國(guó)家治理新要求背景下的地方政府公共關(guān)系探究

文 | 姜 露

國(guó)家治理新要求背景下的地方政府公共關(guān)系探究

文 | 姜 露

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求。這一新背景，要求我們尋找有關(guān)社會(huì)治理的引領(lǐng)性理論和創(chuàng)造性實(shí)踐，去尋找對(duì)我們具有借鑒意義、能夠補(bǔ)齊“短板”的路徑和方法，而政府公共關(guān)系就是治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要課題。政府公共關(guān)系，就其主體而言包括中央政府和地方政府。地方政府是國(guó)家各項(xiàng)方針政策真正落實(shí)到各地的執(zhí)行者。

治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵是從治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩方面著手的。從治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，主要?jiǎng)澐譃檎?、?jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)六個(gè)部分。從治理目標(biāo)來(lái)看，主要從政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理三方面進(jìn)行考量。

政府公共關(guān)系研究作為公共關(guān)系研究的一個(gè)分支領(lǐng)域，興起于上個(gè)世紀(jì)80年代末90年代初。我國(guó)系統(tǒng)討論政府公共關(guān)系的著述很多，由于公共關(guān)系本身涉及的學(xué)科和領(lǐng)域十分廣泛，因此地方政府公共關(guān)系的研究角度也十分豐富。目前，地方政府公共關(guān)系的研究集中在地方政府的形象塑造研究，地方政府的危機(jī)公關(guān)研究，地方政府的網(wǎng)絡(luò)公關(guān)研究和地方政府公共關(guān)系的現(xiàn)狀分析和建設(shè)路徑的探析等方面。另外，由于中國(guó)社會(huì)處于改革開(kāi)放的進(jìn)程之中，也有一些研究是針對(duì)不同歷史時(shí)期對(duì)地方政府公共關(guān)系產(chǎn)生的新要求。

從形象塑造的角度展開(kāi)的研究又涵蓋了網(wǎng)絡(luò)形象、危機(jī)公關(guān)時(shí)的形象、轉(zhuǎn)型期的形象、以及公信力對(duì)政府形象的影響等方面。地方政府的危機(jī)公關(guān)研究主要集中于“非典”事件之后。這些研究很多是以“非典”發(fā)生十年的變化作為研究對(duì)象的，其中不乏實(shí)證研究。同時(shí)，這一階段的對(duì)國(guó)外的危機(jī)公關(guān)的研究甚至多過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)方面的研究。地方政府的網(wǎng)絡(luò)公關(guān)研究興盛于2009年前后，主要涉及到網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)、政務(wù)微博等。對(duì)于地方政府公共關(guān)系發(fā)展現(xiàn)狀和建設(shè)路徑探析的研究，都從各自不同的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行了探究。

總的說(shuō)來(lái)，我國(guó)地方政府公共關(guān)系的研究還不成熟，尚處在發(fā)展階段。目前，將國(guó)家治理新要求和政府公共關(guān)系相結(jié)合的研究十分匱乏，僅有少量成果。因此，加強(qiáng)將地方政府公共關(guān)系的研究納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下的研究十分必要，甚至可以說(shuō)是一個(gè)剛剛開(kāi)始的全新領(lǐng)域。

國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的新要求

黨的十八屆三中全會(huì)提出了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。這是繼上個(gè)世紀(jì)六十年代提出的工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國(guó)防現(xiàn)代化和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化“四個(gè)現(xiàn)代化”之后，在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中提出的“第五個(gè)現(xiàn)代化”的新要求。

中國(guó)經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，在取得輝煌成就的同時(shí)，也產(chǎn)生了諸多的矛盾和問(wèn)題，改革進(jìn)入到了“深水區(qū)”和“攻堅(jiān)期”?！暗谖鍌€(gè)現(xiàn)代化”是在對(duì)當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期所面對(duì)的矛盾、風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)和各種問(wèn)題的正確認(rèn)識(shí)上提出的，是我們黨和政府為應(yīng)對(duì)新的環(huán)境和發(fā)展時(shí)期所做出的關(guān)于治理體系和治理能力的新的探索和努力。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的新要求事實(shí)上是對(duì)我國(guó)的整個(gè)制度體系、思想價(jià)值觀念和話(huà)語(yǔ)體系的深刻變革，其要引導(dǎo)的是一種政府主導(dǎo)、公民參與、社會(huì)協(xié)同的新型關(guān)系，將“全能”政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑ㄖ螢榛A(chǔ)、以服務(wù)為導(dǎo)向的“有限”政府，實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各領(lǐng)域的全面的現(xiàn)代化。

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化提出的新要求涉及5個(gè)方面：國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要求公共治理法治化；國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要求權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化；國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要求公共治理民主化；國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要求公共治理效率化；國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要求公共治理協(xié)同化。

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化是在國(guó)家治理體系下對(duì)社會(huì)各方面事務(wù)的管理能力的全面提升。其新要求有3個(gè)方面：治理能力現(xiàn)代化要求逐步提高依法決策依法行政的能力；治理能力現(xiàn)代化要求充分發(fā)揮多元主體的協(xié)同治理作用；治理能力現(xiàn)代化要求著力加強(qiáng)提供公共服務(wù)的能力。

國(guó)家治理戰(zhàn)略的重要執(zhí)行主體是各級(jí)地方政府，因此地方經(jīng)驗(yàn)是改革與創(chuàng)新的試金石和助推器。地方政府的改革和創(chuàng)新主要為三個(gè)方面，即政治方面的改革與創(chuàng)新、行政方面的改革與創(chuàng)新和服務(wù)方面的改革與創(chuàng)新。國(guó)家治理新要求的提出對(duì)地方政府而言是一個(gè)全新的、全面的要求。其中，法治、權(quán)力、協(xié)同、能力和效率是五個(gè)重要的概念。在法制的基礎(chǔ)上規(guī)范權(quán)力，協(xié)同各方，提升公共服務(wù)的能力和效率，是國(guó)家治理新要求中的一條主線(xiàn)。

國(guó)家治理現(xiàn)代化新要求與政府公共關(guān)系的關(guān)系

中國(guó)經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，在取得輝煌成就的同時(shí)，也產(chǎn)生了諸多的矛盾和問(wèn)題，改革進(jìn)入到了“深水區(qū)”和“攻堅(jiān)期”

1.政府公共關(guān)系的含義和特點(diǎn)

綜合相關(guān)要素的分析以及結(jié)合不同學(xué)者的定義，筆者將政府公共關(guān)系定義歸納為：政府為了更好地履行其職能，運(yùn)用公關(guān)手段，與公眾增進(jìn)相互了解，并保持相互信任和持久良好的關(guān)系，以維護(hù)政府在公眾中的良好形象，同時(shí)爭(zhēng)取公眾對(duì)政府行為合法性的認(rèn)可和對(duì)政府工作的理解與支持，從而進(jìn)行的一系列公共關(guān)系活動(dòng)。

政府公共關(guān)系是工具屬性與價(jià)值屬性的統(tǒng)一。政府公共關(guān)系的工具屬性包括了主體的權(quán)威性、客體的廣泛性、手段的優(yōu)越性和環(huán)境的系統(tǒng)性。其價(jià)值屬性是其工具屬性的重要保障。這里的價(jià)值屬性，即公共性。政府公共關(guān)系的最重要的特點(diǎn)就是公共性。這是由政府自身的性質(zhì)決定的。政府具有其他組織所不具備的公共權(quán)威，也是提供公共服務(wù)的最重要的主體。公共性是政府公共關(guān)系的合法性來(lái)源。

西方政府公共關(guān)系是伴隨著啟蒙運(yùn)動(dòng)和民主政治而產(chǎn)生的，又伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)展。西方國(guó)家政府公關(guān)是在各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生和解決中不斷發(fā)展進(jìn)步，其實(shí)踐和理論對(duì)完善我國(guó)政府公共關(guān)系體系有著積極的借鑒意義。

2.政府公共關(guān)系實(shí)踐在我國(guó)的發(fā)展

20世紀(jì)80年代，中國(guó)的改革開(kāi)放推動(dòng)了公共關(guān)系的引進(jìn)與發(fā)展。中國(guó)社會(huì)一直以來(lái)都是一個(gè)“關(guān)系社會(huì)”，西方公共關(guān)系理論傳入中國(guó)之后便被新聞界、學(xué)術(shù)界以及社會(huì)各界普遍接受和運(yùn)用。在改革開(kāi)放之初，各種社會(huì)思潮激蕩，公共關(guān)系理論研究一時(shí)繁盛，企業(yè)公共關(guān)系實(shí)踐、行業(yè)協(xié)會(huì)也蓬勃發(fā)展起來(lái)。1987年，中國(guó)公共關(guān)系協(xié)會(huì)成立，緊接著在1991年中國(guó)國(guó)際公共關(guān)系協(xié)會(huì)成立。這兩大協(xié)會(huì)的成立極大地推動(dòng)了中國(guó)公共關(guān)系事業(yè)的發(fā)展。

這一時(shí)期，公共關(guān)系在政府管理中初露鋒芒。1983年，天津市政府設(shè)立了市長(zhǎng)接待日和市長(zhǎng)電話(huà)；1991年，國(guó)務(wù)院新聞辦公室成立；1992年，湖南省雙峰縣設(shè)立了公共關(guān)系局。1999年，政府上網(wǎng)工程啟動(dòng)，中國(guó)的電子政務(wù)進(jìn)入了起步階段。

“非典”的爆發(fā)是政府公共關(guān)系的一個(gè)新臺(tái)階的開(kāi)始。2002年末2003年初“非典”爆發(fā)，由于信息的不透明，致使謠言紛起，并引起了群眾的恐慌，國(guó)家形象也因此受損，政府公信力也大打折扣。當(dāng)時(shí)黨中央加大了對(duì)政府官員的失職行為的責(zé)任追究，同時(shí)啟動(dòng)了官員問(wèn)責(zé)制和政務(wù)信息公開(kāi)制度建設(shè)，中國(guó)新聞發(fā)布制度也在此時(shí)逐步常態(tài)化。

截至目前，政府公共關(guān)系在我國(guó)已發(fā)展為五大功能：形象管理、咨詢(xún)決策、溝通協(xié)調(diào)、價(jià)值傳播、危機(jī)管理。這五大功能是一個(gè)有機(jī)整體，不可偏廢，推進(jìn)政府公共關(guān)系的全面改善有利于促進(jìn)政府職能由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)型。地方政府公共關(guān)系在新要求背景下具有三大作用：一是在繼承和弘揚(yáng)核心價(jià)值體系中的作用；二是在實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理多元化中的作用；在轉(zhuǎn)變政府職能中的作用。這三大作用涵蓋經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑，精神文明建設(shè)和物質(zhì)文明建設(shè)，由此可見(jiàn)，政府公共關(guān)系無(wú)論就其價(jià)值還是功能，都在伴隨豐富的實(shí)踐不斷提升和拓展，值得深入探究和挖掘。

截至目前，政府公共關(guān)系在我國(guó)已發(fā)展為五大功能：形象管理、咨詢(xún)決策、溝通協(xié)調(diào)、價(jià)值傳播、危機(jī)管理

地方政府公共關(guān)系的發(fā)展基礎(chǔ)、存在問(wèn)題及原因

從公共關(guān)系理論引入我國(guó)大陸至今，各級(jí)地方政府的公共關(guān)系實(shí)踐取得了一定的成績(jī)，其中價(jià)值傳播、危機(jī)公關(guān)和網(wǎng)絡(luò)公關(guān)成為地方政府公共關(guān)系發(fā)展中的三大亮點(diǎn)。但總體來(lái)看，地方政府對(duì)公共關(guān)系的認(rèn)識(shí)和運(yùn)用尚存在著一些問(wèn)題。

1.對(duì)公共關(guān)系的認(rèn)識(shí)尚需普及和提升

從整個(gè)公共關(guān)系領(lǐng)域和現(xiàn)代公共關(guān)系發(fā)展的歷史來(lái)看，其合理性與合法性受到過(guò)諸多質(zhì)疑。然而，公共關(guān)系發(fā)展到今天，無(wú)論是理念還是實(shí)踐技巧，已經(jīng)與其發(fā)展初期不可同日而語(yǔ)。今天，公共性已經(jīng)成為公共關(guān)系的主流理念，更是政府公共關(guān)系的價(jià)值取向。然而，目前無(wú)論是地方政府還是社會(huì)公眾對(duì)政府公共關(guān)系的公共性都存在認(rèn)識(shí)上的不足。各級(jí)地方政府的官員和公務(wù)人員往往忽視了公共關(guān)系在提供咨詢(xún)建議、進(jìn)行公共管理和提供公共服務(wù)等方面中的重要作用。目前地方政府對(duì)公共關(guān)系的認(rèn)識(shí)和運(yùn)用仍顯滯后。

2.在實(shí)務(wù)操作領(lǐng)域存在厚此薄彼現(xiàn)象

近年來(lái)，隨著處理突發(fā)性社會(huì)矛盾的經(jīng)驗(yàn)逐步積累，政府公關(guān)管理水平也在不斷提升，特別是危機(jī)公關(guān)和網(wǎng)絡(luò)公關(guān)的發(fā)展尤為突出。但目前在地方政府公共關(guān)系的發(fā)展過(guò)程中存在著厚此薄彼的現(xiàn)象。地方政府公關(guān)在咨詢(xún)決策、形象維護(hù)等方面存在嚴(yán)重不足，在決策科學(xué)化、民主化方面存在明顯不足，在決策過(guò)程中對(duì)精英智庫(kù)、媒體、社會(huì)組織、公眾等意見(jiàn)和建議的重視不夠。地方政府在自身形象管理方面也暴露出不足。

3.專(zhuān)業(yè)化能力明顯滯后于企業(yè)等其它組織

目前，我國(guó)主要的職業(yè)公共關(guān)系機(jī)構(gòu)有公共關(guān)系公司、顧問(wèn)公司和咨詢(xún)公司。這些職業(yè)公共關(guān)系機(jī)構(gòu)擁有眾多具備公共關(guān)系知識(shí)和公共關(guān)系實(shí)踐能力的專(zhuān)業(yè)人才，主要提供公共關(guān)系活動(dòng)策劃、咨詢(xún)顧問(wèn)和公共關(guān)系代理服務(wù)等。許多企業(yè)也設(shè)置了公共關(guān)系部門(mén)。公共關(guān)系在企業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)化程度較高，其策劃和實(shí)施流程也相對(duì)成熟，為企業(yè)經(jīng)營(yíng)作出了巨大的貢獻(xiàn)。但政府公共關(guān)系在我國(guó)的發(fā)展滯后于企業(yè)公共關(guān)系，無(wú)論在理論還是實(shí)踐方面都存在著一定的差距。

此外，我國(guó)針對(duì)地方政府公共關(guān)系的理論研究和案例推廣還做得不夠充分。一方面，這使得不論是政府工作人員還是社會(huì)公眾都對(duì)政府公共關(guān)系存在認(rèn)識(shí)不足以及存在誤解和偏見(jiàn)；另一方面，這也使得我國(guó)地方政府在公共關(guān)系實(shí)務(wù)操作中缺乏理論指導(dǎo)和可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

推動(dòng)地方政府改進(jìn)公關(guān)管理的對(duì)策建議

以正面宣傳和典型案例推廣營(yíng)造氛圍。一是要加強(qiáng)國(guó)家治理新要求與地方政府公關(guān)的理論研究與宣傳；二是應(yīng)加強(qiáng)地方政府成功典型案例的宣傳推廣以營(yíng)造學(xué)習(xí)氛圍。

以危機(jī)公關(guān)和網(wǎng)絡(luò)公關(guān)為抓手先行先試。一是應(yīng)以危機(jī)公關(guān)先行先試強(qiáng)化地方政府的責(zé)任意識(shí)；二是以網(wǎng)絡(luò)公關(guān)先行先試塑造地方政府良好政府形象；三是結(jié)合中國(guó)國(guó)情積極借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)；四是積極借鑒企業(yè)成功經(jīng)驗(yàn)改進(jìn)地方政府公關(guān)管理。

總之，地方政府在過(guò)去的公共關(guān)系工作中有值得肯定的發(fā)展，也存在缺陷，國(guó)家治理體系和治理能力的新要求恰恰是一個(gè)推動(dòng)其發(fā)展的契機(jī)。地方政府可以在遵循政府運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，積極運(yùn)用公關(guān)管理先進(jìn)理論，以更好地優(yōu)化政府職能，處理好政府與市場(chǎng)、公眾的關(guān)系，使政府公關(guān)管理系統(tǒng)更優(yōu)化，工作更主動(dòng)，運(yùn)轉(zhuǎn)更協(xié)調(diào)。

作者單位：華東師范大學(xué)