“十三五”時期國資國企改革展望

摘 要：文章回顧了我國國資國企改革的進展情況，分析了“十三五”時期國資國企改革的新變化、面臨的挑戰(zhàn)與機遇，并探討了未來一段時期四個方面的改革重點任務(wù)。文章指出，在“十二五”時期，國有企業(yè)步入了一個相對平穩(wěn)的改革與發(fā)展階段，但也遺留了不少進展緩慢的改革任務(wù)。在“十三五”時期，國資國企改革總體形勢將與“十二五”時期保持相對一致，呈現(xiàn)出穩(wěn)中有進、增量改革和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的特點。在規(guī)范改革的前提下，國資國企改革有望在四個方面取得進展：一是準確界定企業(yè)功能定位與實施分類監(jiān)管；二是推進國有資本投資運營公司試點與完善以管資本為主的國資管理體制；三是依托資本市場，積極發(fā)展混合所有制；四是深入推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整與優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：國資國企；改革；混合所有制

作者簡介：余菁，女，管理學博士，中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員、博士生導(dǎo)師，從事國有企業(yè)改革、公司治理等研究。

中圖分類號：F123.7 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2015）06-0047-08

一、改革進程回顧與最新進展

改革開放以來，國資國企改革經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。黨的十八屆三中全會針對“十二五”時期國資國企改革的各種重大現(xiàn)實問題作出了總體部署，而后，國資國企改革呈現(xiàn)出進一步規(guī)范和加強監(jiān)管的新情況。

1. 改革進程回顧

回顧改革開放以來的國資國企改革進程，經(jīng)歷了三個階段。在第一個階段，先是出現(xiàn)了國有企業(yè)改革的有關(guān)問題，而后在第一階段后期才有了建立和改革國資管理體制的思路。在第二個階段，國資管理體制基本維持不變，國企改革取得了比較明顯的進展。在第三個階段，國資管理體制進行了重大改革，國有企業(yè)改革與發(fā)展呈現(xiàn)出了新形勢。

第一個階段是從改革開放初期到20世紀80年代末。開始，沒有“國資改革”的提法，只有“國企改革”的提法，直到1988年以后，才出現(xiàn)了關(guān)于建立和改革國有資產(chǎn)管理體系的討論。這一時期，國有企業(yè)在維持其正式制度安排在總體上的相對穩(wěn)定性的同時，在微觀層面的經(jīng)營管理活動中以及在局部的個體企業(yè)中，展開了如何進入市場的實踐探索，各種與市場規(guī)則相匹配的經(jīng)營觀念也開始從不同方面滲入國有企業(yè)組織制度之中。

第二個階段貫穿了整個90年代。這一時期，以東歐國家劇變和東南亞金融危機為國際背景，中國國有企業(yè)經(jīng)歷了一輪觸及生存根本的市場考驗。進入到90年代后期，國有企業(yè)改革以難以阻擋之勢，走向了推行全面的市場化和公司制股份制改革的方向。大量的市場化元素以漸變乃至突變的方式，被引入到國有企業(yè)之中，國有企業(yè)迎來了在企業(yè)組織制度形式層面發(fā)生系統(tǒng)性變革的一個改革高潮期。同期的國資管理體制在維持現(xiàn)狀的同時，呈現(xiàn)出來的主要是被動適應(yīng)國有企業(yè)加快市場化改革的要求的狀態(tài)。

第三個階段以跨越世紀之交及國務(wù)院國資委的正式成立為起點。這段時期，以新的國資管理體制為體制保障，國有企業(yè)在市場經(jīng)濟條件下極大地釋放了發(fā)展活力，充分享受了為期數(shù)年的宏觀經(jīng)濟景氣周期所帶來的企業(yè)發(fā)展壯大與繁榮的機遇期——盡管也經(jīng)歷了2008年的國際金融危機爆發(fā)的波折。一方面，為數(shù)眾多的國有中小企業(yè)經(jīng)歷了“市場”之考，或者轉(zhuǎn)化成了非國有企業(yè)，或者是整件制地轉(zhuǎn)化成了相對充分市場化的國有企業(yè)；另一方面，國有大企業(yè)在保持集團公司總部的企業(yè)制度形式相對穩(wěn)定性的同時，在二級企業(yè)或三級企業(yè)以及以下層次的企業(yè)層面，相對充分地推行了市場化改革。不過，與此同時，我們也看到，市場化的力量并沒有滲透到國有企業(yè)組織制度的所有方面，在與體制性因素結(jié)合最緊密的、關(guān)鍵性的制度安排上，非市場化因素仍然占據(jù)了主導(dǎo)地位——尤其是在那些與國資管理體制緊密相關(guān)的領(lǐng)域中，高度行政化的國有企業(yè)組織制度形式的深刻烙印，被保留下來了。

在國際金融危機爆發(fā)之后，國有經(jīng)濟經(jīng)歷了短期的大落大起，先是明顯的衰退，然后，又迅速從刺激性的宏觀經(jīng)濟政策受益。進入“十二五”時期，國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中發(fā)揮越來越重要的作用。在中央政府層面，國務(wù)院國資委對中央企業(yè)提出了“做強做優(yōu)，培育世界一流企業(yè)”的目標，一批中央企業(yè)在壯大經(jīng)濟規(guī)模、加快“走出去”和承擔企業(yè)社會責任等方面，有了長足發(fā)展。在地方政府層面，國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管體系日趨完善。一些地方政府擴大了地方國資委的國資監(jiān)管范圍，采用直接監(jiān)管、授權(quán)監(jiān)管和委托監(jiān)管等方式，推動對國有經(jīng)營性資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管。還有一些地方政府已經(jīng)將金融資產(chǎn)、其他政府部門所屬國有企業(yè)也先后納入了地方國資委的統(tǒng)一監(jiān)管范圍。

2.國資國企改革的最新進展

2013年，黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的戰(zhàn)略部署，國資國企改革作為其中的重要任務(wù)，也有相應(yīng)的改革部署。這些改革任務(wù)涉及到了“十二五”時期國有經(jīng)濟改革與發(fā)展中面臨的重大現(xiàn)實問題，這其中有不少問題，是國家發(fā)改委在“十二五規(guī)劃”中已經(jīng)提出來但進展緩慢的改革任務(wù)。

在國有資本管理方面，主要的改革任務(wù)是：一是完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管；二是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司；三是引導(dǎo)國有資本更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全；四是劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金，提高國有資本收益上繳公共財政比例。

在國有企業(yè)管理方面，主要的改革任務(wù)是：一是準確界定不同國有企業(yè)功能，加大對公益性企業(yè)的投入；在國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，放開競爭性業(yè)務(wù)，推進公共資源配置市場化。二是推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。具體任務(wù)包括：建立職業(yè)經(jīng)理人制度；深化企業(yè)勞動人事制度改革；建立長效激勵約束機制；推進國有企業(yè)重大信息公開。此外，還要積極發(fā)展作為基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式的混合所有制經(jīng)濟。

在黨的十八屆三中全會召開之后，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組作為最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，先后兩次審議了四份有關(guān)國有企業(yè)的政策文件。第一次是2014年8月18日，審議了《中央管理企業(yè)主要負責人薪酬制度改革方案》、《關(guān)于合理確定并嚴格規(guī)范中央企業(yè)負責人履職待遇、業(yè)務(wù)支出的意見》。第二次是2015年6月5日，審議通過了《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》。以上四份文件強調(diào)，要進一步規(guī)范和加強國有企業(yè)監(jiān)管。另外，中央巡視組分批次對數(shù)十家中央企業(yè)進行了專項巡視，有力推動了國有企業(yè)的黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作。

二、改革面臨的新形勢、挑戰(zhàn)與機遇

與以往相比，當前我國國資國企改革面臨的改革形勢，發(fā)生了一些重要變化。國資國企改革既面臨如何促成改革共識、化解歷史遺留問題和抑制既得利益集團這三大挑戰(zhàn)，同時，在變化的形勢中，又蘊藏了深化改革的新機遇。

1.新形勢

首先，國際政治經(jīng)濟形勢更加嚴峻化，不確定性因素增多。從國際環(huán)境看，形勢變化主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，是宏觀的意識形態(tài)走向與國有企業(yè)改革方向選擇層面的變化。20世紀80年代末、90年代初，市場化改革在全球范圍內(nèi)成為了主流，左右了東歐國家改革政策取向，也對我國國有企業(yè)改革方向的選擇產(chǎn)生了決定性的影響。2008年歐美發(fā)達國家金融危機爆發(fā)后，其倡導(dǎo)的新自由主義與市場化改革方向，在全球范圍內(nèi)受到了廣泛的質(zhì)疑。像美國這樣的自由市場國家也實行了臨時的“國有化”政策。上述實踐取向的顯著性變化，增加了我國國資國企改革方向抉擇的復(fù)雜性。另一方面，是與微觀國有企業(yè)的經(jīng)營實務(wù)息息相關(guān)的操作層面的變化。這些年，伴隨我國社會經(jīng)濟對外開放程度進一步提高，國有企業(yè)“走出去”進程明顯提速，一批國有企業(yè)在全球市場的影響力越來越大，與國際社會的互動越來越充分。在上述過程中，來自國際社會的形形色色的商貿(mào)規(guī)則與社會交往規(guī)則，也越來越多地滲透和影響到了我國國有企業(yè)的日常經(jīng)營行為。到目前為止，我們的國有經(jīng)濟部門還沒有形成系統(tǒng)應(yīng)對這些影響的有效思路，在微觀操作中，無論是在提升和改善海外營商環(huán)境方面，還是在加強境外國有資產(chǎn)監(jiān)管方面，都尚且停留于被動應(yīng)對的局面。

其次，國內(nèi)經(jīng)濟步入“新常態(tài)”，國有經(jīng)濟部門在“新常態(tài)”下的功能定位有待進一步明確?！靶鲁B(tài)”是一種既要穩(wěn)定增長速度又要確保增長質(zhì)量的經(jīng)濟運行狀態(tài)。而從實踐層面來看，對增長速度與增長質(zhì)量這二者，往往是不得不要有所取舍的。在“新常態(tài)”下，國有經(jīng)濟既承擔了穩(wěn)定增長速度的任務(wù)，也承擔了提高增長質(zhì)量的任務(wù)。在過去相當長一段時間里，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國有企業(yè)實現(xiàn)的是有速度卻沒有質(zhì)量的增長；在另一些新興領(lǐng)域，國有企業(yè)追求有質(zhì)量的增長卻可能難以在較短時期內(nèi)反映出企業(yè)規(guī)?；蛐б娴乃俣刃驮鲩L，且其未來的有質(zhì)量的增長到底能否最終實現(xiàn)，這也是有待經(jīng)受考驗的。在“新常態(tài)”下，國有經(jīng)濟部門的功能再定位，不僅將體現(xiàn)為對微觀層面國有企業(yè)的不同增長模式或發(fā)展模式的具體權(quán)衡，還將體現(xiàn)為國有經(jīng)濟在中觀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與區(qū)域布局層面上的有進有退的新安排。

最后，是反腐敗與國家治理現(xiàn)代化的新形勢，也在影響國資國企改革的未來走向。我國自上世紀末以來的國有企業(yè)改革，基本是在市場化改革的政策取向下推進的，經(jīng)濟激勵較足，對微觀操作層面的具體改革行為的規(guī)范性制度要求相對粗放，容錯空間較大。而“十三五”時期的國有企業(yè)改革與發(fā)展，是在依法治國、規(guī)范社會治理的背景下推進的，這對企業(yè)運行和改革舉措的操作程序的規(guī)范性提出了很高的要求，在執(zhí)行中，既要考慮經(jīng)濟效率和企業(yè)活力的因素，還要充分考慮社會公平正義的因素。以往適用的那些短期性的、強刺激的改革政策，在新的形勢下，已經(jīng)沒有太大的現(xiàn)實可行性，而將被長效性的、相對溫和的激勵政策手段所取代。這一制度約束的取向決定了改革舉措的有效空間被壓縮了，改革政策制訂的難度將進一步加大。

2.挑戰(zhàn)

當前，對我國國資國企改革深化構(gòu)成挑戰(zhàn)的因素集中體現(xiàn)在三個方面：一是較難達成的改革共識；二是困擾國企改革多年的歷史遺留問題；三是阻滯改革深化的既得利益集團。

首先，是較難達成的改革共識。從實際操作層面看，關(guān)于國資國企改革的諸多重要現(xiàn)實問題，人們?nèi)匀槐е芏啻嬖诿黠@分歧的觀點與看法。比如說，積極發(fā)展混合所有制，有人對之寄望頗高，也有人對之所可能引發(fā)的國有資產(chǎn)流失問題憂心忡忡。再比如說，有關(guān)競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)的改革方向，有人認為應(yīng)該堅持20世紀末的改革思路、倡導(dǎo)國有企業(yè)全面退出競爭性領(lǐng)域，也有人針鋒相對，認為有條件的國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域也可以做大做強。還比如說，員工持股制度，有人認為這是一種有代表性的長效激勵類的制度安排，另有人卻認為這是允許少數(shù)國有企業(yè)的“內(nèi)部人”私分全民所有資產(chǎn)的不公平的做法。即使是像實施分類改革和明確國有企業(yè)功能定位這樣的爭議相對較少的改革思路，在實際操作層面，各地方、各部分仍然可能為到底分幾類以及以什么為分類標準和依據(jù)等具體問題爭執(zhí)不下。

其次，是歷史遺留問題。盡管我國國有企業(yè)改革歷時已經(jīng)三十余年，但到目前為止，國有企業(yè)的不實不良資產(chǎn)、企業(yè)辦社會、富余人員就業(yè)和離退休人員的社會管理以及由人員而衍生出來的民生保障職責與相應(yīng)的成本費用等各種形式的歷史遺留問題，仍然構(gòu)成了阻礙國有企業(yè)改革與發(fā)展的巨大負擔。在部分老工業(yè)基地或資源枯竭型城市，其經(jīng)濟越欠發(fā)達，國有經(jīng)濟比重越高，類似的歷史遺留問題越嚴重，國有企業(yè)調(diào)整改造和解決歷史遺留問題的工作難度越大。而且，大多數(shù)的歷史遺留問題，早已經(jīng)超出了微觀個體企業(yè)自身的財務(wù)承受能力。妥善處理和解決國有企業(yè)歷史遺留問題，需要有針對性的政策介入和相應(yīng)的財政手段作配套支持。

最后，是既得利益集團的問題。有觀點將一些重要的國有企業(yè)特別是國有壟斷企業(yè)及其高管劃為一類既得利益集團，稱之為呈“藩鎮(zhèn)割據(jù)”之勢的獨立王國，并認為，它們具有阻礙破除壟斷和深化國有企業(yè)改革的力量。劇錦文（2014）認為，國有企業(yè)內(nèi)部人組成的利益集團可以成為反對產(chǎn)權(quán)改革的力量，因為一旦厘清產(chǎn)權(quán)、明確產(chǎn)權(quán)界定，就意味著損害利益集團對國有資產(chǎn)進行處置的權(quán)益，會動了他們的奶酪。[1]從近期開展的中央企業(yè)巡視工作情況看，相當數(shù)量的被巡視的中央企業(yè)在項目投資決策、采購和工程項目招標、干部選用等方面，存在不同程度的違反規(guī)定與“利益輸送”的問題。只有通過加強審計、紀檢巡視和社會監(jiān)督，打破國有企業(yè)內(nèi)部人形成的既有利益格局，全面規(guī)范國有企業(yè)的經(jīng)營行為，才能營造出深化國資國企改革所需的規(guī)范與合理的體制機制環(huán)境。否則，如果沒有必要的制度規(guī)范約束，既得利益集團就有可能將有關(guān)的改革政策轉(zhuǎn)化為固化其既有利益格局和進一步謀取私利的有利條件，造成更嚴重的國有資產(chǎn)流失后果，加劇分配不公的社會矛盾。

3.機遇

在即將邁入“十三五”的時點上，盡管我國國資國企改革面臨極其復(fù)雜的形勢，面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，但我們也要看到當前形勢中蘊藏的有利于深化國資國企改革的三個重要機遇。

首先，是在全面深化改革背景下的主動求變的改革機遇。一方面，與20世紀90年代末國有企業(yè)改革不同，當時的改革，面臨的是國有企業(yè)全面陷入經(jīng)營困境的、不得已而為之的改革形勢，但這一輪深化改革，國有企業(yè)總體發(fā)展情況仍然是向好的。另一方面，當前深化國資國企改革，不僅僅是針對國有經(jīng)濟部門的改革，還伴隨了政府與市場的關(guān)系向更加合理的方向的調(diào)整以及政府管理體制和職能向服務(wù)型政府方向的轉(zhuǎn)變，同時，還伴隨了統(tǒng)一開放市場體系的改革以及財稅金融體制的改革。綜合以上兩方面因素，在國資國企改革政策設(shè)計時，有相對寬裕的創(chuàng)新空間。

其次，“一帶一路”戰(zhàn)略的提出，有效拓展了我國國有經(jīng)濟的發(fā)展空間。有觀點認為，“一帶一路”是我國“第三次對外開放”的大戰(zhàn)略，前面兩次分別是開放特區(qū)和加入WTO。作為新形勢下的戰(zhàn)略性部署，“一帶一路”戰(zhàn)略在開拓市場空間和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面，有極其重要的意義。國有企業(yè)，依托其在高鐵、核電、特高壓、港口等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，有望成為落實“一帶一路”戰(zhàn)略的重要主體，并在參與過程中，系統(tǒng)性地提高自身的國際化和品牌化運作能力。

最后，是資本市場對深化國資國企改革的認同度較高。十八屆三中全會召開后不久，我國證券市場開始有了穩(wěn)步攀升的表現(xiàn)，而深化國企改革，成為了推動這一輪證券市場繁榮的一個重要因素。有的國有上市公司還適時推出了員工持股計劃。盡管2015年中期股票市場出現(xiàn)了大幅調(diào)整，但從中長期看，資本市場仍有可能為中央和地方國有企業(yè)加快國有資產(chǎn)證券化、實施兼并重組和國有上市公司市值管理，提供難得的有利條件。通過組建產(chǎn)業(yè)投資基金或股權(quán)投資基金等資本市場的運作手段，國有企業(yè)可以更加便捷地引入戰(zhàn)略投資者，解決國有股“一股獨大”、資產(chǎn)負債率趨高和國有資產(chǎn)流動性較差的問題。

三、改革態(tài)勢

自十八屆三中全會召開后，社會上普遍期待中央政府出臺關(guān)于國資國企改革的頂層設(shè)計，有關(guān)文件至今尚未出臺。本節(jié)將給出對“十三五”時期國資國企改革總體態(tài)勢的判斷，特別強調(diào)國資改革與國企改革協(xié)調(diào)推進的重要性。

1.總體態(tài)勢

“十二五”期間，國有企業(yè)改革的指導(dǎo)思想及總體思路是在黨的十五大確定的國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整和黨的十六大確定的國資管理體制改革的政策框架下推進的。在“十二五”時期，我國國有企業(yè)步入了一個相對平穩(wěn)的改革與發(fā)展階段。在此前較長時期里，國有經(jīng)濟部門一直呈現(xiàn)出國有企業(yè)絕對數(shù)量下降和國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占比持續(xù)下降的“雙降”態(tài)勢，而這一態(tài)勢，在“十二五”時期基本得到了扭轉(zhuǎn)。在“十三五”時期，國資國企改革的總體形勢將與“十二五”時期保持相一致，不過，順應(yīng)新形勢，國資國企改革的政策框架也將出現(xiàn)積極的變化?！笆濉睍r期，有望成為我國國資國企改革進程中又一承上啟下、穩(wěn)中有進的發(fā)展階段。

穩(wěn)中有進，將成為“十三五”時期國資國企改革的主要特點。就改革的大政方針而言，我國國資國企改革始終必須堅持中國道路，堅持國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中發(fā)揮不可或缺和不可動搖的重要作用，同時，又要堅持市場化的改革方向，要努力引導(dǎo)國資國企向能夠適應(yīng)市場起資源配置的決定性作用的要求的體制機制轉(zhuǎn)變。從“穩(wěn)”的角度講，改革必須以不能改掉國有企業(yè)的基礎(chǔ)性地位與主導(dǎo)性作用的大局為限。從“進”的角度講，改革應(yīng)該以更快更好發(fā)揮市場導(dǎo)向的經(jīng)濟效率優(yōu)勢，做大做強國有經(jīng)濟實力和競爭能力為努力目標。

在穩(wěn)中有進的前提下，“十三五”時期國資國企改革有望緊密圍繞以下三個方面來展開。

第一，是規(guī)范改革。規(guī)范改革，是這一輪深化改革的底線要求，是不能踩的“紅線”。它具體包括兩層含義，一是改變以往不規(guī)范的傳統(tǒng)做法?，F(xiàn)在一些國有企業(yè)仍然禁而未絕的違規(guī)違紀現(xiàn)象，將成為進一步規(guī)范改革的重點。二是新推出的改革舉措本身，要符合規(guī)范性制度要求。像過去那樣有可能造成國有資產(chǎn)流失的改制或“混改”的辦法，在新的改革形勢下，是不能再重復(fù)發(fā)生的。同時，規(guī)范改革，又是深化改革的前提條件，無論是加強國有企業(yè)黨建工作，還是加強國有企業(yè)反腐敗工作，都意在強化國有企業(yè)講規(guī)矩、守紀律的行為規(guī)范，強化國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人和員工為國家、為社會、為黨和人民服務(wù)的責任意識。規(guī)范改革，與促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的其他具體工作，這二者并不矛盾，像增量改革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化之類的具體工作，應(yīng)該在堅持規(guī)范改革原則的基礎(chǔ)上來推進。

第二，是增量改革。有兩方面的因素決定將改革重點放在增量改革上有必要。一方面，當前的我國經(jīng)濟既要承受經(jīng)濟增長速度減緩的壓力，又要承受經(jīng)濟發(fā)展中內(nèi)生的結(jié)構(gòu)性矛盾趨于尖銳化的壓力，要化解上述巨大的壓力，僅僅靠經(jīng)濟存量調(diào)整和優(yōu)化，是不夠的，還必須尋找到新的經(jīng)濟增長點。相應(yīng)地，國有經(jīng)濟部門的改革與發(fā)展，也需要融入尋找新的市場機會和大力拓展增量發(fā)展空間的任務(wù)。另一方面，增量改革，是多年來我國國有企業(yè)改革從實踐中總結(jié)出來的經(jīng)驗性原則。無論是發(fā)展混合所有制、引入戰(zhàn)略投資者或者是員工持股，再或者是建立職業(yè)經(jīng)理人制度，都可以考慮采用增量改革的思路。這將有助于避免觸動存量部分涉及的過于復(fù)雜的利益關(guān)系，從而有助于降低改革遇到的阻力和失敗的風險。

第三，是優(yōu)化結(jié)構(gòu)。過去十余年間，國有經(jīng)濟部門規(guī)模總量指標增長較快，問題較集中地表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性問題。結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化，應(yīng)該是檢驗國資國企改革是否取得成效的客觀標準。具體講，結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，將體現(xiàn)為：國有資產(chǎn)證券化程度、國有資本布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整的變化情況、國有資本盈利能力或紅利收繳水平以及其他可度量的經(jīng)濟指標值的積極變化。

2.國資改革與國企改革需要協(xié)調(diào)推進

在國資國企改革的頂層設(shè)計層面，最具不確定性的因素是如何處理國資改革與國企改革的關(guān)系的問題。這個因素，會直接影響到“十三五”時期國資國企改革進展及其成效。在前文論述的國資國企改革第三階段，以設(shè)立國務(wù)院國資委為標志的國資改革為隨后十余年的國有企業(yè)改革奠定了體制機制基礎(chǔ)，扭轉(zhuǎn)了國資國企改革第二階段設(shè)定的一些改革方針和思路。國有企業(yè)改革行至今日，再向縱深推進，同樣需要相協(xié)調(diào)配套的國資改革的有力政策安排來創(chuàng)造體制機制條件。

近年來，人們已經(jīng)漸漸就現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的弊端達成共識，即：行政化傾向明顯，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能與國有資產(chǎn)運營管理職能混淆在一塊，暴露出與國有資本出資人職責相關(guān)度弱的行政化管理職能擴張明顯的弊端，這反而削弱了與國有資本出資人職責緊密相關(guān)的核心性管理職能的行使，抑制了微觀層面的企業(yè)活力，使國有資本布局與結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性的必要調(diào)整總是難以落到實處，最終造成了國資經(jīng)營收益水平不高的局面難以得到有效改觀。盡管人們對上述體制弊端的認識已經(jīng)趨于清晰，但過去一年多時間里，國資改革進展不明顯。以開展國有資本投資運營公司試點為例：十八屆三中全會提出，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建國有資本投資運營公司，這是完善國有資產(chǎn)管理體制的重要舉措。其后，雖然中央和地方國資委都確定了一些試點企業(yè)，但在關(guān)系到國資監(jiān)管部門對試點企業(yè)授權(quán)這樣的實質(zhì)性問題上，沒有取得明顯的突破，對現(xiàn)行的國資管理體制的觸動作用非常有限。

束縛改革進展的矛盾點在于，國資監(jiān)管部門的改革思路與其他觀點之間，存在著根本性的分歧。國資監(jiān)管部門傾向于認為，這一輪深化改革的重點仍然應(yīng)該落在改革國有企業(yè)上。也就是說，國資改革的思路應(yīng)該是進一步強化國資監(jiān)管職能，要在過去的“管人、管事、管資產(chǎn)”的管理體制的基礎(chǔ)上，進一步增加以管資本為主的監(jiān)管職能。而在國資監(jiān)管部門之外，有不少人的觀點認為，這一輪深化改革的重點應(yīng)該是改革國資監(jiān)管部門，而不是改革國有企業(yè)，關(guān)鍵是要改變現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的突出弊端，用以管資本為主的管理體制，去替代過去的“管人、管事、管資產(chǎn)”的管理體制下的監(jiān)管思路，放活國有企業(yè)。在上述兩種觀點針鋒相對的形勢下，加強國有企業(yè)黨建和反腐敗的有關(guān)工作，在客觀上對國資監(jiān)管部門倡導(dǎo)的強化國資監(jiān)管職能的思路形成了一定的助力。

我們認為，在規(guī)范改革的前提下，有效的國資改革和國有企業(yè)改革，這二者之間應(yīng)該努力形成互促互進的良性關(guān)系。如果一味強調(diào)強化國資監(jiān)管，致使國資管理體制的所謂“改革”與“完善”脫離于國有企業(yè)深化改革的現(xiàn)實需要，那么，這種監(jiān)管的做法，很有可能會淪為低效率的和失敗的“監(jiān)管”。在理想狀態(tài)下，一方面，有效的國資改革，為國有企業(yè)改革創(chuàng)造更加規(guī)范、便利的體制機制條件；另一方面，有效的國有企業(yè)改革，會顯著地提升國有資本投資運營的成效。促進國有企業(yè)改革與發(fā)展的其他工作，不僅需要加強國資監(jiān)管，還需要創(chuàng)新工作思路，既要將國資監(jiān)管重心凝聚到關(guān)鍵性監(jiān)管環(huán)節(jié)上，真正管住必須要管和能夠管好的事項，還要更加充分地發(fā)揮市場競爭的硬約束作用，簡政放權(quán)，將那些“可管可不管”、“管了卻管不出實效”的日常經(jīng)營事項和“出問題找不到問責主體”的管理權(quán)限，都放權(quán)給被監(jiān)管企業(yè)，最大可能地釋放包括國有資本投資運營公司在內(nèi)的國有企業(yè)的活力和創(chuàng)造力，切實促進國有資本效益和效率水平的提升。

四、改革重點

“十三五”時期，國資國企改革有望在規(guī)范改革的前提下，從以下四個方面取得進展。首先，是因地制宜，因企制宜，扎實推進準確界定國有企業(yè)功能定位的工作，按照分類監(jiān)管的要求，完善符合中國國情需要的現(xiàn)代企業(yè)制度。其次，是以國有資本投資運營公司試點工作為抓手，大力推動完善以管資本為主的國資管理體制。再次，是依托資本市場，積極發(fā)展混合所有制。最后，是深入推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，進一步優(yōu)化國有資本布局和結(jié)構(gòu)。

第一，準確界定企業(yè)功能定位與實施分類監(jiān)管。這應(yīng)成為理順國資改革與國企改革關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在過去一年多時間里，無論是在理論研討中，還是在企業(yè)實踐中，人們對準確界定國有企業(yè)功能定位、分類管理與分類改革的必要性，已經(jīng)達成了不少共識。但對于到底為什么要實施分類改革以及分類改革與其他改革任務(wù)之間的關(guān)系，仍然認識不夠清晰。筆者認為，分類思路，其根本意義在于突破那種將國有企業(yè)看作“鐵板一塊”的監(jiān)管思維，從而能引導(dǎo)國資管理體制向更加符合國有企業(yè)運行規(guī)律的方向轉(zhuǎn)變，尊重國有企業(yè)的現(xiàn)實多樣性，營造差異化制度環(huán)境，來幫助國有企業(yè)更加有效地應(yīng)對和解決其在改革與發(fā)展中遇到的具體實踐問題。基于這種理解，如果缺乏協(xié)調(diào)推進國資改革與國企改革的政策安排，空談“怎么分類”、“怎么進行準確的功能定位”，是沒有現(xiàn)實意義的。

在分類監(jiān)管體制下，對商業(yè)類國有企業(yè)的國資監(jiān)管重點，是要進一步提高企業(yè)運營活動的市場化程度，突出對企業(yè)效率與效益水平的要求；對公益政策類國有企業(yè)的國資監(jiān)管重點，是要進一步增加企業(yè)運營活動的規(guī)范性與透明度；介于商業(yè)類和公益政策類這二者之間的國有企業(yè)，它們同時追求經(jīng)濟性的商業(yè)目標和非經(jīng)濟性的功能目標，這些企業(yè)的功能定位一旦明確了，也應(yīng)該有“量體裁衣”式的國資監(jiān)管安排。

第二，推進國有資本投資運營公司試點工作與完善以管資本為主的國資管理體制。這是推進國資改革的關(guān)鍵性舉措。我國現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理體制是一種典型的兩層級的管理體制，它的表現(xiàn)形式是“國資委-國有企業(yè)”。這種“監(jiān)”、“管”合一的國資管理體制比較有利于國有企業(yè)追求規(guī)模的發(fā)展壯大，但不太有利于國有企業(yè)運營質(zhì)量的提升。從過去十余年國有企業(yè)改革與發(fā)展實踐看，在企業(yè)數(shù)量眾多、業(yè)務(wù)領(lǐng)域高度分散的情況下，兩層級的國資監(jiān)管體制的高度行政化的管理弊端正表現(xiàn)得日益突出，未來的改革方向是要大力發(fā)展類似于“國資委-國有資本投資運營公司-國有企業(yè)”的三層級的管理體制，將國有資本投資運營管理職能與所衍生出來的監(jiān)管職能進一步區(qū)分開來[2]。

從國際經(jīng)驗看，20世紀，西方國家政府都設(shè)立專門的國有經(jīng)濟管理部門或委員會之類的機構(gòu)來直接面向企業(yè)行使股東或監(jiān)管者的管理職權(quán)。在后來的實踐中，由政府部門直接面向企業(yè)的兩層級的管理體制，被證明是有諸多弊端的。像英國工黨政府在1975年設(shè)立的國有企業(yè)局（National Enterprise Board，NEB）面臨嚴重的雙重目標的問題，工業(yè)部為其規(guī)定的目標常常自相矛盾，既要求它參股營利性制造業(yè)企業(yè)，在投資決策時始終要考慮投資利潤率，又要求它追求比一般商業(yè)企業(yè)廣泛得多的目標，包括要在高失業(yè)地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)機會[3]。二者分得太開，就會導(dǎo)致企業(yè)目標對作為委托人的政府部門的目標的偏離；二者如何緊密聯(lián)系，往往就會導(dǎo)致政企不分、政資不分和國有企業(yè)多重目標及由此造成的效率損失問題。為了解決實踐中的問題，西方國家也紛紛選擇設(shè)立類似于國有資本投資運營公司、國有控股公司這類機構(gòu)，來構(gòu)造一種三層級的能夠更加符合企業(yè)化、市場化和商業(yè)化運作要求的國有經(jīng)濟的微觀管理體制[4]。

未來，在理順國資管理體制和政企關(guān)系的前提下，國有資本投資運營公司有望成為承擔將國有企業(yè)改革的各項具體工作落到實處的經(jīng)營責任的市場主體。具體講，國有資本投資運營公司可以起到三方面作用：一是作為實現(xiàn)政企分開和政資分開的管控平臺作用；二是對授權(quán)經(jīng)營的全部國有資本履行投資運營的責任主體的作用，負責落實國家戰(zhàn)略目標和確保國有資本保值增值；三是對所出資企業(yè)股權(quán)以及對公司內(nèi)外部的存量國有資產(chǎn)進行動態(tài)優(yōu)化配置的功能和作用。相關(guān)的改革思路，在地方層面的改革中已有體現(xiàn)。例如，上海明確了“以深化國資改革、帶動國企改革為著力點”的改革思路。再如，山東明確提出，到2020年要基本建立“國資監(jiān)管機構(gòu)-國有資本投資運營公司-國有出資企業(yè)”的管理架構(gòu)。

第三，依托資本市場，積極發(fā)展混合所有制。十八屆三中全會召開后，發(fā)展混合所有制，成為了人們熱議的一個話題，并被視作為國有企業(yè)深化改革的一種主要途徑。困擾國有企業(yè)發(fā)展混合所有制的難點之一，在于如何確保參與交易的國有產(chǎn)權(quán)的公平定價，在這個方面，資本市場提供了解決各種實務(wù)操作性問題的創(chuàng)新性的制度安排[5]。無論發(fā)展什么具體形式的混合所有制經(jīng)濟，它們都可以從根本上改變國有企業(yè)國有全資或“一股獨大”的股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高國有資本的流動性，為企業(yè)打下真正通向市場化改革方向的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。

不少地區(qū)將依托資本市場，提高國有資產(chǎn)的證券化程度和鼓勵以基金形式參與發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，作為“十三五”時期的一項重要改革舉措。到目前為止，全國已有超過半數(shù)的省市提出了國有資產(chǎn)證券化的具體目標比例，其比例值基本都在50%以上的水平。據(jù)估計，有待證券化的中央與地方國有資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)在十萬億元以上的水平，由此可見其改革與發(fā)展空間依然巨大。

第四，深入推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整與優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)?！笆濉睍r期的新形勢，賦予了國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整新的內(nèi)涵。一方面，20世紀90年代末國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整所針對的國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)不合理和運營效率低下方面的實踐問題，沒有得到實質(zhì)性的解決，需要通過深化改革的新舉措來化解這些頑疾性的問題。另一方面，正在形成中的經(jīng)濟新常態(tài)要求，國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整在強調(diào)調(diào)整存量的同時，應(yīng)該更加注重通過發(fā)展增量來促進國有經(jīng)濟乃至國民經(jīng)濟布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。

由于國有經(jīng)濟肩負公益性和功能性使命，而當前形勢已經(jīng)呈現(xiàn)出了公共產(chǎn)品短缺比私人產(chǎn)品短缺更為嚴重的特征，因此，對應(yīng)形勢，國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整的新內(nèi)涵，已不僅僅體現(xiàn)為推進我國經(jīng)濟在所有制結(jié)構(gòu)方面的變革，還需要更好地發(fā)揮國有經(jīng)濟在保障民生、保障社會發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施、促進整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)合理化與優(yōu)化方面的引導(dǎo)性作用和帶動作用。從地方改革實踐看，大多數(shù)的國有資本要向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集中。

總之，在“十三五”期間，順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，國有經(jīng)濟部門應(yīng)該進一步提高自身的經(jīng)營治理能力和改善自身的社會責任形象，努力構(gòu)建國有企業(yè)與其他社會經(jīng)濟主體之間更為和諧的社會關(guān)系，以一種更加自信的姿態(tài)融入日趨完善的市場經(jīng)濟。

參 考 文 獻

[1] 劇錦文：《國企內(nèi)部利益集團會阻礙改革》，載《經(jīng)濟研究信息》2014年第5期.

[2] 黃群慧、黃速建等：《論新時期全國深化國有經(jīng)濟改革重大任務(wù)》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟》2014年第9期.

[3] 邵建云：《從英國國有企業(yè)局看國有控股公司的地位和作用》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟研究》1993年第12期.

[4] 中國社會科學院工業(yè)經(jīng)濟所、中國投資協(xié)會國有投資公司專業(yè)委員會聯(lián)合課題組：《國有資本投資與運營：國有投資公司的實踐探索》，北京：經(jīng)濟管理出版社，2015.

[5] 余菁：《“混合所有制”的學術(shù)論爭及其路徑找尋》，載《改革》2014年第11期.

[責任編輯 國勝鐵]