國(guó)有林區(qū)天保工程實(shí)施策略探析

徐 蕊 (黑龍江省林業(yè)科學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150081)

天然林是保護(hù)和改善人類生存環(huán)境的綠色屏障，在生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性維護(hù)方面發(fā)揮了顯著的作用［1］。天然林保護(hù)工程是維護(hù)生態(tài)、防災(zāi)減害、保護(hù)環(huán)境的必然要求，是支持我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保障因素，是調(diào)整林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑，是促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措［2］。天然林保護(hù)工程是全面涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)工程，它的順利實(shí)施不僅能保護(hù)天然林資源、保持生態(tài)健康、調(diào)整林區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而且能調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)多方面效益和相互關(guān)系，推動(dòng)林業(yè)、林區(qū)、林農(nóng)等各項(xiàng)事業(yè)穩(wěn)定開展，促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展［3］。我國(guó)從1998年進(jìn)行試點(diǎn)，2000年開展一期工程，2010年下半年宣告結(jié)束，歷時(shí)10年，累計(jì)投入資金962億元［4］。森工林區(qū)實(shí)施天然林保護(hù)工程，天然林保護(hù)程度得到顯著提高、生態(tài)環(huán)境得到巨大改善。天保一期工程雖然取得了顯著的成績(jī)，但因工程的復(fù)雜性和繁重性，在實(shí)施過程中不免存在一些疏漏，尤其是政策和執(zhí)行情況不匹配等問題［5］。

在一期工程結(jié)束后，我國(guó)決定啟動(dòng)天保二期工程，各大森工林區(qū)積極響應(yīng)國(guó)家政策，繼續(xù)堅(jiān)定不移地實(shí)施天然林保護(hù)工程，擴(kuò)展一期工程取得的成效，進(jìn)一步恢復(fù)天然林資源、發(fā)展林區(qū)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，達(dá)到森林生態(tài)系統(tǒng)平衡發(fā)展的目標(biāo)，依靠林區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)效用，最終實(shí)現(xiàn)林區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展［6］。2010年，天保二期工程正式啟動(dòng)。文章探討了國(guó)有林區(qū)天保二期工程實(shí)施策略，有助于保護(hù)天然林資源科研成果，實(shí)現(xiàn)國(guó)有林區(qū)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)的和諧發(fā)展。

1 天然林保護(hù)工程宏觀策略研究

1．1 延長(zhǎng)天然林保護(hù)工程的實(shí)施期限 天然林一期工程已經(jīng)取得了顯著成效，但林木生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，10年的實(shí)施期限無法使天然林生態(tài)系統(tǒng)得到有效恢復(fù)，也無法使林區(qū)經(jīng)濟(jì)快速實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)施區(qū)內(nèi)的中、幼齡林比重過大，采伐的對(duì)象主要是中齡林，如不延長(zhǎng)實(shí)施期限，只能繼續(xù)以中、幼林為采伐對(duì)象，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)更加不合理。在一期工程結(jié)束后，我國(guó)開啟了為期10年的二期工程，將天保工程再延長(zhǎng)10年，林區(qū)將繼續(xù)落實(shí)禁伐政策，調(diào)減木材產(chǎn)量，使現(xiàn)有的天然林生態(tài)系統(tǒng)得到徹底恢復(fù)。在2020年二期工程實(shí)施完畢后，還應(yīng)有更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的天保工程規(guī)劃，將這項(xiàng)利國(guó)利民的林業(yè)工程進(jìn)行下去。

1．2 繼續(xù)下調(diào)木材采伐量 一期工程雖然提高了有林地面積、森林蓄積、森林覆蓋率，但國(guó)有林區(qū)內(nèi)林木結(jié)構(gòu)不合理、可采資源少、林木質(zhì)量低的現(xiàn)象沒有得到根本改變。因此，應(yīng)該實(shí)行下調(diào)木材采伐量的措施，并且逐漸調(diào)減，一直到全面停止商業(yè)性采伐，把全部森林劃入生態(tài)公益林，最終達(dá)到森林可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。2015年4月1日起，黑龍江重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐全面停止，并已全面啟動(dòng)停伐試點(diǎn)。

1．3 調(diào)整天保資金的投入來源及使用方向 一期工程實(shí)施中，地方相應(yīng)資金籌集難度高，現(xiàn)在全面停伐，使得地方收入減少，相應(yīng)資金籌集難度更大。因此，在二期工程實(shí)施中，應(yīng)該提高中央財(cái)政補(bǔ)貼的比重，減少地方資金補(bǔ)貼的比重，保證二期工程如期進(jìn)行。同時(shí)，在保證資金足夠林木經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，考慮提高林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入比例。為了保證天保資金能夠?qū)？顚Ｓ?，在一期工程?shí)施期間，國(guó)家林業(yè)局就組建了工程資金稽查辦公室，但成立之后，沒有及時(shí)開展稽查。二期工程實(shí)施中，應(yīng)當(dāng)加大稽查力度，對(duì)資金使用情況隨時(shí)檢查，建立健全稽查制度，保證天保資金的正確使用。

1．4 建立天保工程成果監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)機(jī)制 天然林保護(hù)工程是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，如果在天然林保護(hù)方案中未涉及成果監(jiān)測(cè)體系，則無法對(duì)天然林保護(hù)工程的實(shí)施給予技術(shù)上的監(jiān)測(cè)與真實(shí)的評(píng)價(jià)。在二期工程實(shí)施期間，建議建立天然林保護(hù)工程成果監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)機(jī)制。利用遙感技術(shù)進(jìn)行森林管護(hù)和經(jīng)營(yíng)的監(jiān)測(cè)，并運(yùn)用林區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)，還應(yīng)該成立生態(tài)效益監(jiān)測(cè)點(diǎn)，以此反映生態(tài)環(huán)境的變化，最終得到全面的評(píng)價(jià)結(jié)果。

2 天然林保護(hù)工程微觀策略研究

2．1 科學(xué)制定森林經(jīng)營(yíng)政策，合理經(jīng)營(yíng)森林 對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的演變規(guī)律進(jìn)行深入探討，研究科學(xué)的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，使林區(qū)生態(tài)功能得到最大程度發(fā)揮，是森林可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。繼續(xù)實(shí)行管護(hù)責(zé)任制，國(guó)家應(yīng)該加大管護(hù)補(bǔ)助費(fèi)用的投入比例。利用各種方式提高造林進(jìn)度，提升林地利用率，給造林者相應(yīng)的補(bǔ)貼以及優(yōu)惠政策，以此提高林區(qū)職工的積極性。結(jié)合林區(qū)的具體狀況，逐步實(shí)施封、造、管相互結(jié)合的經(jīng)營(yíng)方式。

2．2 加快林區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展 天保工程二期實(shí)施期間，由于已經(jīng)全面停止了商業(yè)性停伐，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)迫在眉睫。以保護(hù)和發(fā)展相輔相成為原則，大力培育林區(qū)替代產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展森林旅游、林下經(jīng)濟(jì)等綠色富民產(chǎn)業(yè)，使得林區(qū)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì);充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)，發(fā)展林產(chǎn)品加工基地和對(duì)外貿(mào)易，鼓勵(lì)林業(yè)企業(yè)“走出去”，提升競(jìng)爭(zhēng)力，削弱林區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)資源的依賴程度，最終實(shí)現(xiàn)林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

2．3 解決富余人員安置與社會(huì)統(tǒng)籌問題 實(shí)施天保二期工程，不僅要安置好因停伐帶來的富余人員，還要安置好一期工程中未安置的富余人員，可以采取如下措施:①優(yōu)先安置勞動(dòng)能力弱的富余人員;②對(duì)勞動(dòng)能力強(qiáng)的群體進(jìn)行培訓(xùn)，然后分流就業(yè);③根據(jù)后續(xù)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的需要，對(duì)富余人員進(jìn)行專門的培訓(xùn)，提升素質(zhì)，改變觀念，提高再就業(yè)比例;④激勵(lì)富余人員結(jié)合林區(qū)自身長(zhǎng)處，進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè);⑤提倡選擇該行業(yè)外的職業(yè)，使其外出就業(yè)，實(shí)現(xiàn)分流。

此外，應(yīng)進(jìn)一步解決社會(huì)統(tǒng)籌問題:①提高保險(xiǎn)的涵蓋范圍，對(duì)確實(shí)存在就業(yè)困難的低保職工提供最低生活保障;②在鞏固既有成效的基礎(chǔ)上，建立監(jiān)管體制;③改善外部氛圍的同時(shí)加強(qiáng)政府的作用;④提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的法律觀念，加大融資渠道，以此完善社會(huì)保障體系。

2．4 調(diào)整重點(diǎn)生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)方式 繼續(xù)適當(dāng)調(diào)整重點(diǎn)生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)模式，以此提高森林的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)施撫育間伐，改善林內(nèi)衛(wèi)生情況，減少病蟲害，提高林分生長(zhǎng)率及質(zhì)量，使生態(tài)效益得到更大發(fā)揮。天保工程二期中確定的重點(diǎn)生態(tài)公益林比例達(dá)到30%以上，實(shí)施該項(xiàng)政策，還可以增加中小徑木材產(chǎn)量，以此增加收入的同時(shí)安置部分富余人員。

2．5 實(shí)施森工林區(qū)生態(tài)移民戰(zhàn)略 天保工程二期實(shí)施期間，由于已經(jīng)全面停止了商業(yè)性停伐，部分林場(chǎng)被取消或聯(lián)合，生態(tài)移民迫在眉睫，可以采取以下措施:①政府給予移民居民發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助并提供更好的居住條件;②按照區(qū)域劃分，合并鄰近的小村屯，轉(zhuǎn)移到周邊中心區(qū)域;③改變居民的生態(tài)觀念，提高保護(hù)意識(shí)，研究新能源，解除對(duì)森林的依賴性，建立起功能完備的生態(tài)移民區(qū)，提供環(huán)境保障。

3 結(jié)語

科學(xué)有序的實(shí)施策略研究，能夠提供多樣化的解決方案，推進(jìn)各項(xiàng)工作穩(wěn)步發(fā)展，在天保工程實(shí)施過程中起到非常重要的作用。文章從兩個(gè)方面探討國(guó)有林區(qū)天保工程的后續(xù)政策問題。一方面，基于國(guó)家實(shí)施天然林保護(hù)工程的宏觀角度，政策研究指向天然林保護(hù)工程本身，具體探討后續(xù)工程實(shí)施期限、工程調(diào)減目標(biāo)、工程資金投用、工程監(jiān)測(cè)等實(shí)質(zhì)性問題。另一方面，基于國(guó)有林區(qū)自身發(fā)展的微觀角度，政策研究指向國(guó)有林區(qū)的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展，集中探討公益林經(jīng)營(yíng)、科學(xué)營(yíng)林、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、富余人員安置、生態(tài)移民等熱點(diǎn)問題，將這些作為國(guó)有林區(qū)應(yīng)對(duì)天保工程的后續(xù)政策，以政策進(jìn)一步提升天保工程的綜合效益，實(shí)現(xiàn)林區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是我國(guó)當(dāng)前的指導(dǎo)性戰(zhàn)略，是科學(xué)發(fā)展觀的具體延伸，是我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的基本準(zhǔn)則。國(guó)有林區(qū)要堅(jiān)定不移地實(shí)施天保工程，保護(hù)天然林資源，改善林區(qū)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)中國(guó)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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