政策，激發(fā)了農(nóng)民種地的積極性，使一些撂荒地恢復(fù)了耕種。因此，“二調(diào)”數(shù)據(jù)比“一調(diào)”更加全面、客觀、準(zhǔn)確。

二是田坎計(jì)量方法改進(jìn)?！岸{(diào)”改進(jìn)了田坎系數(shù)測(cè)算、田坎面積扣除的方法，即按不同坡度和坡地、梯田類型分組，選擇樣方、測(cè)算系數(shù)，導(dǎo)致田坎面積減少，耕地面積增加。

三是實(shí)施土地整治工程。安徽省通過土地整理、復(fù)墾和開發(fā)等整治措施，新增耕地9.6667×104公頃。

四是耕地定義的范圍更加嚴(yán)格。《土地利用現(xiàn)狀分類系統(tǒng)》（1984年）把連續(xù)耕種3年以上的灘地和海涂才視為耕地范疇，而《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB／T21010－2007）把只要每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂就納入了耕地。因此，“二調(diào)”將農(nóng)民自發(fā)種植了糧食和其他農(nóng)作物的部分灘涂地和采煤塌陷地調(diào)繪為耕地，導(dǎo)致了耕地面積增加。

五是部分晾曬場(chǎng)被復(fù)墾?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類系統(tǒng)》（1984年）把晾曬場(chǎng)籠統(tǒng)劃入了農(nóng)村居民點(diǎn)，而《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB／T21010－2007）則把晾曬場(chǎng)作為其他土地的二級(jí)類單獨(dú)列出。“二調(diào)”時(shí)，有部分晾曬場(chǎng)被農(nóng)民自發(fā)復(fù)墾為耕地，導(dǎo)致耕地面積增加。

3.耕地省情分析

綜合考慮現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量和發(fā)展用地需求等因素，安徽省耕地省情有兩個(gè)“沒變”，全省耕地保護(hù)形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻。首先是人均耕地少的基本省情沒變。截至2014年，安徽省總?cè)丝跒?.9285×107人，人均耕地0.0853公頃，比全國(guó)人均耕地0.101公頃少0.0157公頃。其次是后備耕地資源稀少的基本省情沒變。全省草地面積有8.08萬(wàn)公頃，適宜開墾；鹽堿地面積有732.37公頃，必須加以改良才能利用；沼澤地面積為1 479.59公頃，必須降低地下水位，根治漬害方可辟為水田；砂地面積為6 752.61公頃，按據(jù)土壤性狀及其分布，實(shí)施綜合治理措施，辟為園地或林地；裸巖石礫地及裸土地合計(jì)面積為72 949.66公頃，僅有少部分能開墾為耕地，但絕大部分宜采用綜合治理工程，逐漸恢復(fù)植被，改善生態(tài)；一些工礦廢棄地、損毀地以及閑置宅基地等，面積共有37 929.16公頃，通過實(shí)施工程、技術(shù)和生物等措施，均可開發(fā)與復(fù)墾。

二、安徽省耕地利用與保護(hù)態(tài)勢(shì)

（一）耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)

耕地保護(hù)成效主要從兩個(gè)方面加以體現(xiàn)，一是耕地面積，二是耕地質(zhì)量。其中面積是基礎(chǔ)，質(zhì)量是提升。我國(guó)耕地保護(hù)基本上走的是一條“重面積輕質(zhì)量”的路子。進(jìn)入新世紀(jì)，尤其是中共十八大以來，我國(guó)耕地保護(hù)開始推進(jìn)由重面積輕質(zhì)量向數(shù)量質(zhì)量保護(hù)并重轉(zhuǎn)變，如建設(shè)用地占用耕地必須實(shí)行“補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量按等級(jí)折算”等。因此，基于歷史的視角考察耕地保護(hù)，只能以數(shù)量為準(zhǔn)星，即通過耕地面積的變化反映耕地保護(hù)的成效。建國(guó)以來，安徽省耕地呈現(xiàn)兩頭增中間減的態(tài)勢(shì)，即1949年至1955年，耕地面積呈增加的勢(shì)頭；1956年至2005年的50年間，耕地面積一直呈減少的勢(shì)頭；2006年起，耕地面積開始實(shí)現(xiàn)由占補(bǔ)平衡向凈增加轉(zhuǎn)變（表1）。由表1可見，耕地面積的變化總是依附于土地所有制變革和使用制的改革，其間經(jīng)歷了一個(gè)起伏的過程。

第一階段（1949～1952年）為農(nóng)民土地私有制階段。土改政策激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，很多宜耕土地被開墾。這一時(shí)期，我省凈增耕地面積近70萬(wàn)公頃，平均每年增加23萬(wàn)公頃，是我省歷史上耕地面積增加最快的時(shí)期。

第二階段（1953～1955年）是農(nóng)民土地私有制向集體土地所有制過渡時(shí)期。這一時(shí)期，由于可開發(fā)的宜耕荒地減少和國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目增加占用耕地，導(dǎo)致耕地面積增長(zhǎng)速度明顯放緩。

表1 安徽省耕地變化一覽表單位：萬(wàn)公頃

第三階段（1956～1957年）為高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社時(shí)期。這一時(shí)期為農(nóng)民土地私有制向集體土地公有制過渡的質(zhì)變階段，推行“兩權(quán)”合一的土地使用制，即土地集體所有、集體經(jīng)營(yíng)。至此，農(nóng)民開墾耕地不能歸為己有，農(nóng)民珍惜土地意識(shí)下降，耕地面積呈現(xiàn)銳減勢(shì)頭，即兩年減少耕地18萬(wàn)公頃，平均每年減少9萬(wàn)公頃。

第四階段（1958～1960年）為人民公社化初期。在“一大二公”的思潮影響下，生產(chǎn)組織不斷擴(kuò)大，基本核算單位隨之?dāng)U大，主要生產(chǎn)資料包括土地等全都公有化，可以由公社甚至全縣任意調(diào)用。如此混亂的土地關(guān)系，使人們淡化了對(duì)土地資源的合理利用和保護(hù)，土地資源破壞嚴(yán)重。3年中，我省耕地減少了68萬(wàn)公頃，平均每年減少22萬(wàn)公頃。

第五階段（1961～1978年）為穩(wěn)定農(nóng)村集體所有制時(shí)期。期間，中央政府作出了一系列重大決定，及時(shí)剎住和糾正了“一大二公”和“一平二調(diào)”的“共產(chǎn)風(fēng)”錯(cuò)誤，“土地集體所有和集體使用”的土地關(guān)系得到了相對(duì)穩(wěn)定，耕地銳減的勢(shì)頭得到了遏制。1964年，我省耕地面積在連續(xù)9年下降的情勢(shì)下，比1963年增加了7千多公頃，這也是土地集體所有制下唯一出現(xiàn)的耕地面積增加年。

第六階段（1979～1985年）為農(nóng)村土地使用制度改革推進(jìn)時(shí)期。這一時(shí)期屬于土地集體所有，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，即所謂的“兩權(quán)分離”的土地使用制，它改變了大集體時(shí)代的吃“大鍋飯”現(xiàn)象，農(nóng)民又開始惜土，因此這是耕地減少最緩慢的一個(gè)時(shí)期。7年僅減少耕地4.73萬(wàn)公頃左右，平均每年減少0.68萬(wàn)公頃。

第七階段（1986～1996年）為“兩權(quán)分離”土地使用制完善時(shí)期。1986年6月25日，頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，主要目的是徹底遏制耕地面積減少勢(shì)頭，但由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展以及盲目設(shè)立了各類開發(fā)區(qū)，吞噬了大量的耕地，導(dǎo)致了10年共減少耕地13萬(wàn)公頃，平均每年減少1.3萬(wàn)公頃。

第八階段（1997～2005年）為實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡戰(zhàn)略時(shí)期。1997年，為了把“世界上最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)措施”落到實(shí)處，中共中央發(fā)布了中發(fā)［1997］11號(hào)文件，即《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》。為了貫徹落實(shí)該文件精神，為國(guó)家宏觀調(diào)控政策尋求方法和手段，依據(jù)《土地管理法》，我國(guó)開始編制第二輪土地利用總體規(guī)劃，核心是保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡?！栋不帐⊥恋乩每傮w規(guī)劃（1997～2010年）》（第二輪），重點(diǎn)是“保證全省耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，力求做到耕地總量只能增加，不能減少，并努力提高耕地質(zhì)量”。但是，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的輻射帶動(dòng)，尤其是受“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”、“新型工業(yè)化”等發(fā)展戰(zhàn)略的拉動(dòng)，加之受自然災(zāi)害的影響，我省耕地由1996年的597.2萬(wàn)公頃降至2003年的575.9萬(wàn)公頃，凈減少21.3萬(wàn)公頃。

第九階段（2006年～）耕地保護(hù)進(jìn)入新常態(tài)，即擯棄過去就耕地保護(hù)論耕地保護(hù)的“單打獨(dú)斗”之局面，走節(jié)約集約用地促進(jìn)耕地保護(hù)的路子。實(shí)踐證明，這是一條保證糧食安全、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)安全同步推進(jìn)的必由之路。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道：2008年，安徽省耕地面積凈增耕地2 000公頃，首次實(shí)現(xiàn)10年來的凈增加，主要舉措是通過大力開展以土地復(fù)墾開發(fā)為主的農(nóng)村土地整治，實(shí)現(xiàn)了節(jié)約集約利用土地開始由城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地延伸至農(nóng)村集體建設(shè)用地。［2］

（二）耕地利用態(tài)勢(shì)

1.耕地資源和水資源布局錯(cuò)位

安徽省耕地在土地總面積中所占比重最大，分布不均衡，大部分分布在淮北、江淮和沿江地區(qū)。受地形和季風(fēng)的影響，降雨量自南向北遞減。歷年氣象資料顯示：皖南年降水量超過1 500毫米，局部地區(qū)甚至超過2 000毫米，而皖北某些地區(qū)則不足800毫米；皖北水資源量?jī)H為全省的20%，人口卻占全省總?cè)丝诘?2%，耕地面積占全省總耕地面積的50%；長(zhǎng)江流域徑流量是淮河流域徑流量的兩倍以上。

2.耕地保有量確定不符合安徽省土地省情

1996年，我省耕地總面積為597.17萬(wàn)公頃，當(dāng)時(shí)并以此為基數(shù)確定了安徽省的耕地保有量，即為“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”的目標(biāo)?，F(xiàn)實(shí)是：在597.17萬(wàn)公頃的耕地中，15～25°的坡耕地面積為18.5萬(wàn)公頃，其中有18.4萬(wàn)公頃坡地應(yīng)退耕還林；大于25°的坡耕地面積為5.3萬(wàn)公頃，必須依法全部退耕還林?？傆?jì)，我省當(dāng)時(shí)不宜列為耕地的面積為23.7萬(wàn)公頃；我省有17處行洪區(qū)和5處蓄洪區(qū)，占地面積為17.44萬(wàn)公頃，也被列入了耕地保有量的范圍。因此，1996年，我省確定的耕地保有量中有40多萬(wàn)不宜列入耕地。因此，《安徽省土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》（第三輪）確定的全省耕地保有量為569.33萬(wàn)公頃，形勢(shì)確實(shí)嚴(yán)峻。

3.耕地利用充分

本省處于亞熱帶與暖溫帶，光、熱、水條件優(yōu)越，長(zhǎng)江、淮河中下游的沖積平原土壤肥沃，糧食單產(chǎn)較高，開發(fā)歷史悠久，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較發(fā)達(dá)。沿江地區(qū)素有“魚米之鄉(xiāng)”的美稱，淮河兩岸也有“走千走萬(wàn)不如淮河兩岸”的贊譽(yù)。解放后進(jìn)行了大規(guī)模的農(nóng)田基本建設(shè)，特別是大力興修水利，防洪、防澇和灌溉面積不斷擴(kuò)大。進(jìn)入新世紀(jì)，安徽省各級(jí)政府更加注重農(nóng)田水利建設(shè)，有效灌溉面積連年增加，由2000年的320萬(wàn)公頃增至2012年的360萬(wàn)公頃；從糧油播種面積分析，種植業(yè)比重大，反映了本省耕地利用比較充分。

4.耕地質(zhì)量呈下降勢(shì)頭

在“兩權(quán)”合一土地使用制度階段，集體經(jīng)濟(jì)組織特別注重地力培肥。因此，有機(jī)肥料的施用及綠肥的種植曾一度掀起了熱潮，使土壤肥力得以維持和提高。實(shí)行家庭承包責(zé)任制以來，雖然糧食連年豐收，但主要是化肥“催”出來的，即農(nóng)民經(jīng)營(yíng)耕地的短期行為，非理性地施用化肥，降低了土壤的碳氮比，加速了土壤有機(jī)質(zhì)的分解，加之忽視施有機(jī)肥和種植綠肥，使消耗的土壤有機(jī)質(zhì)得不到補(bǔ)充，導(dǎo)致了地力下降。據(jù)安徽省農(nóng)用地分等定級(jí)成果顯示：全省耕地中，中低產(chǎn)田面積由原來的66.7%增大到現(xiàn)在的78.7%。

5.耕地污染問題嚴(yán)峻

改革開放以來，我國(guó)在推進(jìn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)，工業(yè)“三廢”排放量也隨之猛增。安徽省3大水系——長(zhǎng)江、淮河、新安江均受到不同程度的污染，局部地段污染嚴(yán)重，如淮河蚌埠段、合肥的南淝河等。全省中小企業(yè)布局分散，裝備和工藝技術(shù)落后，財(cái)力單薄，經(jīng)營(yíng)粗放，對(duì)土地的污染破壞尤為嚴(yán)重。本省固體廢棄物排放量大，占地多，危害嚴(yán)重。另外，化肥、農(nóng)藥的大量施用，使農(nóng)田污染日趨嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)：1990年，淮河流域的化肥施用量為495萬(wàn)噸，目前已增至700萬(wàn)噸以上，每公頃平均施用量高達(dá)500公斤，但利用率僅在30%～35%之間，其余有的進(jìn)入地下污染地下水，有的隨水土流失進(jìn)入江河湖泊污染地表水，有的被蒸發(fā)散入大氣；1990年，全省農(nóng)藥使用量為4.7萬(wàn)噸，目前已增至10萬(wàn)噸以上，平均每公頃約10公斤，其中的70%流失或殘留于土壤和農(nóng)產(chǎn)品中。

三、基于新常態(tài)背景下安徽省耕地保護(hù)的新思維

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)告誡人們要擯棄以往拼資源、拼環(huán)境的發(fā)展模式。新常態(tài)不是不要速度，而是需要合理的速度，即通過實(shí)施“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)型發(fā)展”戰(zhàn)略，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)在穩(wěn)定增長(zhǎng)中優(yōu)化結(jié)構(gòu)。這一戰(zhàn)略充分體現(xiàn)了中國(guó)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新階段的變化規(guī)律，對(duì)宏觀政策的抉擇、行業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)具有方向性、決定性的影響。［3］當(dāng)前，國(guó)土資源管理工作的重心是主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)，通過降低土地消耗強(qiáng)度促進(jìn)耕地保護(hù)是重點(diǎn)，規(guī)劃引導(dǎo)與管控下的各種土地利用技術(shù)應(yīng)用是手段，改革土地制度是動(dòng)力，建設(shè)法治國(guó)土是保障。

（一）降低土地消耗強(qiáng)度，提高土地利用效益

1.降低農(nóng)用地消耗強(qiáng)度，確保耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量

一是依法劃定基本農(nóng)田，確保耕地質(zhì)量。第三輪土地利用總體規(guī)劃雖然開展了基本農(nóng)田規(guī)劃，但在“攤大餅”建城鎮(zhèn)和“馬路經(jīng)濟(jì)”等思潮的影響下，普遍都將城鎮(zhèn)周邊和區(qū)位條件好、交通便捷的優(yōu)等耕地劃為有條件建設(shè)區(qū)，導(dǎo)致工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中侵占的都是優(yōu)等耕地，補(bǔ)充的耕地質(zhì)量普遍低劣。據(jù)研究：我國(guó)實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡以來，很多地方補(bǔ)充耕地質(zhì)量?jī)H是被占耕地質(zhì)量的1／3。因此，全省要開展基本農(nóng)田補(bǔ)劃與重劃工作，將城鎮(zhèn)村周邊、道路兩側(cè)的優(yōu)等耕地必須劃入永久基本農(nóng)田嚴(yán)加保護(hù)，倒逼出“衛(wèi)星城鎮(zhèn)、田園城市和都市農(nóng)業(yè)”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路。向社會(huì)公布耕地調(diào)查的成果圖和基本農(nóng)田規(guī)劃圖，接受社會(huì)監(jiān)督。對(duì)破壞耕地的當(dāng)事人，無論其動(dòng)機(jī)如何均要嚴(yán)格依法予以懲處。

二是嚴(yán)控征地閘門，確保耕地?cái)?shù)量。首先，要明確界定征地范圍。今后，只有不以盈利為目的的項(xiàng)目才能啟動(dòng)征地程序，如公共設(shè)施和公益設(shè)施項(xiàng)目等，凡是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地一律不予啟動(dòng)征地程序。因此，必須從法律的層面界定公共設(shè)施和公益設(shè)施用地，既便于操作又杜絕打政策的“擦邊球”。其次，要把“補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量按等級(jí)折算”落到實(shí)處。對(duì)建設(shè)確需占用耕地的，如公益性項(xiàng)目或公共設(shè)施項(xiàng)目，都必須依法實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。對(duì)補(bǔ)充的耕地要履行認(rèn)證與評(píng)估程序，其評(píng)估等級(jí)要與農(nóng)用地分等定級(jí)成果進(jìn)行比對(duì)，若補(bǔ)充耕地等級(jí)高于被占耕地等級(jí)，按1︰1補(bǔ)充；若補(bǔ)充耕等級(jí)低于被占耕地等級(jí)，按1︰（1＋1×級(jí)差系數(shù)）補(bǔ)充。再次，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須通過市場(chǎng)配置。界定征地范圍的目的是縮小征地范圍，杜絕土地財(cái)政驅(qū)使下的“鬼城”建設(shè)之風(fēng)，以加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程，即在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，只要不是“公共設(shè)施和公益設(shè)施”項(xiàng)目用地，就必須通過市場(chǎng)取得。目前，安徽省農(nóng)村宅基地面積為115萬(wàn)公頃，依據(jù)規(guī)劃，至2030年城鎮(zhèn)化率為70%，農(nóng)村常住人口不到2 000萬(wàn)人，通過美好鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)農(nóng)村土地整治，屆時(shí)僅需30萬(wàn)公頃的土地用于村鎮(zhèn)建設(shè)。因此，通過農(nóng)村宅基地制度改革，運(yùn)用規(guī)劃手段管控，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市潛力巨大。

2.降低建設(shè)用地消耗強(qiáng)度，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量

一是制定激勵(lì)政策，推進(jìn)城市政府編制和實(shí)施建設(shè)用地減量增長(zhǎng)規(guī)劃。安徽省皖江城市帶的城鎮(zhèn)化率較高，如銅陵市高達(dá)75%，合肥市為66.4%，馬鞍山市為62.57%，蕪湖市為59.4%，即這些城市建設(shè)用地緊缺，制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸就是建設(shè)用地指標(biāo)。面臨耕地紅線和生態(tài)紅線的雙重壓力，編制和實(shí)施建設(shè)用地減量增長(zhǎng)規(guī)劃是緩解建設(shè)用地緊缺的重大舉措，其目的就是逐年減少新增建設(shè)用地，城鎮(zhèn)發(fā)展走內(nèi)涵挖潛的路子，實(shí)施更新改造和清退閑置或低效利用的建設(shè)用地等手段，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地增速下降。

二是嚴(yán)控建設(shè)用地增量，提升節(jié)約集約用地水平。據(jù)研究，單位面積增量土地出讓金應(yīng)大于存量土地出讓金，但現(xiàn)實(shí)是城市存量土地出讓金比增量土地要高數(shù)倍甚至數(shù)十倍，原因是在增量土地的定價(jià)過程中忽略了增量土地的生態(tài)價(jià)值和資源資產(chǎn)價(jià)值等，［4］導(dǎo)致城市政府更愿意選擇增量土地搞建設(shè)，不僅造成了城市發(fā)展“攤大餅”，侵占耕地，也使得城市內(nèi)部大量閑置土地，利用低效。所以，增量土地出讓金應(yīng)涵蓋土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償、土地投資收益及利息補(bǔ)償、土地資源恢復(fù)再造的補(bǔ)償、土地生態(tài)功能損失補(bǔ)償?shù)?，?shí)現(xiàn)用經(jīng)濟(jì)杠桿逼使城市管理者和建設(shè)者走節(jié)約集約用地之路，既降低建設(shè)用地消耗強(qiáng)度，又提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

（二）建立農(nóng)用地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，杜絕流轉(zhuǎn)土地非糧化和低效利用

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)是土地要實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。因此，在現(xiàn)行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度下，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和集中是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提。農(nóng)村通過土地流轉(zhuǎn)，扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，形成土地所有權(quán)歸集體、承包權(quán)歸農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)權(quán)歸新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的“三權(quán)分置”的態(tài)勢(shì)是必然趨勢(shì)。因此，建立土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度刻不容緩。土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度的核心是實(shí)行資格認(rèn)證，即對(duì)土地流入者的資信條件、經(jīng)營(yíng)能力、管理水平等進(jìn)行審查。要運(yùn)用規(guī)劃手段引導(dǎo)和制約土地流入者經(jīng)營(yíng)土地的行為，保障流轉(zhuǎn)后的土地農(nóng)地農(nóng)用，不斷提升土地利用效益，真正通過土地流轉(zhuǎn)，扶持壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，保障新型城鎮(zhèn)化順利推進(jìn)。

（三）開展耕地 “體檢”工程，確保耕地健康

1.建立健全符合安徽實(shí)際的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)施耕地“體檢”工程。耕地 “體檢”工程不僅是龐大的系統(tǒng)工程，更是最大的民生工程，只有采取“政府主導(dǎo)，農(nóng)口牽頭，專家領(lǐng)銜，民眾參與”的運(yùn)行機(jī)制才能順利開展。耕地“體檢”工程的主要任務(wù)是在全省范圍內(nèi)，通過建立標(biāo)準(zhǔn)樣地，制定健康土地、亞健康土地和不健康土地等三類土地的指標(biāo)體系，依據(jù)指標(biāo)體系對(duì)所有耕地進(jìn)行普查與診斷，查清上述三類土地的面積、比例及分布，并建立土地健康檔案。把既能保障高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，又沒受任何污染的土地定義為健康土地；把即使高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，但因其受到污染，生產(chǎn)的糧食不可食用的土地定義為不健康土地；亞健康土地包括三種類型，一是沒受污染的中低產(chǎn)田，生產(chǎn)的糧食可放心食用；二是受到了不同程度污染的中低產(chǎn)田，生產(chǎn)的糧食必須經(jīng)過檢測(cè)；三是受到不同程度的污染，但土地能獲得高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，生產(chǎn)的糧食同樣必須經(jīng)過檢測(cè)。［5］

2.編制耕地健康規(guī)劃，奠定食品安全基礎(chǔ)。依據(jù)耕地體檢成果，分析耕地健康現(xiàn)狀，編制安徽省土地健康現(xiàn)狀圖，進(jìn)而編制安徽省耕地健康規(guī)劃，提出保護(hù)和提升耕地健康水平的保障措施，夯實(shí)食品安全的基礎(chǔ)。要用最嚴(yán)厲的手段保護(hù)健康土地，包括實(shí)行綠色生產(chǎn)，利用潔凈水源，引種安全種子等；根治沒受污染的亞健康土地，重點(diǎn)是加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，提高土地的產(chǎn)能；對(duì)受到了不同程度污染的亞健康土地，要采取提高產(chǎn)能與污染治理并重之舉措，實(shí)現(xiàn)耕地健康水平整體提升；對(duì)不健康的土地，通過制定與實(shí)施土地修復(fù)規(guī)劃，逐步恢復(fù)其健康。

3.建立健全耕地養(yǎng)護(hù)機(jī)制，保障耕地健康水平穩(wěn)中有升。要建立管理者和利用者互動(dòng)的耕地健康養(yǎng)護(hù)機(jī)制。首先，實(shí)行土地健康養(yǎng)護(hù)問責(zé)制。采用土地健康養(yǎng)護(hù)一票否決制，即年終考核和政績(jī)考核時(shí)，土地健康水平下降的轄區(qū)一把手均不能通過考核，以確保土地健康水平只能提升，不能退化。其次，推行土地健康養(yǎng)護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。設(shè)立耕地養(yǎng)護(hù)基金，對(duì)養(yǎng)護(hù)耕地有突出成效的耕地經(jīng)營(yíng)者，包括農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體要給予獎(jiǎng)勵(lì)，以激發(fā)耕地養(yǎng)護(hù)者養(yǎng)護(hù)耕地的積極性。

［1］安徽省人民政府.安徽省土地利用總體規(guī)劃［R］.2006～2020年.

［2］楊玉華.安徽實(shí)施農(nóng)村土地整治，耕地面積10年來首次凈增加［EB／OL］.［2009－08－14］.http：／／news.xinmin.cn／rollnews／／2381344.html.

［3］金碚.中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)研究［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2015（1）：16－32.

［4］安徽省財(cái)政廳課題組.基于土地經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的土地出讓金研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2006（94）：17－25.

［5］於忠祥.抓好土地健康體檢［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014－01－08（16）.