公立高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)：意義、現(xiàn)狀與展望

吳志紅，高德華

（河海大學(xué)，江蘇 南京 210098）

公立高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)：意義、現(xiàn)狀與展望

吳志紅，高德華

（河海大學(xué)，江蘇 南京 210098）

建設(shè)公立高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，既是新時(shí)期我國(guó)反腐斗爭(zhēng)新形勢(shì)下的必然要求，也是保護(hù)高校的辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)公立高校健康發(fā)展的需要。現(xiàn)階段，各公立高校的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)工作已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，但是同時(shí)也存在著一些問題，如部分公立高校的教職人員對(duì)高校構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制工作的認(rèn)識(shí)存在偏差、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的查找缺乏權(quán)威監(jiān)督、防控措施存在不足等。高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)今后應(yīng)以制度建設(shè)為基本路徑，以國(guó)家相關(guān)法律制度的落實(shí)和配套為依托，以建立現(xiàn)代大學(xué)制度為根本保證。

公立高校；廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制；意義；現(xiàn)狀；展望

2011年，中央紀(jì)委印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的指導(dǎo)意見》(中紀(jì)發(fā) 〔2011〕42號(hào))（下文簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），該指導(dǎo)意見指出，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是將風(fēng)險(xiǎn)管理理論和現(xiàn)代質(zhì)量管理方法引入反腐倡廉建設(shè)，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，是構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的重要舉措，在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，更加注重治本、更加注重預(yù)防、更加注重制度建設(shè)，以制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行為核心，以崗位風(fēng)險(xiǎn)防控為基礎(chǔ)，以加強(qiáng)制度建設(shè)為重點(diǎn)，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，其目標(biāo)是構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、流程規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)明確、措施有力、制度管用、預(yù)警及時(shí)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，不斷提高預(yù)防腐敗工作科學(xué)化、制度化和規(guī)范化水平。構(gòu)建科學(xué)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、建設(shè)法治政府的客觀要求，是促進(jìn)干部隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，是推進(jìn)預(yù)防腐敗工作的有力抓手。在此背景下，我國(guó)的公立高校也開展了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)。

一、公立高校建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的意義

首先，高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是我國(guó)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的重要組成部分，是新時(shí)期我國(guó)反腐斗爭(zhēng)新形勢(shì)下的必然要求。

權(quán)力駐足的地方就有腐敗滋生的可能性。雖然我國(guó)公立高校的法律地位一直被定位為事業(yè)單位，不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，但是目前我國(guó)公立高校的行政化卻已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。高校的行政化是指“高校的辦學(xué)理念、職能配置、組織建構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、決策管理等方面呈現(xiàn)與行政機(jī)構(gòu)相似的特征”[1]。公立高校的行政化在內(nèi)部組織管理體制上體現(xiàn)為效仿行政機(jī)關(guān)的科層制建立管理體制，行政機(jī)構(gòu)組織不僅龐大，而且成為學(xué)校的主導(dǎo)部門，行政權(quán)力在學(xué)校的教育問題、學(xué)術(shù)問題和各項(xiàng)資源配置中起決定性作用，學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)權(quán)力和教代會(huì)的民主管理權(quán)力被虛化或被弱化；在外部，我國(guó)公立高校依附于國(guó)家對(duì)高校的行政管理權(quán)，公立高校不僅被劃分為副部級(jí)、正廳級(jí)、副廳級(jí)等不同行政級(jí)別，高校的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也由上級(jí)黨委(黨組)調(diào)配任免，其中，省屬高校由省委組織部(或省委高教工委、科教工委)掌控，部屬高校由教育部(或其他主管部門)掌控。更為嚴(yán)重的問題是，國(guó)家行政權(quán)通過全面掌控公立高校的各種資源，嚴(yán)重干預(yù)了公立高校的辦學(xué)自主權(quán)，不僅高校的人、財(cái)、物由教育行政主管部門掌控，而且高校辦學(xué)的一些具體事務(wù)及相關(guān)資源也由教育行政主管部門決定，如高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由教育行政機(jī)關(guān)下?lián)埽▽ｍ?xiàng)費(fèi)、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等）；高校的學(xué)位授予權(quán)、博士點(diǎn)、碩士點(diǎn)、新專業(yè)設(shè)置、教師編制、高級(jí)職稱比例，以及高校升格、更名，都要經(jīng)教育行政主管部門審批；教育行政主管部門還擁有對(duì)公立高校的考核、評(píng)估權(quán)。

公立高校行政化的實(shí)質(zhì)是學(xué)校內(nèi)部行政權(quán)獨(dú)大，學(xué)校外部行政權(quán)對(duì)其的過度干涉，而無論是內(nèi)部行政權(quán)的運(yùn)行還是應(yīng)對(duì)外部國(guó)家行政權(quán)的過程中，都有腐敗滋生的條件和生長(zhǎng)的空間，公立高校因而成為教育系統(tǒng)反腐敗斗爭(zhēng)的重要戰(zhàn)場(chǎng)。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上發(fā)表的重要講話中指出，要“堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防方針，更加科學(xué)有效地防治腐敗，堅(jiān)定不移把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)引向深入”，建設(shè)高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制就是基于當(dāng)前反腐倡廉形勢(shì)發(fā)展和時(shí)代要求所進(jìn)行的，立足預(yù)防、強(qiáng)化監(jiān)督的工作創(chuàng)新，是我國(guó)廉政建設(shè)不可或缺的組成部分，因此，該項(xiàng)工作也被列為2013年“教育系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作要點(diǎn)”之一。

其次，公立高校構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制有利于保護(hù)高校的辦學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)公立高校健康發(fā)展。

《高等教育法》賦予了我國(guó)公立高校廣泛的辦學(xué)自主權(quán)，包括招生、教學(xué)、科學(xué)研究、交流合作、財(cái)物管理、確定調(diào)整內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和人員及待遇等各個(gè)方面，此外公立高校還可以從事一些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如校辦工廠，物資采購(gòu)等。隨著近年來我國(guó)高等教育領(lǐng)域?qū)嵤┑母母?，公立高校在上述領(lǐng)域的辦學(xué)自主權(quán)越來越大。但是，高校的內(nèi)部治理機(jī)制并沒有隨著其辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大而發(fā)生重大變革，在傳統(tǒng)的管理模式下，對(duì)公立高校各項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)的監(jiān)督明顯不足，從而為腐敗的滋生提供了空間和條件，近年來，公立高?；?、招生、學(xué)術(shù)腐敗案件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，給我國(guó)高等教育的威望帶來了不可忽視的負(fù)面影響，長(zhǎng)此以往，必然危害到公立高校的健康發(fā)展。

推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度機(jī)制建設(shè)，有利于規(guī)范公立高校內(nèi)部管理者的權(quán)力，預(yù)防和減少腐敗的發(fā)生，為公立高校正當(dāng)行使辦學(xué)自主權(quán)提供一個(gè)良好的環(huán)境，從而將公立高校自主辦學(xué)權(quán)真正落到實(shí)處，而不是淪為公立高校內(nèi)部一部分領(lǐng)導(dǎo)干部及部分崗位教職人員牟取個(gè)人私利的借口和工具。

二、公立高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）公立高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)取得的進(jìn)展

近年來，根據(jù)中紀(jì)委的《指導(dǎo)意見》，教育系統(tǒng)積極開展了全國(guó)教育體制改革試點(diǎn)項(xiàng)目 “健全高效廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制”，積極推進(jìn)高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控。截至2012年6月21日高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作座談會(huì)在哈爾濱召開，全國(guó)2409所高校已逐步開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，75所直屬高校全部開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作。各公立高校所開展的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)主要包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

第一，成立廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作領(lǐng)導(dǎo)班子。各公立高校通常成立廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作的組織、協(xié)調(diào)和推進(jìn)，在學(xué)校黨政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下工作。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組由學(xué)校主要或分管黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)，成員單位包括紀(jì)檢監(jiān)察、黨委組織部、人事處、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、規(guī)劃、法規(guī)處多個(gè)部門組成。領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)有辦公室，設(shè)在校紀(jì)檢監(jiān)察部門。

第二，確定重點(diǎn)部門和重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控人員。各公立高校建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的重點(diǎn)工作是先確定廉政風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的重點(diǎn)部門，作為第一批開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的單位。如北京大學(xué)確定的重點(diǎn)部門有：組織部、人事部、財(cái)務(wù)部、學(xué)工部、實(shí)驗(yàn)室與設(shè)備管理部、校產(chǎn)辦、教務(wù)部（招生辦）、研究生院、繼續(xù)教育部、科研部、社會(huì)科學(xué)部、科技開發(fā)部；北京林業(yè)大學(xué)確定的重點(diǎn)部門有：黨政辦公室、黨委組織部、人事處、科技處、教務(wù)處、學(xué)生處、團(tuán)委、工會(huì)、校醫(yī)院、信息中心、期刊編輯部、繼續(xù)教育學(xué)院、體育教學(xué)部、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司、林場(chǎng)、林大附??；各學(xué)院；河海大學(xué)確定的重點(diǎn)部門有：組織部、教務(wù)處、科技處、研究生院、人事處、財(cái)務(wù)處、學(xué)生處、基建處、后勤管理處、校產(chǎn)辦、遠(yuǎn)程與繼續(xù)教育學(xué)院、圖書館、后勤集團(tuán)、各學(xué)院?？梢?，校級(jí)人事、財(cái)物、資產(chǎn)、招生、科研、基建、后勤等職能部門和單位、各二級(jí)學(xué)院是各公立高校推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作首選的重點(diǎn)單位。各公立高校的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控人員普遍包括校領(lǐng)導(dǎo)、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和重點(diǎn)崗位人員。

第三，確定廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的工作部署。各高校對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的工作部署大致都分為五個(gè)步驟：（1）動(dòng)員部署階段 （宣傳動(dòng)員階段）；（2）查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)階段；（3）制定防控措施階段；（4）考核防范效果階段；（5）完善操作規(guī)程階段（整改落實(shí)階段）。在以上幾個(gè)共同的步驟之外，有的高校還在最后部署了總結(jié)表彰階段，如北京大學(xué)；有的高校則將工作部署得更加細(xì)致，在動(dòng)員部署階段之后，安排了梳理管理職權(quán)階段，如河海大學(xué)；有的高校則在具體步驟中進(jìn)一步布置了更加具體工作安排，如北京聯(lián)合大學(xué)將“查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”階段進(jìn)一步區(qū)分為：查找崗位風(fēng)險(xiǎn)、查找部門風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)三個(gè)內(nèi)容。

（二）公立高校構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制目前存在的問題

1.部分公立高校的教職人員對(duì)高校建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的認(rèn)識(shí)存在偏差

首先，部分教職人員并沒有從構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理及其功能層面來認(rèn)識(shí)相關(guān)工作。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控將風(fēng)險(xiǎn)管理理論和現(xiàn)代質(zhì)量管理方法引入反腐倡廉建設(shè)，是我國(guó)構(gòu)建反腐體系的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措。高校構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是新時(shí)期我國(guó)反腐倡廉工作體系的必然要求，這一機(jī)制建設(shè)也必然成為我國(guó)反腐倡廉體系的有機(jī)組成部分。反腐倡廉工作的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性決定了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)工作的長(zhǎng)期性，需要各高校有計(jì)劃、有決心地穩(wěn)步逐漸推進(jìn)。但是，部分高校的在職人員卻對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不足，沒有從我國(guó)反腐倡廉工作的機(jī)制建設(shè)層面來認(rèn)識(shí)高校的相關(guān)工作，而是傾向于認(rèn)為高校開展的有關(guān)工作是一陣風(fēng)的運(yùn)動(dòng)式的，是短期內(nèi)的和非持續(xù)性的，從而在應(yīng)對(duì)學(xué)校的有關(guān)要求時(shí)存在應(yīng)付、敷衍的心理，影響了建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的進(jìn)度和質(zhì)量。

其次，部分高校的教職員工對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制所針對(duì)的對(duì)象存在錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。許多高校的教職員工認(rèn)為廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的對(duì)象僅限于高校的領(lǐng)導(dǎo)干部，與自己無關(guān)，因此對(duì)高校建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的相關(guān)工作漠不關(guān)心。其實(shí)，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制作為我國(guó)反腐倡廉機(jī)制的重要組成部分，固然是促進(jìn)我國(guó)干部隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)的重要手段，這也是目前各高校將學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、處級(jí)以上干部作為重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控人員的原因。但是，高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制還具有進(jìn)一步規(guī)范高校校辦企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理、預(yù)防學(xué)術(shù)不端和科研腐敗行為的功能。因此，高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制所針對(duì)的對(duì)象不僅包括學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)干部，也包括重點(diǎn)崗位的人員和承擔(dān)科研任務(wù)的普通教職員工。

2.對(duì)所查找的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)缺乏權(quán)威監(jiān)督

找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的前提。查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，就是圍繞各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行情況和崗位職責(zé)，系統(tǒng)查找在思想道德、崗位職責(zé)、制度機(jī)制、外部環(huán)境等方面存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)，并引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論，采用定性與定量相結(jié)合的方式，劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，再據(jù)此分類制定防控措施。根據(jù)中央紀(jì)委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的指導(dǎo)意見》，各高校可以通過自己查找、群眾評(píng)議、專家建議、案例分析和組織審定等方式，重點(diǎn)查找權(quán)力行使、制度機(jī)制和思想道德等方面存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)。但是在實(shí)踐中，各高校對(duì)各單位呈報(bào)上來的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)卻缺乏專業(yè)的、權(quán)威的監(jiān)督，無法確定各單位查找的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是否全面、準(zhǔn)確，從而影響了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的后續(xù)環(huán)節(jié)。這主要是因?yàn)?，高校?nèi)部單位數(shù)量眾多，性質(zhì)各異，職能不同，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的排查不僅具有較強(qiáng)的專業(yè)性，工作量也非常大，這使得編制相關(guān)事項(xiàng)的流程圖和排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的工作還主要依靠各單位自己來完成。以河海大學(xué)為例，根據(jù)該校所編制的“廉政風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)重要事項(xiàng)目錄”，該校風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查工作涉及人事處、學(xué)生處、基建處、圖書館等十四個(gè)部門和十九個(gè)二級(jí)學(xué)院，共六十四項(xiàng)重要事項(xiàng)。高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組雖由紀(jì)檢監(jiān)察、黨委組織部、人事處、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、規(guī)劃法規(guī)處多個(gè)部門組成，但是管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的人員對(duì)各單位和學(xué)院的大部分內(nèi)部工作流程仍然是門外漢，而高校紀(jì)檢監(jiān)察部門也缺少足夠的辦案經(jīng)驗(yàn)和案例積累，從而無法對(duì)各單位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的排查起到應(yīng)有的把關(guān)作用。

3.針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)所提出的防控措施不足

目前各公立高校針對(duì)所排查出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)都提出了相應(yīng)的防控措施，這也是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的必要組成部分。但是，目前各高校所提出的防控措施還存在以下幾點(diǎn)不足：（1）由于作為防控措施基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查在全面性和準(zhǔn)確性方面存在不足，因此，各單位針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)所提出的防控措施也就難免存在先天不足，尤其全面性方面存在不足；（2）在微觀上，高校內(nèi)部各單位所提出的防控措施的針對(duì)性不足，往往僅限于原則性的描述，如“避免……的隨意性”；或者簡(jiǎn)單將防控措施定位為落實(shí)某項(xiàng)已經(jīng)存在的制度，使防控措施變?yōu)閷?duì)現(xiàn)有制度、上級(jí)文件的簡(jiǎn)單照搬；（3）防控措施的科學(xué)性存在問題。有的單位所提出防控措施存在隨意性，缺少科學(xué)性論證，不僅在能否有效防控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)方面存在疑問，而且防控措施本身又產(chǎn)生了新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；（4）在宏觀層面上，高校內(nèi)部各單位所提出的防控措施之間往往缺乏協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。由于防控措施主要是由高校內(nèi)部各單位針對(duì)自己的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)所提出，所以難免具有差異性和分散性，加上各單位所提出的防控措施通常具有應(yīng)急性、臨時(shí)性，所以進(jìn)一步增加了各單位防控措施的差異性，從而使得各項(xiàng)防控措施之間缺乏協(xié)調(diào)性，增加了系統(tǒng)化、制度化的難度；（5）防控措施能否得到有效實(shí)施還需要進(jìn)一步的觀察。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的有效性依賴于各項(xiàng)防控措施的切實(shí)落實(shí)，而這是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、持續(xù)性的工作，也是高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制能否發(fā)揮長(zhǎng)期功效的重要支撐。目前，各高校排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和提出防控措施的工作剛剛?cè)〉贸醪匠晒?，廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)還處于初級(jí)階段，防控措施能否得到有效落實(shí)還有待進(jìn)一步觀察。

三、公立高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的展望

（一）制度建設(shè)是高校建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的基本路徑

高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是一個(gè)綜合體系，而制度建設(shè)顯然是其中一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。中共中央出臺(tái)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》明確規(guī)定，在堅(jiān)決懲治腐敗的同時(shí)，要注重治本，注重預(yù)防，注重制度建設(shè)。制度建設(shè)不僅可以為高校推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)工作提供合法性基礎(chǔ)，而且可以對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)工作所取得的階段性成果及時(shí)加以確認(rèn)、固定，從而有效防止廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作流于形式化、運(yùn)動(dòng)化或出現(xiàn)反復(fù)，真正使高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)成為長(zhǎng)期的、持續(xù)的工作。

高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)圍繞廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、監(jiān)控和處置三大部分來進(jìn)行。

第一，廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制中的制度建設(shè)。廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制包括宣傳教育機(jī)制和預(yù)測(cè)分析機(jī)制，其中預(yù)測(cè)分析機(jī)制需要建立多種制度加以支撐：（1）廉政風(fēng)險(xiǎn)信息收集制度，包括：廉政監(jiān)督員制度、廉政信息月報(bào)年報(bào)制度、信訪舉報(bào)制度；（2）廉政風(fēng)險(xiǎn)信息分析制度，主要包括：風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定指標(biāo)體系、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)信息分級(jí)管理制度。

第二，廉政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制中的制度建設(shè)。（1）建立健全決策管理制度和監(jiān)督審查機(jī)制。其中既包括實(shí)體性的制度，如篩選領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的用權(quán)行為、“三重一大”決策事項(xiàng)、權(quán)力運(yùn)行的“關(guān)節(jié)點(diǎn)”、內(nèi)部管理的“薄弱點(diǎn)”、問題易發(fā)多發(fā)的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”的查找和確定；也包括程序性的制度，如完善、堅(jiān)持民主集中制，完善各項(xiàng)議事規(guī)則和決策程序，制定有關(guān)權(quán)力運(yùn)行的程序規(guī)則、建立校務(wù)公開制度、相關(guān)公職人員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度等；（2）完善現(xiàn)有監(jiān)督體制內(nèi)的各項(xiàng)制度，包括：黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、過程監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、責(zé)任監(jiān)督和紀(jì)律監(jiān)督。

第三，廉政風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制中的制度建設(shè)。（1）建立健全激勵(lì)懲處機(jī)制。如建立廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作考評(píng)辦法，強(qiáng)化問責(zé)；（2）恢復(fù)修正制度。針對(duì)防控工作中出現(xiàn)的問題和廉政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楦瘮⌒袨榈那闆r，回溯風(fēng)險(xiǎn)管理鏈條各個(gè)環(huán)節(jié)，修正問題，恢復(fù)權(quán)力正常運(yùn)行程序，實(shí)現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理，為不斷豐富和完善防控體系提供支撐，促進(jìn)預(yù)防腐敗長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。

（二）高校建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制需要以國(guó)家相關(guān)法律制度的落實(shí)和配套為支撐

高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是國(guó)家反腐倡廉體系中的一個(gè)組成部分，是國(guó)家預(yù)防腐敗體系的一個(gè)分支。高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)需要以國(guó)家廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系作為平臺(tái)和支持，而不是任何制度都重起爐灶；另一方面，高校在建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制過程中，相關(guān)制度的構(gòu)建和落實(shí)也需要依靠國(guó)家層面的法律制度為其提供良好的法治環(huán)境和基礎(chǔ)。

校務(wù)公開制度是高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制中的重要制度，校務(wù)公開至少包括學(xué)校信息公開和校務(wù)程序公開兩種制度。學(xué)校信息公開的法律基礎(chǔ)是政府信息公開，我國(guó)《政府信息公開條例》第37條規(guī)定：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定”。但是，我國(guó)《政府信息公開條例》自2008年10月1日實(shí)施后，其實(shí)施效果并不盡如人意，其中當(dāng)然有立法層面的問題，如該條例與《保守國(guó)家秘密法》、《檔案法》等之間的關(guān)系沒有理順、規(guī)定缺乏操作性等，但是《政府信息公開條例》適用的問題主要“是政策性的而非規(guī)范性的”[2]，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施該條例時(shí)對(duì)信息公開的態(tài)度往往較為保守，更傾向于不公開，使得政府公開的信息并不能滿足社會(huì)公眾知情權(quán)的需求?！墩畔⒐_條例》運(yùn)行不暢的現(xiàn)實(shí)情形無法為高校校務(wù)信息公開提供一個(gè)良好的法律運(yùn)行社會(huì)環(huán)境，必然會(huì)給高校校務(wù)信息公開帶來消極影響。校務(wù)公開的另一個(gè)重要制度是高校行政管理程序公開，該制度的法律基礎(chǔ)是國(guó)家行政程序法律的相關(guān)制度。雖然我國(guó)通過《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》中的程序規(guī)定，在現(xiàn)代行政程序法律制度建設(shè)方面取得了較大的進(jìn)步，但是我國(guó)至今尚未出臺(tái)統(tǒng)一的《行政程序法》，因此不能在國(guó)家法律層面為公立高校的行政管理程序提供可茲參照的制度支撐，使得目前公立高校行政管理程序主要還處于內(nèi)部流程的自我梳理和自我規(guī)范階段。

預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部和重點(diǎn)崗位工作人員的腐敗是高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的重要內(nèi)容，作為其中重要內(nèi)容的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度密切相關(guān)。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被稱為“陽(yáng)光法案”，一直被視為國(guó)家預(yù)防腐敗的利器。我國(guó)從上世紀(jì)80年代開始探索建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，目前涉及到財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容的主要有三個(gè)規(guī)定：（1）1995年4月30日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣 （處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》；（2）1997年1月31日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》；（3）2001年6月15日中紀(jì)委、中組部印發(fā)的《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》。但是這些規(guī)定仍是政策層面的，至今尚未上升成為國(guó)家法律層面的規(guī)范，由于缺乏可操作性，在實(shí)施中也“擺脫不了形同虛設(shè)的走過場(chǎng)尷尬境地”[3]。國(guó)家層面公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的缺失，使得公立高校內(nèi)部相關(guān)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)缺少了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)，不僅在制度構(gòu)建過程中會(huì)面臨無法可依的狀況，在實(shí)施中也難以避免會(huì)遭遇到與國(guó)家有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)政策實(shí)施相同的狀況，從而使得高校廉政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制建設(shè)的成效大打折扣。

（三）建立現(xiàn)代大學(xué)制度是高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制取得成效的根本保證

建立現(xiàn)代大學(xué)制度，是我國(guó)新時(shí)期高等教育改革的方向。現(xiàn)代大學(xué)制度是指“與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和高等教育發(fā)展需要相適應(yīng)的大學(xué)外部關(guān)系、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及大學(xué)成員行為規(guī)范的體系。其基本特征是：政府宏觀調(diào)控、大學(xué)依法自主辦學(xué)、民主管理、社會(huì)評(píng)估監(jiān)督；舉辦者、行政管理者、辦學(xué)者、學(xué)習(xí)者責(zé)、權(quán)、利分明”[4]。我國(guó)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》在“建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度”一章提出，要完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，完善治理結(jié)構(gòu)等，據(jù)此，有關(guān)方面將“現(xiàn)代大學(xué)制度”概括為“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”。建立現(xiàn)代大學(xué)制度對(duì)公立高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制取得成效具有根本性的保證作用，因?yàn)楝F(xiàn)代大學(xué)制度能夠從根本上減少行政權(quán)力在公立高校的尋租空間，具體有以下兩個(gè)方面的表現(xiàn)：

首先，現(xiàn)代大學(xué)制度能夠科學(xué)詮釋公立高校與政府之間的關(guān)系，從而從根本上解決高校行政化的問題。公立高校建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的重要背景是目前我國(guó)公立高校較為嚴(yán)重的行政化現(xiàn)狀，該現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是內(nèi)部行政權(quán)獨(dú)大，外部國(guó)家行政權(quán)的干涉過度。正是公立高校行政化為權(quán)力腐敗提供了土壤和空間，使得公立高校構(gòu)建廉政風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)控機(jī)制具備了現(xiàn)實(shí)的必要性?，F(xiàn)代大學(xué)制度的基本內(nèi)容之一是理順公立高校與作為舉辦者的政府之間的關(guān)系，并進(jìn)一步為大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提供一個(gè)良好的環(huán)境和基礎(chǔ)條件。有學(xué)者提出，我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的核心是以“大學(xué)本位論”代替“國(guó)家或地方本位論”[5]，“國(guó)家或地方本位論”是指“分別由中央政府和地方政府代替學(xué)校，承擔(dān)全部的辦學(xué)職能”；“大學(xué)本位論”是“讓每一個(gè)高等教育的基本單位都有充分的獨(dú)立自主性,在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，做到既有大學(xué)的自身利益，又服從國(guó)家的統(tǒng)一利益，形成能夠自我發(fā)展、自我約束的能力和機(jī)制”[6]?！按髮W(xué)本位論”是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的高等學(xué)校管理制度的特征，其核心是以政府轉(zhuǎn)變職能為前提，落實(shí)《高等教育法》所規(guī)定的大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)?？梢?，現(xiàn)代大學(xué)制度可以有效減少國(guó)家行政權(quán)對(duì)公立高校的不必要干涉，并且在公立高校內(nèi)部形成以辦學(xué)自主權(quán)為核心的科學(xué)運(yùn)行體制，大大限縮了行政權(quán)力存在的空間，規(guī)范了行政權(quán)力運(yùn)行的方式，從而從根本上減少了行政權(quán)力腐敗的可能性。

其次，現(xiàn)代大學(xué)制度能夠建立與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制并行的腐敗預(yù)防機(jī)制，從而大大減輕廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制所承擔(dān)的任務(wù)?！懊裰鞴芾怼薄ⅰ皩W(xué)術(shù)自由”等內(nèi)容是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分，這兩者所對(duì)應(yīng)的公立高校內(nèi)部權(quán)力就是“民主管理權(quán)力”和“學(xué)術(shù)權(quán)力”，有學(xué)者將這兩種權(quán)力描述我國(guó)公立高校內(nèi)部的第三、第四種權(quán)力，與“執(zhí)政黨的權(quán)力”、“行政權(quán)力”（所謂的第一、第二種權(quán)力）并列?，F(xiàn)代大學(xué)制度就是使這四種權(quán)力各司其職的制度安排，其中，執(zhí)政黨的權(quán)力成為超脫性的先進(jìn)文化方面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)；行政權(quán)成為為第三、第四種權(quán)力服務(wù)的事務(wù)性、附屬性的權(quán)力；民主管理權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力是公立高校內(nèi)部最核心的權(quán)力，成為公立高校運(yùn)行的主導(dǎo)性權(quán)力[7]。落實(shí)公立高校的民主管理權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力是提高我國(guó)高等教育的質(zhì)量的必然選擇，同時(shí)也可以使公立高校擺脫對(duì)國(guó)家行政權(quán)的過度依附。公立高校內(nèi)部的民主管理機(jī)制本身就包含校務(wù)公開、校務(wù)參與等具有預(yù)防腐敗功能的內(nèi)容，而學(xué)術(shù)自治機(jī)制還可以通過建立自律性的權(quán)威機(jī)制大大減少普通教職科研人員的學(xué)術(shù)腐敗?！緟?考 文 獻(xiàn)】

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The Construction of Risk Control Mechanism in Public Colleges and Universities——The Significance,the Status Quo and the Prospects

Wu Zhihong,Gao Dehua,
(Hohai University,Nanjing Jiangsu,210098)

The construction of risk control mechanism in public colleges and universities corruption risk is not only an inevitable demand of the new situation as China’s fight against corruption enters a new stage,but also is a protection of the universities’autonomy and the need to promote the healthy development of public institutions of higher learning.At present,the construction of risk control mechanisms in public colleges and universities has made some progress,but there are still some problems,such as misconceptions of the construction of risk control mechanism,lack of supervision in risk detection,and deficiency in prevention and control measures.In the future,the system construction should be the basic path,taking implementation of relevant national laws and supporting system as its basis and the modern university system construction as the fundamental guarantee.

public universities;risk control mechanism;significance;status Quo;prospects

G649.21

A

1671-5101(2015)01-0110-06

（責(zé)任編輯：孫雯）

2014-11-20

本文系河海大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目《高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度體系研究》（項(xiàng)目編號(hào)：2013B13614）的階段性成果。

吳志紅（1974-），女，遼寧撫順人，河海大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士；高德華（1961-），女，山東蒲臺(tái)人，河海大學(xué)紀(jì)委副書記、監(jiān)察處處長(zhǎng)。