交通領(lǐng)域國(guó)際組織發(fā)展及啟示

崔艷萍，馬欣然

CUI Yan-ping1, MA Xin-ran2

（1.國(guó)家鐵路局市場(chǎng)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)中心，北京100055；2.中國(guó)鐵道科學(xué)研究院研究生部，北京100081）

(1.Market Supervision and Evaluation Center, National Railway Administration of People’s Republic of China, Beijing 100055, China； 2.Postgraduate Department, China Academy of Railway Sciences, Beijing 100081, China)

交通領(lǐng)域國(guó)際組織發(fā)展及啟示

崔艷萍1，馬欣然2

CUI Yan-ping1, MA Xin-ran2

（1.國(guó)家鐵路局市場(chǎng)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)中心，北京100055；2.中國(guó)鐵道科學(xué)研究院研究生部，北京100081）

(1.Market Supervision and Evaluation Center, National Railway Administration of People’s Republic of China, Beijing 100055, China； 2.Postgraduate Department, China Academy of Railway Sciences, Beijing 100081, China)

在分析海運(yùn)、民航、郵政等領(lǐng)域國(guó)際組織運(yùn)作機(jī)制和特征的基礎(chǔ)上，對(duì)鐵路國(guó)際合作機(jī)制進(jìn)行研究，提出鐵路國(guó)際合作機(jī)制與其他交通方式的差異。借鑒典型交通領(lǐng)域國(guó)際組織運(yùn)作機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，闡述鐵路國(guó)際組織運(yùn)作機(jī)制的制定原則，即組織結(jié)構(gòu)清晰、整體發(fā)展并突出重點(diǎn)、保證成員加入的開(kāi)放性，提出應(yīng)立足區(qū)域?qū)嶋H構(gòu)建組織架構(gòu)層次清晰、秘書(shū)處精簡(jiǎn)高效、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源穩(wěn)定的運(yùn)作機(jī)制。

交通領(lǐng)域；國(guó)際組織；運(yùn)作機(jī)制

國(guó)際組織是國(guó)際社會(huì)上由國(guó)家、政府、民間團(tuán)體為特定目的根據(jù)協(xié)議建立的常設(shè)組織。國(guó)際組織按照職能范圍可以劃分為一般性國(guó)際組織 (同時(shí)具有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事等職能) 和專(zhuān)門(mén)性國(guó)際組織 (只以推進(jìn)某一專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)際合作為主要職能),按照成員性質(zhì)可以劃分為政府間國(guó)際組織 (成員是主權(quán)國(guó)家) 和非政府間國(guó)際組織 (非官方的民間團(tuán)體或經(jīng)濟(jì)、宗教等團(tuán)體的國(guó)際組合),按照地理范圍可以劃分為世界性國(guó)際組織(對(duì)全世界所有國(guó)家開(kāi)放)和區(qū)域性國(guó)際組織 (僅對(duì)某一地區(qū)國(guó)家開(kāi)放、職權(quán)僅限于該地區(qū)事務(wù))。從交通領(lǐng)域來(lái)看,民航、海運(yùn)、郵政、鐵路各行業(yè)均成立了國(guó)際組織,交通領(lǐng)域國(guó)際組織屬專(zhuān)門(mén)性國(guó)際組織,按照成員性質(zhì)既有政府間組織又有非政府間組織。深入研究典型交通國(guó)際組織的發(fā)展經(jīng)驗(yàn),能夠?yàn)榻煌ㄐ袠I(yè)有效利用國(guó)際組織展開(kāi)各種層次對(duì)話與合作、管理國(guó)際性公共問(wèn)題、組織本領(lǐng)域的國(guó)際活動(dòng)提供借鑒,從實(shí)體機(jī)構(gòu)建設(shè)上務(wù)實(shí)推進(jìn)我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略[1]。

1　海運(yùn)、民航、郵政國(guó)際組織的發(fā)展

廣義的交通是指從事旅客和貨物運(yùn)輸及語(yǔ)言和圖文傳遞的行業(yè),是各種運(yùn)輸方式 (航空、公路、鐵路、水運(yùn)、管道) 和郵電事業(yè) (郵政、電信) 的總稱(chēng)。隨著商品交換從區(qū)域化走向全球化,加強(qiáng)國(guó)際范圍的交通合作已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在以上定義的交通范疇內(nèi),航空、水運(yùn)、郵政均成立了全球國(guó)際組織,極大地促進(jìn)了國(guó)際交往合作和行業(yè)的整體發(fā)展。鐵路國(guó)際組織也在各個(gè)方面展開(kāi)了積極合作,但與以上國(guó)際組織相比仍有差距。其中,海運(yùn)、航空、郵政行業(yè)的政府間國(guó)際組織多為世界性國(guó)際組織,而非政府間國(guó)際組織中既有對(duì)全世界所有國(guó)家開(kāi)放的、也有區(qū)域性的國(guó)際組織。

1.1政府間國(guó)際組織

狹義的國(guó)際組織僅指政府間國(guó)際組織,交通領(lǐng)域內(nèi)典型的政府間國(guó)際組織主要有國(guó)際民用航空組織、國(guó)際海事組織和萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟。

（1）國(guó)際民用航空組織 (ICAO)。國(guó)際民用航空組織是聯(lián)合國(guó)的一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),成立目的在于制訂國(guó)際航空運(yùn)輸?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和條例,推廣航運(yùn)新技術(shù),在全球范圍規(guī)劃發(fā)展國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)?？偛吭O(shè)在加拿大蒙特利爾,是 192 個(gè)締約國(guó)在民航領(lǐng)域開(kāi)展合作的媒介。主要工作任務(wù)包括制定國(guó)際民航法規(guī)條款、制訂國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全監(jiān)察、制止非法干擾、實(shí)施新航行系統(tǒng)、研究全球航空運(yùn)輸管理制度、運(yùn)量統(tǒng)計(jì)與規(guī)劃、技術(shù)合作、培訓(xùn)[2-3]。國(guó)際民用航空組織由大會(huì)、理事會(huì)和秘書(shū)處 3 級(jí)框架組成。大會(huì)為決策機(jī)構(gòu),理事會(huì)和秘書(shū)處為常設(shè)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)日常工作。各國(guó)通過(guò)批準(zhǔn)和加入《芝加哥公約》獲得國(guó)際民航組織成員資格,由于該組織為聯(lián)合國(guó)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),因而成員范圍主要限于聯(lián)合國(guó)成員國(guó)、與聯(lián)合國(guó)成員國(guó)聯(lián)合的國(guó)家。

（2）國(guó)際海事組織 (IMO)。國(guó)際海事組織成立于1982年,總部設(shè)在英國(guó)倫敦,是聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)航運(yùn)安全和防止海洋污染,更是一個(gè)促進(jìn)各國(guó)政府和各國(guó)航運(yùn)業(yè)界在改進(jìn)海上安全,防止海洋污染及與海事技術(shù)合作的國(guó)際組織。有 170個(gè)正式成員和 3 個(gè)聯(lián)系會(huì)員。主要任務(wù)包括：制定修改海上安全、防污染、提高效率等公約,作為各國(guó)交流海事經(jīng)驗(yàn)的平臺(tái),研究海事問(wèn)題,籌集款項(xiàng)為發(fā)展中國(guó)家提供海事技術(shù)援助[4]。國(guó)際海事組織由大會(huì)、理事會(huì)、委員會(huì)及秘書(shū)處組成。大會(huì)是其最高決策機(jī)構(gòu),理事會(huì)是決策執(zhí)行機(jī)關(guān)。此外,國(guó)際海事組織下設(shè) 5 個(gè)委員會(huì)和 1 個(gè)秘書(shū)處。只有國(guó)家有資格成為國(guó)際海事組織成員,而有能力對(duì)國(guó)際海事組織作出貢獻(xiàn)的非政府國(guó)家組織,經(jīng)過(guò)國(guó)際海事組織大會(huì)批準(zhǔn),可由理事會(huì)認(rèn)證其有協(xié)商地位。

（3）萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟 (UPU)。萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟成立于 1878 年,為聯(lián)合國(guó)從事郵政業(yè)務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),總部設(shè)在瑞士伯爾尼,宗旨是促進(jìn)和完善國(guó)際郵政業(yè)務(wù)、為成員國(guó)提供技術(shù)援助和國(guó)際合作。截至

2014年 12 月,萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟已有 192 個(gè)成員國(guó)。自成立以來(lái),萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟編制了國(guó)際郵件轉(zhuǎn)運(yùn)原則,統(tǒng)一了國(guó)際郵政的流程和資費(fèi),簡(jiǎn)化了各國(guó)間的結(jié)算辦法,溝通了各國(guó)之間的郵政聯(lián)系,促進(jìn)了郵政業(yè)務(wù)和技術(shù)的發(fā)展[5]。

（4）ICAO,IMO 和 UPU 的對(duì)比。ICAO,IMO和 UPU 具有以下共同特征。

①是聯(lián)合國(guó)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。ICAO,IMO 和 UPU的前身分別是根據(jù) 1919 年《巴黎公約》成立的空中航行國(guó)際委員會(huì),成立于 1959 年的政府間海事協(xié)商組織,以及 1874 年成立的郵政總聯(lián)盟,這 3 個(gè)國(guó)際組織后期均根據(jù)特別協(xié)定與聯(lián)合國(guó)建立了法律關(guān)系,成為對(duì)某一特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域 (如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育、衛(wèi)生等) 負(fù)有“廣泛國(guó)際責(zé)任”的政府間專(zhuān)門(mén)性國(guó)際組織[5],但他們并不是聯(lián)合國(guó)的附屬機(jī)構(gòu),而是在整個(gè)聯(lián)合國(guó)體系中享有自主地位,協(xié)調(diào)一致是這些專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)與聯(lián)合國(guó)相互關(guān)系的一項(xiàng)重要原則。聯(lián)合國(guó)承認(rèn)這些組織在其職權(quán)范圍內(nèi)的職能,這些組織承認(rèn)聯(lián)合國(guó)有權(quán)提出建議并協(xié)調(diào)其活動(dòng),同時(shí)定期向聯(lián)合國(guó)提出工作報(bào)告,相互派代表出席彼此的會(huì)議,但無(wú)表決權(quán)。ICAO,IMO 和UPU 的對(duì)比如表1 所示。

②法律關(guān)系由同一個(gè)公約規(guī)定。聯(lián)合國(guó)大會(huì)在1947 年通過(guò)的《專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的特權(quán)和豁免權(quán)總公約》以多邊條約的形式對(duì)聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)享有的特權(quán)和豁免問(wèn)題進(jìn)行了較為明確和系統(tǒng)的界定,規(guī)定這 3個(gè)國(guó)際組織的法律地位,統(tǒng)一了各國(guó)際組織自身和國(guó)際組織職員及成員國(guó)代表享有的特權(quán)和豁免,這在某種程度上也成為很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)國(guó)際組織締結(jié)特權(quán)和豁免問(wèn)題有關(guān)協(xié)定的基本模式。

③組織結(jié)構(gòu)類(lèi)似。ICAO,IMO 和 UPU 的組織結(jié)構(gòu)具有類(lèi)似的形式：均為全體成員大會(huì)—執(zhí)行機(jī)構(gòu)—工作機(jī)構(gòu) 3 級(jí)。首先,全體成員大會(huì)為最高權(quán)力機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)通過(guò)方針政策、審核預(yù)算、選舉下層機(jī)構(gòu)的成員、制訂或修改約章,但大會(huì)召開(kāi)時(shí)間不統(tǒng)一。其次,各專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)都有一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān),稱(chēng)為理事會(huì)或執(zhí)行局,每年開(kāi)會(huì)數(shù)次,其職責(zé)為執(zhí)行大會(huì)的決議,提出建議、計(jì)劃和工作方案,并付諸實(shí)施。執(zhí)行機(jī)關(guān)的成員多由大會(huì)選舉,但也有由成員國(guó)按定額委派的。第三,各機(jī)構(gòu)都有一個(gè)常設(shè)秘書(shū)處,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)并處理日常事務(wù),是現(xiàn)代專(zhuān)門(mén)性國(guó)際組織的核心。上述 3 種機(jī)關(guān),是專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)典型體制的三級(jí)結(jié)構(gòu)。除這 3 個(gè)主要機(jī)關(guān)外,專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)還可能設(shè)有執(zhí)行其職能所必需的其他輔助機(jī)關(guān)[6]。

表1　ICAO,IMO 和 UPU 的對(duì)比

④最終目的均為實(shí)現(xiàn)各國(guó)間的互聯(lián)互通。互聯(lián)互通是各種交通方式發(fā)展的重點(diǎn)和根本任務(wù),交通方式的互聯(lián)互通包括以下 4 個(gè)方面并依次遞進(jìn)：基礎(chǔ)設(shè)施物理聯(lián)通、運(yùn)輸或運(yùn)營(yíng)聯(lián)通、法律文件和標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)通及信息聯(lián)通。從表1 各國(guó)際組織的成立宗旨看,都是通過(guò)起草標(biāo)準(zhǔn)、公約或協(xié)議方式提高行業(yè)運(yùn)行效率并保證安全運(yùn)營(yíng),重點(diǎn)在互聯(lián)互通的后3個(gè)方面。

1.2其他國(guó)際機(jī)構(gòu)

交通領(lǐng)域除政府間全球性國(guó)際組織以外,民間團(tuán)體或企業(yè)間相互協(xié)作組成協(xié)會(huì)或聯(lián)盟,成立了大量專(zhuān)業(yè)性的非政府國(guó)際機(jī)構(gòu)。

（1）民航。專(zhuān)職監(jiān)管和推進(jìn)飛機(jī)安全的國(guó)際組織除 ICAO 外,世界性的國(guó)際組織還包括國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì) (IATA)、國(guó)際機(jī)場(chǎng)理事會(huì) (ACI) 及民用空中航行服務(wù)組織 (CANSO),此外還有一些次地區(qū)性組織機(jī)構(gòu)和獨(dú)立的飛機(jī)事故調(diào)查組織等。IATA 成立于 1919 年,成員為 240 家航空公司,主要完成制定航空產(chǎn)業(yè)政策和管理、協(xié)調(diào)票價(jià)、行業(yè)服務(wù)、危險(xiǎn)品運(yùn)輸問(wèn)題；ICA 成立于 1991年,為全世界所有機(jī)場(chǎng)的行業(yè)協(xié)會(huì),宗旨是加強(qiáng)各成員與全世界政府部門(mén)、航空公司、飛機(jī)制造商等組織和機(jī)構(gòu)的合作,促進(jìn)建立安全、有效、與環(huán)境和諧的航空運(yùn)輸體系；CANSO 成員為 164 家全球空中導(dǎo)航服務(wù)提供商,主要職責(zé)是幫助成員提高航空安全。此外,在航空企業(yè)的運(yùn)輸聯(lián)盟層面,多家航空公司為降低成本,相互達(dá)成運(yùn)輸合作協(xié)議,組成全球航空聯(lián)盟,共享運(yùn)力資源、拓展市場(chǎng)。目前全球最大的 3 個(gè)航空聯(lián)盟共占據(jù)全球客運(yùn)市場(chǎng)約 62% 的份額。

（2）航運(yùn)。航運(yùn)聯(lián)盟是班輪公司之間在運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域航線和掛靠港口互補(bǔ)、船期協(xié)調(diào)、艙位互租,以及在運(yùn)輸輔助服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)信息共享、共建公用碼頭和堆場(chǎng)、共用內(nèi)陸物流體系而結(jié)成的各種聯(lián)盟。聯(lián)盟成員通過(guò)聯(lián)合派船和互租艙位的方式,在航線設(shè)置、資源優(yōu)化、成本調(diào)整等方面實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。班輪行業(yè)有 3 大聯(lián)盟,分別是馬士基、地中海和達(dá)飛航運(yùn)聯(lián)合組建的 P3 聯(lián)盟,美國(guó)總統(tǒng)輪船、商船三井、赫伯羅特、日本郵船、東方海外和現(xiàn)代商船聯(lián)合附件的 G6 聯(lián)盟,中遠(yuǎn)集運(yùn)、川崎汽船、陽(yáng)明海運(yùn)、韓進(jìn)海運(yùn)和長(zhǎng)榮海運(yùn)聯(lián)合組建的 CKYHE 聯(lián)盟。

2　鐵路國(guó)際合作機(jī)制的發(fā)展

歐洲的工業(yè)技術(shù)革命發(fā)展較早,需要國(guó)際間鐵路的互聯(lián)互通。因此,從 19 世紀(jì)起,歐洲國(guó)家在國(guó)際聯(lián)運(yùn)上就展開(kāi)了積極合作。隨后,東南亞、非洲、阿拉伯、北美地區(qū)各國(guó)之間的合作也開(kāi)始啟動(dòng),鐵路國(guó)際合作機(jī)制基本情況如表2 所示。

從鐵路國(guó)際合作情況看,既包括有正式協(xié)定和嚴(yán)格制度的基于國(guó)際組織的合作機(jī)制,也包括開(kāi)放式、松散型的主要依托會(huì)議或委員會(huì)展開(kāi)合作的“軟制度”,既有以政府間組織形式出現(xiàn)的運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),也有以學(xué)術(shù)性、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)性為主的協(xié)會(huì),其中影響較大的國(guó)際組織為鐵路合作組織 (OSJD)和國(guó)際鐵路聯(lián)盟 (UIC)。

與海運(yùn)、航空等其他交通方式國(guó)際組織相比,鐵路國(guó)際合作機(jī)制有以下特點(diǎn)：只限于區(qū)域性或次區(qū)域范圍,不同性質(zhì)的主體形成的國(guó)際組織目標(biāo)定位相似,組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源有限,合作領(lǐng)域狹窄,組織對(duì)成員國(guó)約束力低,組織的中長(zhǎng)期規(guī)劃性弱等。存在以上問(wèn)題的深層次原因如下。首先,鐵路的物理網(wǎng)絡(luò)由線路和站點(diǎn)組成,而海運(yùn)、航空等交通方式的物理網(wǎng)絡(luò)只依靠港口和機(jī)場(chǎng),相比而言,鐵路固定設(shè)施建設(shè)投資更大、工期更長(zhǎng),而且建成后運(yùn)營(yíng)過(guò)程中需要協(xié)調(diào)海關(guān)、口岸、檢驗(yàn)檢疫等各類(lèi)機(jī)構(gòu),即在交通方式互聯(lián)互通的4個(gè)層次上,鐵路的互聯(lián)互通以線路物理聯(lián)通和運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)聯(lián)通為重點(diǎn),只有采用區(qū)域合作機(jī)制,才能更高效地加強(qiáng)國(guó)家間合作,促進(jìn)國(guó)際聯(lián)運(yùn)發(fā)展。其次,鐵路國(guó)際運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的需求和延伸,歐洲聯(lián)盟、北美自由貿(mào)易區(qū)、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、非洲國(guó)家聯(lián)盟等區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織內(nèi)部各成員國(guó)之間經(jīng)濟(jì)往來(lái)密切,必然產(chǎn)生物流需求,要求國(guó)際聯(lián)運(yùn)隨之得到發(fā)展,促成了區(qū)域鐵路合作機(jī)制的形成。第三,從行業(yè)經(jīng)濟(jì)特性看,在全世界范圍內(nèi),鐵路運(yùn)輸業(yè)通常被認(rèn)為具有依其成本遞減而導(dǎo)致的自然壟斷特性,因而需要對(duì)路網(wǎng)實(shí)行統(tǒng)一所有或?qū)嵭泄部刂坪凸菜衃7]。在 20 世紀(jì) 80 年代,除美國(guó)、加拿大等少數(shù)國(guó)家之外,世界鐵路基本處于“政企合一”的國(guó)有國(guó)營(yíng)形態(tài),導(dǎo)致鐵路國(guó)際組織不像民航、海運(yùn)國(guó)際組織一樣能夠清晰地區(qū)分開(kāi)政府級(jí)和企業(yè)級(jí)國(guó)際組織的職能和主要任務(wù),部分政府間國(guó)際組織和非政府間國(guó)際組織存在著目標(biāo)定位相似的問(wèn)題。最后,從國(guó)際合作看,鐵路合作一般被納入經(jīng)濟(jì)合作下的交通領(lǐng)域合作中,等級(jí)較低,而且由于沉沒(méi)成本高導(dǎo)致與其他領(lǐng)域相比的推進(jìn)難度大,表現(xiàn)出經(jīng)費(fèi)來(lái)源少、合作范圍有限、缺乏中長(zhǎng)期規(guī)劃等。因此,鐵路國(guó)際合作在快速和整體性進(jìn)展上與民航、海運(yùn)、郵政等方式存在差距。

表2　鐵路國(guó)際合作機(jī)制基本情況

3　推進(jìn)鐵路國(guó)際組織發(fā)展的啟示

3.1 鐵路國(guó)際組織運(yùn)作機(jī)制制定原則

目前,鐵路政府間國(guó)際組織數(shù)量少,影響力有限,而我國(guó)作為成員參加的鐵路政府間國(guó)際組織只有鐵路合作組織,隨著區(qū)域互聯(lián)互通成為國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施合作的新熱點(diǎn),鐵路國(guó)際組織也將不斷涌現(xiàn)。借鑒 ICAO,IMO,UPU,OSJD,UIC 等典型國(guó)際組織的成功經(jīng)驗(yàn),高效的國(guó)際組織運(yùn)作機(jī)制應(yīng)遵循以下原則。

（1）組織結(jié)構(gòu)清晰。各國(guó)際組織運(yùn)行機(jī)制都包括決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制,部分國(guó)際組織還設(shè)立支持機(jī)構(gòu)。各國(guó)際組織擁有有效的決策機(jī)制,全體大會(huì)及理事會(huì)等會(huì)議制度為最高權(quán)力機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)監(jiān)督管理國(guó)際組織各項(xiàng)計(jì)劃和活動(dòng)進(jìn)展并指導(dǎo)具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作。各國(guó)際組織具有高效的執(zhí)行機(jī)構(gòu),普遍設(shè)立秘書(shū)處 (萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟為國(guó)際局),在閉會(huì)期間保證各項(xiàng)合作有效開(kāi)展。部分國(guó)際組織根據(jù)業(yè)務(wù)需要還設(shè)立其他支持機(jī)構(gòu),如 UIC 下設(shè)的國(guó)際鐵路聯(lián)盟研究試驗(yàn)所等。

（2）整體發(fā)展并突出重點(diǎn)。ICAO,IMO, UPU,OSJD 以保證安全、效率為目的,制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章或公約,簡(jiǎn)化國(guó)際業(yè)務(wù)的辦理過(guò)程。UIC 將發(fā)展鐵路技術(shù)、開(kāi)展科學(xué)研究置于優(yōu)先地位。對(duì)于關(guān)注度較高的行業(yè)問(wèn)題,每個(gè)行業(yè)的國(guó)際組織間又展開(kāi)協(xié)作,如民航客機(jī)安全問(wèn)題,就由ICAO,IATA,ACI 和 CANSO 4 個(gè)國(guó)際組織共同推進(jìn)。

（3）保證成員加入的開(kāi)放性。交通領(lǐng)域各典型國(guó)際組織均具有開(kāi)放性,即通過(guò)組織內(nèi)程序可以接納新成員,組織內(nèi)的政府代表機(jī)構(gòu)、企業(yè)、協(xié)會(huì)之間密切活動(dòng),同時(shí),各國(guó)際組織作為一個(gè)整體能夠與其他國(guó)際組織建立合作。

3.2構(gòu)建高效的鐵路國(guó)際組織的設(shè)想

（1）立足區(qū)域?qū)嶋H。鐵路國(guó)際組織的建立和運(yùn)作機(jī)制的制定必須符合本區(qū)域?qū)嶋H的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和鐵路發(fā)展水平,對(duì)于還未形成有效的國(guó)際合作機(jī)制的區(qū)域,如泛亞鐵路等,往往鐵路線路等級(jí)低、發(fā)展較為落后,只有為數(shù)不多的幾個(gè)國(guó)家間可以實(shí)現(xiàn)鐵路互聯(lián),而且區(qū)域內(nèi)多數(shù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和技術(shù)基礎(chǔ)較為薄弱,國(guó)家之間發(fā)展不平衡,各成員國(guó)建設(shè)資金匱乏。對(duì)于這樣的區(qū)域,建立國(guó)際組織后的一項(xiàng)重要任務(wù)是制定該區(qū)域鐵路發(fā)展整體規(guī)劃,協(xié)助各國(guó)解決建設(shè)資金短缺問(wèn)題。對(duì)于聯(lián)盟合作項(xiàng)目的選定,應(yīng)重點(diǎn)放在研究、培訓(xùn)、技術(shù)推廣等投資小、見(jiàn)效快的事務(wù)上,以促進(jìn)跨境鐵路運(yùn)輸?shù)膮f(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展。

（2）組織架構(gòu)層次清晰。鐵路國(guó)際組織將承擔(dān)鐵路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)協(xié)調(diào)工作、標(biāo)準(zhǔn)的制定和統(tǒng)一工作、技術(shù)的推廣和應(yīng)用等職責(zé),各國(guó)合作的持續(xù)時(shí)間長(zhǎng),涉及面廣,需要一個(gè)穩(wěn)定、高效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)管理和運(yùn)作。尤其是各國(guó)鐵路管理體制情況復(fù)雜,部分國(guó)家處于高度政企合一的管理體制,而部分國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi),這就要求為有效完成國(guó)際組織的宗旨,成員國(guó)內(nèi)部需要建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（3）秘書(shū)處精簡(jiǎn)高效。秘書(shū)處為組織的日常行政管理機(jī)構(gòu),為確保其高效性和精簡(jiǎn)性,員工數(shù)量不宜過(guò)多,有代表性的區(qū)域性合作機(jī)構(gòu)都設(shè)有具備規(guī)模小、獨(dú)立性強(qiáng)、效率高幾個(gè)特征的秘書(shū)處。從人員配置角度看,秘書(shū)處應(yīng)包括技術(shù)、財(cái)務(wù)、行政管理人員。為有效開(kāi)展工作,秘書(shū)處應(yīng)設(shè)在工作、生活和交通都便利的國(guó)家或地區(qū),秘書(shū)處領(lǐng)導(dǎo)人一般來(lái)自東道國(guó),東道國(guó)對(duì)秘書(shū)處有絕對(duì)義務(wù)支持。

（4）活動(dòng)經(jīng)費(fèi)來(lái)源穩(wěn)定。國(guó)際組織的活動(dòng)需要發(fā)生大量成本,同時(shí)產(chǎn)生的社會(huì)效益也較為顯著,因而要確保組織開(kāi)展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。國(guó)際組織活動(dòng)經(jīng)費(fèi)支出主要包括人員費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和研究經(jīng)費(fèi),其來(lái)源主要是各成員國(guó)政府,各國(guó)有義務(wù)保證相對(duì)穩(wěn)定的會(huì)費(fèi)投入,以保證國(guó)際組織和國(guó)際合作持續(xù)發(fā)展。

4　結(jié)束語(yǔ)

專(zhuān)業(yè)性國(guó)際組織以推進(jìn)某一專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域國(guó)際合作為主要職能,專(zhuān)業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、政治色彩相對(duì)淡化,由于各國(guó)際組織集中的技術(shù)專(zhuān)家能夠提出前瞻性的看法和解決問(wèn)題的具體方法、能夠?yàn)楦鲊?guó)提供實(shí)際的技術(shù)援助。因此,專(zhuān)業(yè)性國(guó)際組織盡管不直接涉及敏感的政治議題,但國(guó)際地位和聲望較高。從研究情況看,在國(guó)際法各種文獻(xiàn)中,國(guó)際民航組織 (ICAO)、萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟 (UPU),以及國(guó)際海事組織 (IMO)一般被描述為“規(guī)制性”組織,這些組織所處理主題事項(xiàng)的技術(shù)性意味著政治方面發(fā)生的分歧會(huì)更少些,往往被博弈論者們稱(chēng)之為“協(xié)同博弈”,從而出現(xiàn)更快、更有效的國(guó)家間合作方式,包括可能成為造法的主體[8]。與其他交通國(guó)際組織相比,鐵路國(guó)際組織在成立時(shí)間、地域范圍、目標(biāo)定位、合作領(lǐng)域等各方面與民航、海運(yùn)、郵政等其他交通方式存在差距,既應(yīng)充分借鑒典型交通領(lǐng)域國(guó)際組織的運(yùn)作機(jī)制,還應(yīng)遵從鐵路行業(yè)本身具備的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征,以充分保證國(guó)際組織職能的高效發(fā)揮。

[1] 崔艷萍,馬欣然. 大湄公河次區(qū)域鐵路聯(lián)盟發(fā)展的探討[J]. 鐵道運(yùn)輸與經(jīng)濟(jì),2015,37(8)：69-73. CUI Yan-ping,MA Xin-ran. Discussion on Development of Greater Mekong Sub-region Railway Alliance[J]. RailwayTransport and Economy,2015,37(8)：69-73.

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[6] 晉繼勇. 試析聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的政治化——以世界衛(wèi)生組織為例[J]. 國(guó)際論壇,2009,11(1)：12-18. JIN Ji-yong. The Politicization of the Specialized Agencies of the UN-WHO as a Case Study[J]. International Forum, 2009,11(1)：12-18.

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[8] 何塞·E·阿爾瓦雷斯. 作為造法者的國(guó)際組織[M]. 北京：法律出版社,2011.

責(zé)任編輯：金 穎

International Organization Development and Revelation in Traffic Region

Based on analyzing the operation mechanism and characteristics of international organizations in regions of sea transportation, civil aviation and post, this paper studies railway international cooperation mechanism, and puts forward the differences between railway international cooperation mechanism and other traffic mode. By referring the experiences of typical international organizations operation mechanism in traffic region, the paper expounds the establishment principles of railway international organization operation mechanism, such as clear organization structure, overall development with outstanding keys and ensuring openness of members joining, and puts forward the operation mechanism with clear organization structure, simplified and highefficient secretariat and stable source of activity fees should be established in the region actual status.

Traffic Region; International Organization; Operation Mechanism

1003-1421(2015)10-0061-06

F531.5

A

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2015.10.12

2015-09-07