淺析自然遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與刑法保護(hù)

李亞平，劉文燕

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱150080）

淺析自然遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與刑法保護(hù)

李亞平，劉文燕

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱150080）

我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)，帶來(lái)的是數(shù)不盡的環(huán)境破壞。世界自然遺產(chǎn)的出現(xiàn)，是人類對(duì)美好環(huán)境給予保護(hù)的意識(shí)開(kāi)端。而我國(guó)截至目前已有的自然遺產(chǎn)，縱使珍貴稀有、縱使美不勝收，卻依然無(wú)法擺脫與經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系。到底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要，還是自然遺產(chǎn)的保護(hù)更為迫切。完善我國(guó)刑事立法，保護(hù)遺產(chǎn)地的生態(tài)環(huán)境，合理的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，才能實(shí)現(xiàn)自然遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

自然遺產(chǎn)；經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)；刑法保護(hù)

一、自然遺產(chǎn)概述

提起九寨溝、黃山、泰山等地，可能無(wú)人不知無(wú)人不曉。但人們卻只知曉其為旅游地的屬性，方不知其是我國(guó)的世界自然遺產(chǎn)，更不能得知其所具有的重要性及珍稀性。即使在旅游地的門廊上寫(xiě)上世界自然遺產(chǎn)地，游人也只是一覽而過(guò)不得其名。

（一）自然遺產(chǎn)的概念

《保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約》中對(duì)“自然遺產(chǎn)”的定義為：從審美或科學(xué)角度看具有突出的普遍價(jià)值的由物質(zhì)和生物結(jié)構(gòu)或這類結(jié)構(gòu)群組成的自然面貌；從科學(xué)或保護(hù)角度看具有突出的普遍價(jià)值的地質(zhì)和自然地理結(jié)構(gòu)以及明確劃為受威脅的動(dòng)物和植物生境區(qū)；從科學(xué)、保護(hù)或自然美角度看具有突出的普遍價(jià)值的天然名勝或明確劃分的自然區(qū)域?？v然聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)自然遺產(chǎn)進(jìn)行了如此詳細(xì)明了的概念解釋，而筆者認(rèn)為，自然遺產(chǎn)應(yīng)為稀有、壯闊、美不勝收、讓人流連忘返、滌蕩心靈、遺忘自我的一類無(wú)法用言語(yǔ)來(lái)形容的絕世美景，并且是不能修復(fù)、不可再生的現(xiàn)世珍饈。

（二）我國(guó)自然遺產(chǎn)的分布

截至2013年7月，我國(guó)世界遺產(chǎn)增至44處，和西班牙并列第二，僅少于意大利的46處。新疆天山的列入也使得我國(guó)的自然遺產(chǎn)數(shù)達(dá)到10處。(表1)

表1中國(guó)世界自然遺產(chǎn)匯總Tab.1 Summary of the World Natural Heritage in China

（三）自然遺產(chǎn)的特征

自然遺產(chǎn)作為特殊的存在具有很不同于其他自然資源的特征。首先，具有世界性及生態(tài)價(jià)值普遍性。自然遺產(chǎn)作為經(jīng)過(guò)聯(lián)合國(guó)教科文組織審核通過(guò)的世界遺產(chǎn)擁有著獨(dú)一無(wú)二的地位，是受全世界承認(rèn)的珍稀資源，同時(shí)又是具有最多最全生物種類的動(dòng)植物棲息地之一。其次，具有不可再生性。自然遺產(chǎn)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)嚴(yán)格，便是因?yàn)樽匀贿z產(chǎn)一旦毀壞用任何手段都難以恢復(fù)的性質(zhì)，嚴(yán)重的后果會(huì)使任何一類生境資源遭到永久性的毀滅。第三，自然遺產(chǎn)具有真實(shí)性及完整性，自然遺產(chǎn)作為珍貴的自然資源必須具有真實(shí)的地景地貌，杜絕任何外物干擾。而其存在是的整體資源必須是完整的，是體現(xiàn)對(duì)遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)而加大延伸的必要性。最后，自然遺產(chǎn)具有唯一性和可利用性。因?yàn)槊恳粋€(gè)被評(píng)為世界自然遺產(chǎn)的遺產(chǎn)都不是完全相同的，都是具有其不可遮掩的獨(dú)特光芒，是不可復(fù)制、不可模仿的。而由于自然遺產(chǎn)的特殊觀賞性質(zhì)，旅游開(kāi)發(fā)也成為自然遺產(chǎn)的可利用性。人們通過(guò)近距離接觸自然遺產(chǎn)，了解其呈現(xiàn)的美好，享受自然遺產(chǎn)的天然魅力。但開(kāi)發(fā)利用必須與保護(hù)相協(xié)調(diào)，在不侵害自然遺產(chǎn)的情況下，適度開(kāi)發(fā)將有利于公民同自然遺產(chǎn)和睦相處。

二、我國(guó)世界自然遺產(chǎn)地的現(xiàn)狀

（一）自然遺產(chǎn)地法律保護(hù)現(xiàn)狀

我國(guó)雖然沒(méi)有專門的自然遺產(chǎn)保護(hù)法，但保護(hù)自然遺產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)已有很多。如《刑法》《環(huán)境保護(hù)法》《自然保護(hù)區(qū)條例》以及各遺產(chǎn)地的法律條例等等。其中《刑法》是主要規(guī)制自然遺產(chǎn)犯罪問(wèn)題的重要法律，而《自然保護(hù)區(qū)條例》等則是以行政手段來(lái)保障自然遺產(chǎn)的權(quán)益，同時(shí)各個(gè)當(dāng)?shù)氐臈l例規(guī)章則是根據(jù)每個(gè)自然遺產(chǎn)的特質(zhì)特性而單獨(dú)制定的，具有一定的專門性。但目前，因覬覦自然遺產(chǎn)的巨大經(jīng)濟(jì)利益，而導(dǎo)致犯罪問(wèn)題頻發(fā)。而我國(guó)目前的刑法主要是依靠破壞環(huán)境資源保護(hù)罪來(lái)作為處理自然遺產(chǎn)犯罪問(wèn)題的法律依據(jù)，略顯不足。同時(shí)，因?qū)υ擃惙缸锒嗍且揽啃姓▉?lái)解決，懲罰不嚴(yán)導(dǎo)致違法分子膽大妄為，危害自然遺產(chǎn)的行為叢生。

（二）自然遺產(chǎn)地旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)的自然遺產(chǎn)大部分與自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)相重合，甚至還有國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園、國(guó)家級(jí)文化保護(hù)單位等。。而通過(guò)旅游的形式對(duì)宣傳和保護(hù)自然遺產(chǎn)有一定的良性作用。也因旅游業(yè)的興起，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了當(dāng)?shù)鼐用竦纳钍杖?。丹霞山僅在2009年的游客人數(shù)達(dá)到200萬(wàn)人次，旅游經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到35000萬(wàn)元。截至2010年末人數(shù)更是突破300萬(wàn)，旅游經(jīng)濟(jì)達(dá)61000萬(wàn)。而在2014年的旅游收入更高達(dá)155700萬(wàn)。黃山在2011年的旅游接待人次達(dá)3040萬(wàn)人次，旅游總收入多達(dá)2500000萬(wàn)。逐可見(jiàn)旅游業(yè)隨自然遺產(chǎn)的盛名而水漲船高?，F(xiàn)以對(duì)武陵源風(fēng)景區(qū)2014年上半年經(jīng)濟(jì)收入統(tǒng)計(jì)為例。（表2）

表2 2014年1-6月武陵源風(fēng)景區(qū)經(jīng)濟(jì)收入?yún)R總Tab.2

通過(guò)表2可以看出武陵源景區(qū)的旅游收入為當(dāng)?shù)氐闹匾?jīng)濟(jì)來(lái)源，游人的數(shù)量增多決定了旅游收入的提高。在2014年的上半年，全區(qū)已接待游人591.23萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)13.6%。這巨大的游人數(shù)量，的確會(huì)為當(dāng)?shù)氐恼途用駧?lái)豐厚的經(jīng)濟(jì)收入，但可想而知，我們珍貴的自然遺產(chǎn)卻在承載著何等龐大的外物侵?jǐn)_。

三、我國(guó)世界自然遺產(chǎn)開(kāi)發(fā)問(wèn)題

自由化的投資模式完全忽視對(duì)自然遺產(chǎn)本身的生態(tài)保護(hù)，過(guò)度的開(kāi)發(fā)遺產(chǎn)地資源、增設(shè)現(xiàn)代化各類設(shè)施，極大程度的滿足了社會(huì)需要，卻無(wú)視自然遺產(chǎn)本身對(duì)生存的呼喚。通過(guò)對(duì)自然遺產(chǎn)地的調(diào)查顯示，自然遺產(chǎn)受到侵害的原因主要有以下幾點(diǎn)：當(dāng)?shù)鼐用褚约皡^(qū)外非法人員的捕獵、捕撈，嚴(yán)重影響遺產(chǎn)地內(nèi)的物種生存，影響遺產(chǎn)地生物多樣性；當(dāng)?shù)鼐用裱匾u保護(hù)前的生活，肆意放牧、砍伐森林以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，及其惡劣的改變了植物的生長(zhǎng)棲息地環(huán)境；自然起火或原住民無(wú)惡意引火導(dǎo)致的遺產(chǎn)地火災(zāi)，一旦發(fā)展起來(lái)，威脅整個(gè)遺產(chǎn)地的存在；還有其他采礦、外來(lái)物種、自然威脅等等的一系列犯罪問(wèn)題影響著自然遺產(chǎn)的生態(tài)平衡。除了上述違法行為及自然因素以外，旅游業(yè)作為一種看似良性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，卻著實(shí)對(duì)自然遺產(chǎn)帶來(lái)了不小的侵害。而因旅游而興起的各類經(jīng)濟(jì)建設(shè)也是影響自然遺產(chǎn)保護(hù)的一個(gè)罪魁禍?zhǔn)?。?dāng)然，保護(hù)經(jīng)費(fèi)的不足也是導(dǎo)致保護(hù)自然遺產(chǎn)的呼聲高，見(jiàn)效卻不明顯的一個(gè)主要原因。這些問(wèn)題因沒(méi)有明確的法律規(guī)定，則逃脫了刑法的制裁，卻仍是造成自然遺產(chǎn)損害的重大原因。

（一）旅游業(yè)過(guò)度涉足自然遺產(chǎn)地

每當(dāng)“五一”、“十一”類的黃金周來(lái)臨，最為忙碌的就是景區(qū)和游人了，而如今人們的經(jīng)濟(jì)收入大有提升，就連元旦這小長(zhǎng)假也未能止住他們游玩的腳步。九寨溝風(fēng)景區(qū)每日環(huán)境容量是6000人，而每日進(jìn)溝參觀人數(shù)高達(dá)2萬(wàn)余人。黃山每日可接待游客的上限是1.4萬(wàn)人，每日進(jìn)山的人數(shù)都超過(guò)2.5萬(wàn)人。游客的數(shù)量本與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展成正比，而利益的驅(qū)使，導(dǎo)致遺產(chǎn)地周邊的各類產(chǎn)業(yè)增多，正是因?yàn)檫^(guò)度的旅游開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致自然遺產(chǎn)地的犯罪問(wèn)題頻出。在遺產(chǎn)地周邊建設(shè)城市化生活基地、各類工業(yè)發(fā)展強(qiáng)烈威脅遺產(chǎn)地的原始生存狀態(tài)；橫穿遺產(chǎn)地或在遺產(chǎn)地附近的水利工程建設(shè)直接影響到遺產(chǎn)地內(nèi)的水生態(tài)環(huán)境，造成致命的原生態(tài)破壞。過(guò)多的游人，早已導(dǎo)致景區(qū)的承載能力飽和。頻繁的人為干預(yù)導(dǎo)致遺產(chǎn)地景觀退化、水質(zhì)污染、森林銳減、動(dòng)植物棲息地受損、空氣污染加重。

（二）景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓

自然遺產(chǎn)的投資主體是各個(gè)地方政府，由于資金來(lái)源狹窄，導(dǎo)致無(wú)法充分利用自然遺產(chǎn)并且沒(méi)有充足資金對(duì)遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)。遺產(chǎn)當(dāng)?shù)氐墓芾聿块T因?yàn)闆](méi)有利益掛鉤，所以在保護(hù)遺產(chǎn)上缺乏工作動(dòng)力，并且國(guó)家對(duì)遺產(chǎn)地的投資較少，但自然遺產(chǎn)地景區(qū)對(duì)資金的需求較高，入不敷出的情況下導(dǎo)致保護(hù)遺產(chǎn)的工作心有余而力不足。就是這種落后的保護(hù)機(jī)衍生出如今頻現(xiàn)的了景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制。經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓在短時(shí)間帶來(lái)的巨額資金，用經(jīng)濟(jì)利益來(lái)刺激自然遺產(chǎn)景區(qū)的管理，不能說(shuō)是個(gè)良好的理念。但因參與經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的企業(yè)的根本目的是通過(guò)利用自然遺產(chǎn)而獲取經(jīng)濟(jì)利益，并非是對(duì)自然遺產(chǎn)的保護(hù)。所以其在從事旅游業(yè)開(kāi)發(fā)上，以高收益為基準(zhǔn)過(guò)度的涉足遺產(chǎn)地周邊環(huán)境，大肆興建營(yíng)利性設(shè)施，以犧牲遺產(chǎn)地資源和生態(tài)環(huán)境為代價(jià)謀取高額經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，國(guó)家在進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，未考慮轉(zhuǎn)讓期滿后遺產(chǎn)地生態(tài)現(xiàn)狀評(píng)估，則有些企業(yè)在臨近期滿前不顧遺產(chǎn)地生態(tài)周期，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益而過(guò)度經(jīng)營(yíng)，最終無(wú)視了自然遺產(chǎn)的利益。

（三）職務(wù)犯罪橫生

自然遺產(chǎn)的保護(hù)是一項(xiàng)巨大的工程，國(guó)家乃至國(guó)際都對(duì)自然遺產(chǎn)寄予厚望。然而，即使各界的持續(xù)關(guān)注，仍然不能避免自然遺產(chǎn)地的犯罪問(wèn)題發(fā)生。其中一個(gè)重要原因就是遺產(chǎn)地管理人員的玩忽職守、濫用職權(quán)。因自然遺產(chǎn)的管理主體散亂，導(dǎo)致地方管理人員權(quán)利過(guò)重。遺產(chǎn)地違法建筑的越權(quán)審批、收受企業(yè)賄賂、以罰代刑等違法行為層出不窮。福建省一系列破壞自然遺產(chǎn)類犯罪的案件中，職務(wù)犯罪占總體犯罪的20%多。多數(shù)的職務(wù)犯罪是由于公職人員在工作以及監(jiān)管中的失職，經(jīng)濟(jì)的刺激下已經(jīng)使其無(wú)視了自身的保護(hù)職責(zé)。

四、如何協(xié)調(diào)自然遺產(chǎn)的法律保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)

（一）建立公眾參與制度

我國(guó)自然遺產(chǎn)多是同景區(qū)相連并與旅游業(yè)掛鉤。然而，游客們只是單純?nèi)プ匀贿z產(chǎn)地游玩，并無(wú)保護(hù)自然遺產(chǎn)之心。因此，建立公眾參與制度，增加國(guó)人環(huán)保意識(shí)，提倡自然遺產(chǎn)保護(hù)思想，將公民利益與自然遺產(chǎn)權(quán)益放在一起。通過(guò)宣傳自然遺產(chǎn)的價(jià)值，激發(fā)公眾參與的興致，以遺產(chǎn)主人的身份切身體驗(yàn)保護(hù)遺產(chǎn)之心。同時(shí)，政府公開(kāi)自然遺產(chǎn)環(huán)境信息，保障公民知情權(quán)，嚴(yán)厲打擊破壞自然遺產(chǎn)的違法犯罪行為。

（二）完善自然遺產(chǎn)管理權(quán)

由于自然遺產(chǎn)的多頭管理，導(dǎo)致遺產(chǎn)管理主體混亂、政策貫徹不利。因此，明確自然遺產(chǎn)的管理主體，建立自然遺產(chǎn)管理部門，可從國(guó)土部、林業(yè)部、環(huán)保部等相關(guān)部門的原優(yōu)秀工作人員進(jìn)行調(diào)配，并公開(kāi)招聘自然遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)專業(yè)人員，對(duì)各個(gè)遺產(chǎn)地的直接管理人員選擇非本地人聘用制，明確該部門各人職責(zé)，統(tǒng)一有序管理自然遺產(chǎn)的保護(hù)工作，實(shí)現(xiàn)管理權(quán)一體化。同時(shí)，可設(shè)立公開(kāi)中標(biāo)經(jīng)營(yíng)模式，可規(guī)定達(dá)到一定環(huán)保水平的合法企業(yè)可承包經(jīng)營(yíng)，但要受自然遺產(chǎn)保護(hù)部門的監(jiān)測(cè)審查，獲得的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用以保護(hù)自然遺產(chǎn)，同時(shí)還可在合法范圍內(nèi)杜絕企業(yè)的違法行為。

（三）加強(qiáng)刑事立法保護(hù)手段

自然遺產(chǎn)犯罪問(wèn)題多是在經(jīng)濟(jì)的刺激下發(fā)生的，因此靈活運(yùn)用刑法來(lái)保護(hù)自然遺產(chǎn)是勢(shì)在必行的。通過(guò)在刑法中增設(shè)自然遺產(chǎn)相關(guān)犯罪罪名、提高對(duì)自然遺產(chǎn)類犯罪的量刑、增加處罰方式、加重對(duì)經(jīng)濟(jì)犯的罰金處罰等等來(lái)保障我國(guó)的自然遺產(chǎn)。以強(qiáng)有力的嚴(yán)苛手段來(lái)杜絕該種經(jīng)濟(jì)犯罪，使自然遺產(chǎn)的開(kāi)發(fā)不再是破壞，使自然遺產(chǎn)的保護(hù)不再形同虛設(shè)，最終通過(guò)刑法來(lái)實(shí)現(xiàn)良性開(kāi)發(fā)與有序保護(hù)的目的。

最后，自然遺產(chǎn)的保護(hù)不僅是依靠每一個(gè)公民，更是需要法律的支持。充分利用法律武器保護(hù)自然遺產(chǎn)，嚴(yán)格懲處任何侵害自然遺產(chǎn)的犯罪問(wèn)題，平衡遺產(chǎn)地的開(kāi)發(fā)與保護(hù)，既實(shí)現(xiàn)了遺產(chǎn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)富足，又能完善自然遺產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與環(huán)境的共同發(fā)展。

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［責(zé)任編輯：蘭欣卉］

F124.5

A

1005-913X（2015）05-0119-02

2015-03-18

李亞平(1989-)，女，黑龍江牡丹江人，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)；劉文燕(1963-)，女，哈爾濱人，教授，博士，研究方向：環(huán)境資源與保護(hù)法學(xué)。