公民參與地方政府績效評估的困境超越

吳杰華

摘 要：本文指出公民對地方政府績效評估的參與依托并推動著社會主義民主政治進(jìn)程的不斷發(fā)展完善，我們應(yīng)該在明確參與式績效評估的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序和影響因素的基礎(chǔ)上，確立公民參與政府績效評估的明確定位、建立有效的信息溝通和多元、復(fù)合的評價(jià)機(jī)制，不斷完善公民參與地方政府績效評估的制度化回應(yīng)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)公民參與地方政府績效評估的困境超越。

關(guān)鍵詞：公民參與；績效評估；困境超越

中圖分類號：D035.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）06-0064-05

導(dǎo) 論

政府績效評估是指對各級政府作出的行政決策以及相應(yīng)的行政管理活動進(jìn)行結(jié)果有效性和社會反響的評價(jià)。20世紀(jì)70年代，隨著“新公共管理運(yùn)動”的蓬勃興起，西方各國大力推動績效評估在各級政府中的廣泛應(yīng)用，以求提升行政效率和質(zhì)量。我國從改革開放以來，也在各級地方政府中逐步推廣績效評估，從發(fā)展的時間脈絡(luò)來看，大致可分為三個階段，整體上呈現(xiàn)出從體制內(nèi)的內(nèi)部評估向體制外的社會評估逐步轉(zhuǎn)變的特點(diǎn)。在地方政府績效評估的初始階段，主要以GDP為評估核心，實(shí)行政府主導(dǎo)的評估模式。隨后，公眾參與被積極吸納到地方政府績效評估的過程中，各地在實(shí)踐中也進(jìn)行了多種嘗試，公眾通過評議、打分等“民評官”方式，拓展了績效評估的主體，也將評估內(nèi)容從單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核擴(kuò)展到綜合性指標(biāo)考核。另外，近幾年也出現(xiàn)了由第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，同時吸收公眾參與的評價(jià)模式。

綜合來看，公眾參與地方政府的績效評估是大勢所趨，可以極大地消弭公共政策主體和客體之間的張力，提高公共管理水平，也符合黨的十八屆三中全會提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”和“創(chuàng)新社會治理體制”的目標(biāo)。從我國目前的實(shí)踐效果來看，公眾參與的熱情很高，參與人數(shù)也不斷增長，除了傳統(tǒng)的問卷、訪談等途徑，還增加了網(wǎng)絡(luò)打分、投票等評價(jià)渠道，但并沒有從根本上推進(jìn)地方政府的公共治理，與預(yù)期效果之間存在著較大的落差。如果借用阿斯汀的“公民參與階梯論”來衡量的話，那么我國現(xiàn)階段的公民參與還屬于有限的象征性參與模式，并沒有真正成為地方政府公共治理中的一環(huán)。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因既包括參與式評估與專業(yè)式評估在內(nèi)在指標(biāo)等方面的不兼容，也包括相關(guān)有效機(jī)制的缺失。公民參與地方政府的績效評估，意味著圍繞公共政策的各方信息的互動交流，最終目的是在溝通、協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識，形成良性循環(huán)，這不會是一個孤立的過程，必然要伴隨著當(dāng)代中國民主政治的推進(jìn)，我們需要將其納入社會發(fā)展的整體框架，分析導(dǎo)致問題出現(xiàn)的根本原因并探尋相應(yīng)的解決之道。

核心概念界定及相關(guān)研究述評

政治學(xué)領(lǐng)域中的政府績效評估研究借鑒了管理學(xué)的相關(guān)概念，在認(rèn)識到并肯定了企業(yè)績效評估對提高組織效率的基礎(chǔ)上，各級政府部門希望通過實(shí)施可測量的量化政府績效評估體系來優(yōu)化行政部門內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提升行政效率并調(diào)節(jié)政府部門與公眾和社會的關(guān)系。與中央政府相比，各級地方政府直接面對各類公共事務(wù)，面臨行政體系內(nèi)外的雙重評估壓力，也有足夠的動力推動科學(xué)評估機(jī)制的建立。由于評估主體、對象和范圍的不同，地方政府績效評估有著自身特點(diǎn)：

（一）地方政府績效評估是多層面、多維度的復(fù)合評價(jià)體系

“績效”是個舶來詞匯，在引入行政管理體系之后，對其概念界定則產(chǎn)生了動態(tài)、靜態(tài)角度的分化。從動態(tài)角度來看，我們可以將績效評估貫穿于行政過程的各個環(huán)節(jié)，“綜合性評價(jià)政府行政產(chǎn)出的效率、質(zhì)量、結(jié)果、有效性等方面是否達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)?！盵1]（P30）從靜態(tài)角度來看，我們可以從不同角度將績效評估看作某種方法或判斷，目的是衡量政府的行政行為能否滿足原定目標(biāo)或社會需求。相應(yīng)地，可以將地方政府的績效評估看作政府績效評估的次級延伸，同樣可以進(jìn)行多維視角的劃分。西方學(xué)者側(cè)重于實(shí)證研究并受到經(jīng)濟(jì)學(xué)“理性經(jīng)濟(jì)人”的影響，傾向于將地方政府的績效評估看作制度或機(jī)制安排。國內(nèi)學(xué)者大多認(rèn)可績效評估可以反映地方政府的治理能力，評估的主體、對象和范圍也逐步拓展，不僅包括了上級對下級，以行政目標(biāo)落實(shí)情況為核心的垂直評估，也包括了相關(guān)公眾對相關(guān)行政行為的平層評估，具體而言包括政府組織績效評估（又包括政府綜合性整體績效和政府部門績效評估）、政府人員績效評估（又包括領(lǐng)導(dǎo)干部政績考評與一般公務(wù)員績效評估）和公共政策績效評估等[2]（P76）。

（二）公民參與體現(xiàn)了地方政府績效評估的人民民主價(jià)值

公民參與地方政府績效評估是指公民個體、社會組織以及各類企業(yè)等行政行為的接收方對政府治理能力和效果的主觀反饋或評價(jià)，是一種獨(dú)立于行政科層體系之外的異體性評估。西方學(xué)者普遍認(rèn)可公民參與對提高政府決策科學(xué)性、合理性、合法性的重要作用，認(rèn)為由于自身不可避免的局限性，任何一級政府都無法獨(dú)自做出絕對正確的決策，個體或集體形式的公民參與可以通過提供信息、確立目標(biāo)等方式有效地彌補(bǔ)這一不足。

國內(nèi)學(xué)者在論及公民參與政府績效評估的重要作用和價(jià)值時，往往結(jié)合社會轉(zhuǎn)型和政治體制改革的大背景，從公民對政府的民主監(jiān)督展開論證，黨的十八大之后這一問題又被嵌入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論框架中，認(rèn)為評估主體的多元化可以有效地保證績效評估的客觀公正，公民參與政府績效評估是社會主義民主政治發(fā)展的必然結(jié)果。隨著各地對公民參與地方政府績效評估工作的不斷探索和創(chuàng)新，個案研究、實(shí)證研究逐步納入學(xué)者們的研究視野，通過選取一定時期內(nèi)的典型案例，學(xué)者們總結(jié)一般性的發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，認(rèn)為我國現(xiàn)階段的公民參與地方政府績效評估存在著“三多一少”的弊端，導(dǎo)致評價(jià)機(jī)構(gòu)與評估實(shí)施的獨(dú)立性和專業(yè)性不強(qiáng)，評估對象和評估指標(biāo)與評估主體的層次、能力不相符，評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用側(cè)重考核而非改善[3]（P69-71）。

公民參與地方政府績效評估

是基層民主政治的題中應(yīng)有之義

對于被裹挾于全球化浪潮中的后發(fā)國家而言，民主政治絕不僅僅意味著基于理論概念上的制度構(gòu)建，如何將民主政治建設(shè)內(nèi)化于社會治理進(jìn)程中，化解政府與社會之間的張力，整合多元參與主體的利益訴求往往成為關(guān)注的焦點(diǎn)。社會主義協(xié)商民主在理論建構(gòu)和實(shí)踐探索上的持續(xù)升溫，就是這一特點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)反映。通過協(xié)商達(dá)成共識的制度安排，體現(xiàn)了人民民主的社會主義本質(zhì)，是對公民意識和政治參與的肯定，意味著社會主義民主不僅要在國家政治層面展開，也要在社會發(fā)展層面展開。

在當(dāng)代中國的現(xiàn)代化進(jìn)程中，民主概念的引入和實(shí)踐，一直伴隨著對改善民生和提高治理績效的渴望，這就要求不斷增強(qiáng)政治體系對社會力量的吸納能力，盡可能保證各種力量廣泛地參與社會治理的進(jìn)程，并在彼此之間建立起牢固而持久的聯(lián)系，從而不斷提升政治體系的整體治理能力。從近代中國革命的歷史進(jìn)程來看，現(xiàn)代民主政治建設(shè)就是一個不斷尋求能夠吸納不同政治力量的包容性制度載體的過程，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度就是在這一目標(biāo)下比較成功的嘗試。在構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系，提升現(xiàn)代治理能力的大背景下，這一協(xié)商性的制度安排必然要突破政治范疇，向縱橫延伸，將協(xié)商民主內(nèi)嵌于政府公共決策的過程中，為其提供內(nèi)生性的原動力，就成為一種必然的選擇。

公民對地方政府的績效評估本質(zhì)上是一種民主參與活動，是通過評價(jià)政府的治理能力來行使民主權(quán)利。公民對政府的績效評估就是保證相互間信息溝通渠道暢通的重要方式，“只有政策制定者和市民積極主動地參與業(yè)績評估——參與讓政府機(jī)構(gòu)對他們的開支負(fù)責(zé)，對他們的行動負(fù)責(zé)，對他們的承諾負(fù)責(zé)這樣的評估過程，上述的多重目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)?！盵4]（P36-39）由于地方政府尤其是基層政府的公共政策與公民個體的日常生活和切身利益密切關(guān)聯(lián)，在民眾參與度、利益沖突的直接性和理性妥協(xié)的有效途徑等方面都有自身特點(diǎn)，這也恰恰是將民主政治嵌入基層社會治理的突破口和路徑依賴。

公民參與地方政府績效評估的內(nèi)在困境

（一）公民評估能力的有限性

各級政府的行政管理活動本身就是一項(xiàng)綜合性、專業(yè)性比較強(qiáng)的系統(tǒng)工程，作為地方政府來講，為了在實(shí)際工作中落實(shí)上級的管理任務(wù)，往往需要將總目標(biāo)逐項(xiàng)分解，通過既定的專業(yè)化流程層層落實(shí)。隨著社會生活的快速發(fā)展，各種社會問題也日益復(fù)雜化，為了提高管理實(shí)效，還需要多個政府部門聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同管理。這也就在客觀上對參與績效評估的公民提出了更高的要求，除了具有積極的參與熱情和參與意識之外，還需要具備相應(yīng)的知識素養(yǎng)和參與能力，需要熟悉所評估的行政管理流程，在掌握足夠信息的基礎(chǔ)上，作出有針對性的科學(xué)評估。

從目前公民參與評估的模式來看，其評估邏輯循著公共服務(wù)的滿足性展開，認(rèn)為公民作為公共服務(wù)的需求者，有著最直接的感受，通過需求滿足程度的反饋，有助于公共服務(wù)提供者改進(jìn)后續(xù)工作。在具體的評估操作中，傾向于通過一系列評估指標(biāo)的羅列，反映公眾對某項(xiàng)具體工作的肯定或否定。這一評估側(cè)重于評估參與數(shù)量的增加，認(rèn)為參與評估公民數(shù)量越多，就會產(chǎn)生越合理的評估效果，忽視了公民本身對行政服務(wù)的了解、認(rèn)知程度，也就無法保證績效評估結(jié)果的科學(xué)性。

（二）不同評估主體偏好的差異性

公共政策的出臺意味著代表不同觀點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)利益的行為主體之間相互博弈的過程，如果將其看作一個基層政治生態(tài)系統(tǒng)，那么各行為主體在生態(tài)系統(tǒng)中會處于不同的生態(tài)位，從而產(chǎn)生不同的利益訴求。不同的行為主體在公共政策出臺和執(zhí)行的過程中有著各自的目標(biāo)取向，同時又存在廣泛而復(fù)雜的利益聯(lián)系。與傳統(tǒng)的一元化政府全能管理相比，現(xiàn)代國家治理框架下的行政權(quán)力主動后撤，為社會資源的介入提供了空間，希冀通過公民社會自我管理的不斷完善，在降低行政成本的同時取得良好的治理效果。但由于人數(shù)眾多，認(rèn)知背景和溝通能力存在較大差異，難以形成集體行動，這一點(diǎn)同樣會反映在公民參與政府績效評估的過程中。作為個性化的評估主體，公民在參與績效評估的過程中，會理性地權(quán)衡自身利益的得失，在追求利益最大化的基礎(chǔ)上做出評估結(jié)論。由于不同評估主體的定位和利益偏好不同，即使是對同一個對象進(jìn)行評估，也會由于不同的利益預(yù)期和價(jià)值取向?qū)е虏煌慕Y(jié)果，造成評估結(jié)論的失真。

（三）公民和政治機(jī)構(gòu)之間難以達(dá)成理性共識

究其本質(zhì)，社會治理意味著在特定資源和環(huán)境中，多元參與主體之間的合作，這一合作范圍很廣，包括了社會資源的使用、必要秩序的維護(hù)等諸多方面，終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給。我們不妨把這一協(xié)商決策過程看作微觀領(lǐng)域的集體行動，而集體行動能否取得預(yù)期的成果，除了要受到各主體參與度影響外，還會受限于各參與主體能否超越個人意愿和利益，在公共事務(wù)上分擔(dān)成本，遵守既定規(guī)則，形成一致行動。在現(xiàn)實(shí)生活中，這一條件往往很難得到充分的滿足，參與主體越多，利益分歧越大，達(dá)成最終一致行動的難度也就越大，甚至有學(xué)者將其稱作“集體行動的困境”“理性的、尋求自身利益的個人將不會為實(shí)現(xiàn)他們共同的或群體的利益而采取行動”。[5]（P2）

集體行動困境對公民參與政府績效評估的直接影響就是難以在評估體系內(nèi)部達(dá)成必要的理性共識，導(dǎo)致無法及時有效地改善公共決策。我們往往認(rèn)為理性共識在多元主體參與的情況下之所以難以達(dá)成，是因?yàn)槔嬖V求的差異難以調(diào)和，但究其實(shí)質(zhì)卻是因?yàn)槿狈餐娴募~帶聯(lián)結(jié)。在協(xié)商型的治理體制下，共同利益不是先定的，而需要在社區(qū)內(nèi)部進(jìn)行提煉并以此作為利益紐帶和溝通橋梁。因此，協(xié)商民主機(jī)制嵌入績效評估體系的關(guān)鍵一環(huán)在于如何在一個開放而不是封閉，多元而不是單一的區(qū)域內(nèi)提煉出共同利益，為各方的理性溝通和協(xié)商提供前提和基礎(chǔ)。

從目前各地進(jìn)行的公民參與績效評估創(chuàng)新實(shí)踐來看，都不約而同地從重構(gòu)社會公共空間著手，為參與各方闡述自己的主張，了解他人的訴求提供載體，在多次重復(fù)溝通博弈的過程中，促使各方的意愿無限接近，最終就某一事項(xiàng)達(dá)成基本共識。

（四）缺乏制度化的回應(yīng)機(jī)制

不管是內(nèi)部評估還是外部評估，都是以公共政策信息為核心的系統(tǒng)工程，包括了相關(guān)信息的輸入篩選、分類分析、反饋輸出等多個不同環(huán)節(jié)。

綜合各地對政府評估的實(shí)踐模式來看，往往在問卷參與等信息搜集階段熱情很高，而對評估結(jié)果不夠重視，公民在評估活動中表現(xiàn)出的偏好傾向和具體意見很少得到積極回應(yīng)，更談不上對公共行政的合理改進(jìn)。這就導(dǎo)致重評估過程輕評估結(jié)果，多次重復(fù)之后，就會降低公民參與績效評估的積極性，認(rèn)為自己的參與并不能改變行政結(jié)果，從而不愿意繼續(xù)參與，最終會影響對地方政府績效評估的全面、有效實(shí)施。在實(shí)踐中有效性回應(yīng)機(jī)制的缺位，會導(dǎo)致一系列功能障礙，使參與式績效評估流于形式或成為另一種“公共秀”。

公民參與地方政府績效評估的困境超越

（一）確立公民參與地方政府績效評估的明確定位

公民參與地方政府績效評估的制度設(shè)計(jì)中，評估的是行政制度的運(yùn)行績效，即公眾通過協(xié)商民主的方式參與地方政府績效評估后，能否實(shí)現(xiàn)行政制度設(shè)計(jì)的預(yù)期價(jià)值與功能，這就需要將公民對績效評估的參與放在社會主義民主政治發(fā)展的大框架下，進(jìn)行系統(tǒng)考量和明確定位。

績效評估的原則。公民參與地方政府績效評估是實(shí)踐基層民主政治的過程，要兼顧“平等參與”和“協(xié)商共識”兩個方面，這就要求在審慎協(xié)商和民意呈現(xiàn)之間保持合理的均衡，兼顧公民參與的廣度和深度。廣度是指可能受到政策影響的社會成員參與評估的數(shù)量或比率；深度是指社會成員參與評估的質(zhì)量、影響政策的程度和持續(xù)性。

績效評估的標(biāo)準(zhǔn)。一是通過參與地方政府績效評估，公民原有的態(tài)度和偏好是否得到改變；二是通過公民的評估參與，原有的政策選項(xiàng)是否發(fā)生了數(shù)量上的增減或內(nèi)容上的改變；三是通過公民的評估參與，提出的政策建議是否影響了實(shí)際的治理過程。這三條分析標(biāo)準(zhǔn)有著不同的測量方法，但都與地方政府的治理績效呈正相關(guān)性，如果公民的態(tài)度偏好、政策選項(xiàng)和公共決策在評估前后發(fā)生了積極的改變，那么我們就認(rèn)為公民政績評估的方式參與社會治理所產(chǎn)生的治理績效是值得肯定的。

績效評估的程序。具體而言，包括確定評估議題（與公民的切身利益密切相關(guān)且關(guān)注度較高）、組建評估委員會（負(fù)責(zé)組織監(jiān)督評估進(jìn)程，由各方代表組成，具有中立性）、選擇參與評估的社會成員、針對議題進(jìn)行評估（可采取多種形式，對專業(yè)性較強(qiáng)的問題，也可邀請專家進(jìn)行解釋）、結(jié)果分析與反饋。

（二）建立有效的信息溝通機(jī)制

在公民參與地方政府績效評估的不同階段，對信息溝通有著不同的要求。在公民剛剛參與績效評估的前期，需要政府機(jī)關(guān)公開評估方法、各項(xiàng)評估指標(biāo)、評估實(shí)施的具體程序和路徑以及參與評估的主體信息。在績效評估進(jìn)行過程中，評估主體之間需要理性、有序地表達(dá)自己的意見，同時傾聽他人的想法，對自身偏好進(jìn)行修正。在績效評估結(jié)果反饋給政府機(jī)關(guān)之后，需要公開政府機(jī)關(guān)的態(tài)度、看法以及后續(xù)可能采取的整改措施。雖然不同的階段會有不同的側(cè)重點(diǎn)，但在整個評估過程中，都需要建立制度化的程序性規(guī)則，使公民參與政府的績效評估成為基層協(xié)商民主的必要延伸，保證公民通過行使民主監(jiān)督職能，督促評估結(jié)果能夠進(jìn)入政府的決策視野，保障公民民主參與的有效性。

（三）建立多元、復(fù)合的評價(jià)機(jī)制

在引入公民參與之后，我國現(xiàn)行的政府績效評估體系可以分為兩部分，一是行政體系內(nèi)部自上而下的考核體系，二是行政體系外部的公民測評。相比較而言，行政體系內(nèi)部的自我考核更加側(cè)重于工作目標(biāo)的完成程度，屬于技術(shù)型；而公民參與的測評方式更加側(cè)重主觀感受，屬于參與型。為了達(dá)到最佳的評價(jià)效果，我們需要在實(shí)踐中中和兩種模式的優(yōu)勢，改變單向度的公共政策制定理念，在不同層次和范圍內(nèi)合理運(yùn)用公眾的主觀反饋和專家的技術(shù)知識，促進(jìn)公共理性和技術(shù)理性的統(tǒng)一。

為此，首先要對所評價(jià)的客體進(jìn)行劃分，如果是屬于事實(shí)判斷的問題，則主要由行政體系內(nèi)部的技術(shù)專家運(yùn)用專業(yè)知識進(jìn)行考核，力求考核結(jié)果客觀、公正。如果是與公民生活和切身利益息息相關(guān)的價(jià)值判斷，則可以通過體制內(nèi)外的信息交換和溝通，反映社會民眾的價(jià)值偏好，從而在公眾、專家和政府之間形成一種決策權(quán)的分配結(jié)構(gòu)和權(quán)力行使的制約機(jī)制[6]（P125）。相應(yīng)地，也需要對評價(jià)主體、績效評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)方式進(jìn)行細(xì)致區(qū)分，針對評價(jià)對象的不同性質(zhì)，從事實(shí)問題和價(jià)值問題兩個層面進(jìn)行評價(jià)主體的選擇，在保證公眾參與的開放性、普遍性的同時，也要兼顧專家評估的技術(shù)化和理性化，構(gòu)建包括公眾、專家和地方政府在內(nèi)的三方綜合評價(jià)體系，通過不同的評價(jià)方式對公共政策實(shí)施的效果進(jìn)行多角度評價(jià)，在發(fā)揮各自評價(jià)優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)“公眾參與、專家論證、政府決策”相結(jié)合的評價(jià)效果。最后，如果涉及一些事實(shí)和價(jià)值相混合的綜合性問題，絕不能“一評了事”，要在公民和技術(shù)專家之間建立溝通渠道，使相互之間能夠進(jìn)行信息的反復(fù)交流，公民能夠了解專家關(guān)注的技術(shù)問題，專家也能夠感受到民眾的價(jià)值偏好，使政績評估結(jié)果能夠體現(xiàn)在公共政策的制定和后續(xù)執(zhí)行中，實(shí)現(xiàn)這一制度的設(shè)計(jì)初衷。

小 結(jié)

公民參與地方政府的績效評估已經(jīng)產(chǎn)生了積極效果，在可以預(yù)期的將來，也必將隨著社會主義民主政治的發(fā)展不斷深入。這一過程不僅意味著公民素養(yǎng)、參與意識、協(xié)商技巧的提升，更體現(xiàn)了公民在績效評估中的主體地位，彰顯了行政行為的核心價(jià)值和終極訴求，這一長期的系統(tǒng)工程需要持續(xù)的理論突破和實(shí)踐創(chuàng)新，從而在公民參與的廣泛性和績效評估的科學(xué)性之間保持平衡。

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