“中國模式”下的地方政府行為——地方保護(hù)的產(chǎn)生和應(yīng)對

○ 鄭敬高，馮 森

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級的大背景下，以新能源為代表的新興產(chǎn)業(yè)得到了政府的大力支持。政府出臺相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃并給予優(yōu)惠政策，如減免稅收和提供補(bǔ)貼，以扶持這些產(chǎn)業(yè)。但在實際的運(yùn)作中，政府過度干預(yù)產(chǎn)業(yè)運(yùn)行，導(dǎo)致這些發(fā)展政策出現(xiàn)了不同程度的異化。如地方政府不同程度地選擇性執(zhí)行中央政府的政策，區(qū)別不同廠家的新能源汽車實施有差別的財政補(bǔ)貼或者限制外地新能源汽車在本地上牌照，以保護(hù)本地生產(chǎn)商利益。為什么地方保護(hù)主義屢禁不止?這需要從現(xiàn)有的制度和環(huán)境出發(fā)，對地方政府的行為選擇進(jìn)行分析，特別是要分析“中國模式”下地方政府如何行動以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，來解釋地方保護(hù)存在的原因。

一、地方發(fā)展型政府的利益驅(qū)動

所謂地方發(fā)展型政府，是指“發(fā)展中國家在向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程中，以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長作為政治合法性主要來源的政府模式”。〔1〕當(dāng)前我國地方政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一要務(wù)，屬于典型的地方發(fā)展型政府。地方政府將自己的力量廣泛而深刻地介入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，以行政權(quán)力影響著經(jīng)濟(jì)社會資源的配置，提高地方的發(fā)展水平。市場經(jīng)濟(jì)中商品、資源的自由流動使擁有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品逐漸占據(jù)市場，淘汰不適應(yīng)競爭的企業(yè)。從國家或者整個市場的角度來看，這種競爭有利于資源的合理配置以及產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。但對于地方來說，企業(yè)倒閉帶來的是地方GDP下降以及大量工人失業(yè)。以地方經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的地方政府為避免這種狀況，有動力利用行政權(quán)力干預(yù)市場，以各種方式限制外來競爭，保護(hù)本地產(chǎn)業(yè)和市場。

獲取更多的財政收入被視為地方政府實行地方保護(hù)的重要原因，已有的文獻(xiàn)資料證實了這一點(diǎn)。如白重恩、杜穎娟〔2〕，行偉波、李善同〔3〕從財政稅收的角度對地方保護(hù)進(jìn)行分析，認(rèn)為地方政府實行地方保護(hù)的主要目的是保證政府的財政收入，這又是與我國的財政體制變革密切相關(guān)的。還有一些關(guān)于地方政府行為的研究也支持了這一觀點(diǎn)。如郁建興、高翔確認(rèn)了財政收益最大化在塑造地方政府行為中的優(yōu)先地位?！?〕從財政收入結(jié)構(gòu)來看，地方財政以營業(yè)稅、企業(yè)所得稅為主要稅收來源，增值稅只有25%歸地方財政所有，同時地方國有企業(yè)利潤按規(guī)定上繳地方財政，在稅收中占據(jù)重要位置。因此地方政府為增加財政收入，有激勵通過地方保護(hù)政策促進(jìn)本地企業(yè)的發(fā)展。

從財政支出的角度來看，許多地方政府存在著財政缺口，“事權(quán)”和“財權(quán)”的不匹配是重要原因。分稅制將大部分財政收入劃歸中央政府，地方政府所保留的份額相對較小。以2013年寧波市財政收入為例，全市公共財政預(yù)算收入1647億元，其中859．53億元劃歸中央政府，地方財政收入787．47億元，地方份額不到總收入的一半。寧波市還獲得了168．6億元轉(zhuǎn)移性收入，也只占劃歸中央政府稅收的一小部分。〔5〕2014年企業(yè)稅收制度的修改，即“營改增”，令以營業(yè)稅和企業(yè)所得稅為主要稅源的地方財政收入承受更大壓力。在支出上，地方政府承擔(dān)著基礎(chǔ)教育、城鄉(xiāng)建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)事務(wù)，以及社會保障和就業(yè)等多種職能，需要大量的資金投入。不僅如此，在目前的地方發(fā)展模式下，地方政府的投資是推動城市化發(fā)展以及拉動地方GDP增長的重要力量，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩的背景下，為了落實中央政府“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級”的號召，地方政府必須投入大量資源。如寧波市2013年財政預(yù)算報告提出“強(qiáng)化財政資金的導(dǎo)向和杠桿作用，努力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級發(fā)展”，要求通過各種專項資金、補(bǔ)貼發(fā)展本地新興產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、服務(wù)業(yè)，加強(qiáng)城市建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。〔6〕舉例而言，中央政府規(guī)定要對消費(fèi)者購買新能源汽車進(jìn)行補(bǔ)貼，而補(bǔ)貼中相當(dāng)一部分是由地方財政埋單的。在一定意義上說，這種以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級發(fā)展為目的的財政投入是沒有止境的，財政缺口很難避免，并且缺口可能不斷擴(kuò)大，地方政府債務(wù)不斷攀升印證了這一點(diǎn)。在未對分稅制做出重大調(diào)整的背景下，地方政府為了增加地方財政收入，必須千方百計地擴(kuò)大并保護(hù)以地方企業(yè)為主體的地方稅基，實施地方保護(hù)便是重要措施。

二、地方統(tǒng)合主義發(fā)展的影響

促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展是每個地方政府的職責(zé)和愿望，但這并不必然帶來地方保護(hù)的出現(xiàn)。地方保護(hù)能否實施以及如何實施是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、政企關(guān)系以及政府能力等因素相關(guān)聯(lián)的。要得到制度、環(huán)境的認(rèn)可，并且地方政府有能力、主動地介入到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，地方保護(hù)才有可能出現(xiàn)。計劃經(jīng)濟(jì)時期政府全面控制國民經(jīng)濟(jì)，按照行政系統(tǒng)、行政區(qū)劃組織經(jīng)濟(jì)活動的模式阻礙了商品、資源在社會范圍內(nèi)的自由流動。市場化改革雖然削弱了政府直接配置資源的作用，但行政色彩依然廣泛存在于市場中?！?〕地方政府以一種新的模式介入到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，形成了所謂的地方統(tǒng)合主義。地方保護(hù)作為這種模式的產(chǎn)物之一，以或明或暗的方式繼續(xù)存在。

地方統(tǒng)合主義是由以Andrew G．Walder和Jean Oi為代表的一批學(xué)者所提出的，旨在解釋上世紀(jì)80到90年代中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展的原因以及地方基層政府如何影響轄區(qū)內(nèi)企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)?！?〕這種理論強(qiáng)調(diào)了地方政府在企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的積極作用，而這種作用又有別于計劃經(jīng)濟(jì)時期政府的干預(yù)。他們將地方經(jīng)濟(jì)比喻為一個公司，地方政府是總公司，企業(yè)則是公司的分部，企業(yè)在政府的指導(dǎo)和幫助下進(jìn)行市場化的運(yùn)作?？扑购屯鯇幵凇蹲兏镏袊芬粫幸舱撌隽说胤秸c企業(yè)間的這種新關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國企改制的大背景下，地方政府逐漸脫離了企業(yè)所有者和經(jīng)營者的角色，從微觀的經(jīng)濟(jì)管理中退出，轉(zhuǎn)而為企業(yè)提供所需的各種服務(wù)和便利，并給予企業(yè)完全的經(jīng)營自由權(quán)。這種服務(wù)和便利所涵蓋的范圍十分廣泛，既包括地方政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃指導(dǎo)和政策支持，也包括廉價土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠、便利企業(yè)融資、協(xié)助企業(yè)招工和吸引人才等等。〔9〕此外，地方政府會協(xié)助企業(yè)突破或者繞開中央政府的政策限制，游說上級政府，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個比較寬松的政策環(huán)境。這種發(fā)展思路使企業(yè)成為市場規(guī)律下的獨(dú)立實體，發(fā)揮了企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，符合現(xiàn)代公司發(fā)展理念。同時，地方政府的協(xié)助降低了企業(yè)的交易成本和風(fēng)險，有利于企業(yè)的發(fā)展壯大。這種政企合作發(fā)展的模式得到了廣泛傳播，地方政府為了能夠在招商引資的競爭中獲得優(yōu)勢，競相向投資者提供各種優(yōu)惠，包括市場保護(hù)、限制外來競爭。

統(tǒng)合模式下的地方政府行為，對統(tǒng)合體系內(nèi)的本地企業(yè)，是一種降低交易成本的服務(wù)，是地方資源的低成本供給;但對于不在統(tǒng)合體系內(nèi)的外地企業(yè)而言，則相對提高了進(jìn)入門檻、抬高了資源價格。在一定意義上，這種以扶持企業(yè)發(fā)展為名的政府行為有利于形成并保護(hù)屬地企業(yè)在本地區(qū)內(nèi)的市場壟斷。我國當(dāng)前的新能源汽車領(lǐng)域就存在這樣一個典型的范例。地方政府實施對新能源汽車的補(bǔ)貼，是貫徹落實中央政府的政策;但地方政府具體發(fā)放補(bǔ)貼對不同種類、品牌的新能源汽車是有區(qū)別、有選擇的。國家的新能源汽車政策經(jīng)過地方政府的轉(zhuǎn)換，政策的功效已悄然發(fā)生了改變，地方政府的財政補(bǔ)貼是否構(gòu)成對新能源汽車發(fā)展的長期利好尚未可知，但地方保護(hù)主義的功效則是昭然若揭。

北京市政府規(guī)定，只有納入《北京市示范應(yīng)用新能源小客車生產(chǎn)企業(yè)和產(chǎn)品目錄》的新能源汽車，并進(jìn)入《節(jié)能與新能源汽車示范推廣應(yīng)用工程推薦車型目錄》的車型，才能享受北京市的地方補(bǔ)貼。上海市也出臺了類似的規(guī)定，只有進(jìn)入上海市經(jīng)信委發(fā)布的《上海私人購買新能源汽車試點(diǎn)車型信息表》的車型才能享受上海市政府提供的補(bǔ)貼。對比北京和上海的這兩份汽車目錄，可以發(fā)現(xiàn):兩地政府主要傾向于補(bǔ)貼本地區(qū)新能源汽車生產(chǎn)商，外地新能源汽車所占比例較小。如北京汽車生產(chǎn)的新能源汽車被納入北京優(yōu)待推薦目錄中，上海生產(chǎn)商上海通用和上汽的產(chǎn)品也最先在上海獲批。比亞迪新能源汽車由于產(chǎn)地在深圳，因而在北京、上海兩地都未能進(jìn)入地方財政補(bǔ)貼的產(chǎn)品目錄。同時，北京、上海各自的汽車品牌也未進(jìn)入對方的目錄內(nèi)。與中央政府的新能源汽車補(bǔ)貼政策相比，地方政府的執(zhí)行細(xì)則顯然曲解了這一政策?！?0〕地方政府的財政補(bǔ)貼不僅僅在于推廣新能源汽車，對本地新能源汽車的發(fā)展給予特殊照顧的意圖也十分明顯。這種照顧是與政企統(tǒng)合發(fā)展模式分不開的。擁有較大自主權(quán)的地方政府在協(xié)助屬地企業(yè)，特別是影響力較大的企業(yè)發(fā)展時，會利用行政權(quán)力來回應(yīng)企業(yè)的需要。地方保護(hù)政策在實施中不可避免地會造成市場壟斷，租金也隨之產(chǎn)生。獲得租金的企業(yè)為了保持這種狀態(tài)，又會通過各種方式對政府進(jìn)行尋租，如更高的稅款、增加地方就業(yè)的允諾或直接行賄。在缺少中央政府監(jiān)督和貿(mào)易法規(guī)制約的背景下，地方政府與屬地企業(yè)構(gòu)成了利益共同體，一方面確實有利于減少企業(yè)的交易成本，但另一方面可能出現(xiàn)的壟斷也會阻礙競爭性企業(yè)的發(fā)展壯大以及區(qū)域分工、一體化的出現(xiàn)。

三、區(qū)域競爭下的選擇后果

地方發(fā)展型政府的經(jīng)濟(jì)激勵以及政企統(tǒng)合發(fā)展對于地方經(jīng)濟(jì)增長確實起到了非常重要的作用，同時也加劇了地方保護(hù)主義。地方保護(hù)的存在顯然不利于統(tǒng)一、有序市場的建立，而且地方保護(hù)在維護(hù)企業(yè)在當(dāng)?shù)厥袌隼娴耐瑫r，也阻礙了它們向更大范圍市場的擴(kuò)張，限制了規(guī)模效應(yīng)的出現(xiàn)。如果各個地方政府都能夠意識到地方保護(hù)的消極影響而統(tǒng)一行動避免地方保護(hù)，地方經(jīng)濟(jì)會進(jìn)入良性循環(huán)軌道，有利于長遠(yuǎn)發(fā)展。那么為什么這種統(tǒng)一行動難以出現(xiàn)?或者說為什么中央政府所倡導(dǎo)的反對地方保護(hù)的政策沒有被地方政府所采納呢?這就需要進(jìn)一步分析“中國模式”下的地方政府間關(guān)系。

張五常將區(qū)域競爭視為近三十多年來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，事實上這種競爭廣泛存在并得到中央政府的鼓勵。〔11〕地方間的經(jīng)濟(jì)競爭是最主要的方面，對外來投資的競爭是核心內(nèi)容。在各地爭奪投資的背景下，地方政府需要提供足夠優(yōu)惠的條件以在競爭中占據(jù)優(yōu)勢。此時，投資者就獲得了一種“買方市場”的地位，可以向地方政府提出壟斷地方市場的要求。地方政府此時面臨著兩種選擇:提供地方保護(hù)或者不提供地方保護(hù)。地方利益是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)，同時還要考慮到其他地方政府的選擇。博弈論為此給出了一個恰當(dāng)?shù)姆治瞿Ｐ汀５胤秸瓵和地方政府B兩個行為主體，都面對著投資者希望提供市場保護(hù)的要求。A和B有兩種選擇:同意或者不同意。假設(shè)A地區(qū)和B地區(qū)都有相同的投資條件和環(huán)境，處于競爭狀態(tài)的A政府與B政府都同意或者都不同意進(jìn)行地方保護(hù)，則平均獲得投資;如果其中某一地方政府不同意投資者的要求而另一地方政府同意，投資者會投資給同意其要求的政府，獲得投資的地方政府得到更多收益，而未獲得投資的地方政府收益為零。具體選擇和收益對比如表所示。

從選擇和收益表中可以看出，對于地方政府A和B來說，其最優(yōu)策略都是“同意進(jìn)行地方保護(hù)”，從而不管對方如何選擇，自己總能獲取盡可能多的收益。因此A和B都選擇同意進(jìn)行地方保護(hù)，均衡狀態(tài)達(dá)到。但可以發(fā)現(xiàn)，此均衡結(jié)果下的收益分配與“A和B都不同意”這一選擇集合是一樣的，都是雙方各獲得5單位收益。但投資者達(dá)到了目的，獲得了政府的市場保護(hù)。

再考慮另一種情況:一個地方的企業(yè)改變所在地所耗費(fèi)的成本是非常高的，所以企業(yè)要想獲得政策上的優(yōu)惠，需要游說地方政府。假設(shè)企業(yè)想要獲得當(dāng)?shù)卣畬Ρ镜厥袌龅谋Ｗo(hù)，限制外來商品的進(jìn)入。此時，地方政府面臨著選擇。同樣建立一個博弈模型，包含地方政府A和地方政府B兩個行為主體。假設(shè)兩地政府都面臨著當(dāng)?shù)劁撹F企業(yè)要求市場保護(hù)的游說，兩地市場需求量都為10，且產(chǎn)品同質(zhì)。模型如下:

如果A和B都同意市場保護(hù)，則兩地的鋼鐵廠都只能在本地銷售產(chǎn)品，銷售量都為10;如果A和B都不同意市場保護(hù)，則鋼鐵廠既可以在本地銷售，也可以在外地銷售產(chǎn)品，假設(shè)都為5，所以兩地的鋼鐵廠總銷量依然為10;如果A同意而B不同意，則A地鋼鐵廠不僅獲得本地10單位的銷量，還進(jìn)入了B地市場并有5單位的銷量，總銷量上升為15，而B地鋼鐵廠銷量下降為5;如果B同意而A不同意，B地鋼鐵廠銷量上升為15，A地鋼鐵廠銷量下降為5。從表中可以看出，“同意地方保護(hù)”是A和B的最優(yōu)策略，均衡狀態(tài)是都同意地方保護(hù)。

將更多數(shù)量的行動主體納入模型進(jìn)行分析，結(jié)果是相似的。一個地方出于發(fā)展的需要進(jìn)行市場保護(hù)，其他地方為了自身利益也會被迫采取相同的措施。結(jié)果是，地方政府所得的收益基本是不變的，得到政府保護(hù)的本地企業(yè)從中獲益，全國市場被分割并呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。那么既然收益相同，為什么地方政府不愿意選擇都不同意呢?“A和B都同意”成為模型的均衡狀態(tài)，其前提是以地方政府既追求自身收益最大化、也追求風(fēng)險最小化的假設(shè)。實際中，這種前提假設(shè)也是合理的，因為地方政府間的事務(wù)協(xié)調(diào)主要由上一級政府統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，處于競爭狀態(tài)的地方政府橫向交流很少，投機(jī)心理客觀存在，因此提供地方保護(hù)是避免不統(tǒng)一行動風(fēng)險的最佳選擇。同時，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的下放以及分稅制改革擴(kuò)大了地方政府的自主性空間，中央政府的控制能力有所削弱，擁有特定效用偏好地方政府有能力通過“變通執(zhí)行”來曲解中央政府的政策，維護(hù)本地經(jīng)濟(jì)利益。

四、應(yīng)對地方保護(hù)的思路

地方保護(hù)主義的出現(xiàn)并不能簡單地歸因于財政體制缺陷或者所謂的“政治錦標(biāo)賽”，〔12〕它與當(dāng)前的發(fā)展模式——或可以稱之為“中國模式”——密切相關(guān)。這里所說的“中國模式”，主要指經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，與學(xué)術(shù)上所謂的“東亞模式”相似，強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性，形成政府與企業(yè)緊密合作發(fā)展的關(guān)系。但與東亞其他國家主要重視中央政府的作用不同，中國的地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了非常重要的角色。市場化下的政府分權(quán)改革使地方政府擁有了較強(qiáng)的自主性，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加財政收入以及獲取租金成為其效用偏好。地方政府利用行政權(quán)力，以公共政策為形式，干預(yù)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，盡可能地為地方謀取最大利益，國家利益或者說整體利益并非首要考慮因素。地方保護(hù)政策正是這種地方政府行為邏輯的產(chǎn)物。地方統(tǒng)合發(fā)展強(qiáng)化了政府與企業(yè)之間的聯(lián)系，為保護(hù)政策的實施提供了載體和工具。而地方間的經(jīng)濟(jì)競爭更是加劇了地方保護(hù)的程度，擴(kuò)大了其范圍。因此，在如何應(yīng)對地方保護(hù)這個問題上，簡單的財政體制改革或者官員評價指標(biāo)變化難以從根本上解決問題，需要統(tǒng)籌考慮目前的發(fā)展模式，重新調(diào)整政府的發(fā)展激勵以及地方政府與市場、企業(yè)的關(guān)系。

正如諾斯所說的“國家既是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，也是經(jīng)濟(jì)衰退的根源”?！?3〕以日本為代表的“東亞模式”的成功，證明了政府在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所能夠發(fā)揮的巨大作用。但日本在上世紀(jì)90年代后的經(jīng)濟(jì)停滯以及1997年亞洲金融危機(jī)后其他東亞國家和地區(qū)所面臨的一系列問題，暴露出政府過度干預(yù)或干預(yù)不當(dāng)對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極影響。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，市場結(jié)構(gòu)尚不健全，資源配置效率較低，政府的介入和強(qiáng)力推進(jìn)有利于打破舊有的制度、意識形態(tài)約束，加速新制度的建設(shè)和資源配置的進(jìn)程，具有邊際遞增的效應(yīng)。隨著市場機(jī)制的完善，政府自身的缺陷對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極影響逐漸顯著，作用呈現(xiàn)出邊際遞減的效應(yīng)。究其原因，相對于市場機(jī)制，政府中的委托—代理關(guān)系更為復(fù)雜，信息不對稱問題更為嚴(yán)重，這就使制定有效的經(jīng)濟(jì)政策所耗費(fèi)的成本高昂，政策無效性的風(fēng)險加大，社會成本上升?？扑乖谡撌龃藛栴}時指出:“顯然，政府有能力以低于私人組織的成本(或以沒有特別的政府力量存在的任何一定比例的成本)進(jìn)行某些活動。但政府行政機(jī)制本身并非不要成本。實際上，有時它的成本大的驚人。而且，沒有任何理由認(rèn)為，政府在政治壓力影響下產(chǎn)生而不受任何競爭機(jī)制調(diào)節(jié)的，有缺陷的限制性和區(qū)域性管制，必然會提高經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率”?！?4〕除此之外，當(dāng)公共資源和公共權(quán)力進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動時，政府既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動員”，受政府“經(jīng)濟(jì)人”因素影響，很容易擠壓和侵犯其他經(jīng)濟(jì)主體的生存空間，地方保護(hù)、壟斷和尋租可能隨之出現(xiàn)，推高了社會交易成本。交易成本的提高繼而會轉(zhuǎn)嫁到更多的經(jīng)濟(jì)主體上，產(chǎn)生“乘數(shù)效應(yīng)”，導(dǎo)致更多經(jīng)濟(jì)活動的效率損失。中國的市場機(jī)制經(jīng)過三十年的發(fā)展已相對成熟，民營經(jīng)濟(jì)在GDP中所占比重超過60%。在此新形勢下，中國政府應(yīng)當(dāng)借鑒東亞國家的經(jīng)驗，對“中國模式”進(jìn)行調(diào)整，重點(diǎn)在于減少對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，將更多精力用于政府操作具有比較優(yōu)勢的領(lǐng)域，如公共服務(wù)，降低社會的交易成本。對于遏制地方保護(hù)主義，應(yīng)當(dāng)減少地方政府所掌握的經(jīng)濟(jì)社會資源，收縮地方政府對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理范圍。此外，嚴(yán)格約束地方政府獲取預(yù)算外收入的權(quán)力，強(qiáng)化預(yù)算硬約束。

除了政府自上而下的改革外，經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化也會促使地方政府轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。尹恒、楊龍見在對地方財政的回應(yīng)性進(jìn)行研究時發(fā)現(xiàn)，在一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中，民營經(jīng)濟(jì)在地方產(chǎn)業(yè)總值中所占份額越多、個人所得稅在地方財政收入中占比越高、地方市場集中度越低，則地方財政的回應(yīng)性越強(qiáng)?！?5〕即政府公共支出決策回應(yīng)居民公共物品需求和偏好的程度在增強(qiáng)，地方政府將更多的財政資源用于地區(qū)公共物品的生產(chǎn)和提供，減少用于生產(chǎn)性投資的財政資源。地方財政回應(yīng)性的增強(qiáng)，說明地方政府在轉(zhuǎn)變自己的職能，由注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、主動介入經(jīng)濟(jì)事務(wù)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厣鐣ㄔO(shè)、環(huán)境發(fā)展，重點(diǎn)提供公共服務(wù)。這也意味著地方政府的地方發(fā)展型傾向在減弱，地方的市場化水平較高。同時，民營經(jīng)濟(jì)的大量存在從側(cè)面說明市場相對自由，市場集中度低也說明壟斷現(xiàn)象較少，地方政府減少了大量的生產(chǎn)性支出，更依靠市場發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方保護(hù)的激勵也會相應(yīng)減弱。

近期，國務(wù)院陸續(xù)出臺了一系列簡政放權(quán)的政策措施，特別是要削弱政府的行政審批權(quán)。行政審批和行政命令是地方政府所常用的保護(hù)本地產(chǎn)業(yè)的手段，影響了市場的整合。清理地方性行政審批制度確實有利于減少地方政府的干預(yù)，但在具體實施中是否能夠保證行政審批能真正減少而非流于形式呢?從目前的實施結(jié)果來看，減少的大多是適用度較低、影響范圍較小的項目，政府依然掌握著對重大經(jīng)濟(jì)事務(wù)的審批權(quán)力。所以，一方面要繼續(xù)推進(jìn)實質(zhì)性的政府放權(quán)，另一方面還可以從其他途徑入手解決地方保護(hù)問題。十八屆四中全會為了解決司法審判中的地方行政干預(yù)問題，提出可以建立跨行政區(qū)劃法院和直屬最高法院的巡回法庭，以保持司法審判的獨(dú)立性。這些司法領(lǐng)域的做法也可以被經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域借鑒。其實這種做法在國外早已實行。如美國為了遏制國內(nèi)州際貿(mào)易中的貿(mào)易保護(hù)問題，專門建立了“州際貿(mào)易管理委員會”，設(shè)計、建立了一套獨(dú)立于各州并由聯(lián)邦財政支持的聯(lián)邦司法體系。聯(lián)邦司法體系從下至上包括地區(qū)法院、巡回法院(或稱上訴法院)和最高法院。所有聯(lián)邦法官均由總統(tǒng)直接任命，完全不受州政府影響。凡屬跨州性貿(mào)易糾紛，都由聯(lián)邦司法體系進(jìn)行仲裁，從而在制度設(shè)計上保證了跨州貿(mào)易司法的公正性和有效性。〔16〕因此，我國中央政府也可以賦予現(xiàn)有貿(mào)易管理機(jī)構(gòu)以新的政府職能，并完善跨行政區(qū)域的貿(mào)易管理分支機(jī)構(gòu)體系，負(fù)責(zé)對地區(qū)間的貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)管，一方面審查各地方的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策，授權(quán)對涉嫌貿(mào)易保護(hù)的地區(qū)進(jìn)行調(diào)查;另一方面接受地方政府、組織企業(yè)和個人的申訴，對反映的問題進(jìn)行調(diào)查，并在認(rèn)定事實存在后要求地方進(jìn)行整改。通過此機(jī)制，一方面可以有效監(jiān)管國內(nèi)貿(mào)易，限制地方保護(hù)主義的泛濫;另一方面還可以減少地方政府對貿(mào)易管理機(jī)構(gòu)的行政干預(yù)，保持其獨(dú)立性，從而規(guī)范地方政府行為并保持市場的完整性。

注釋:

〔1〕〔4〕郁建興、高翔:《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國社會科學(xué)》2012年第5期。

〔2〕白重恩、杜穎娟:《地方保護(hù)主義及產(chǎn)業(yè)地區(qū)集中度的決定因素和變動趨勢》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第4期。

〔3〕行偉波、李善同:《地方保護(hù)主義與中國省際貿(mào)易》，《南方經(jīng)濟(jì)》2012年第1期。

〔5〕〔6〕中華人民共和國財政部:《關(guān)于寧波市2013年全市和市級預(yù)算執(zhí)行情況及2014年全市和市級預(yù)算草案的報告(摘要)》http://www．mof．gov．cn/zhuantihuigu/2014yshb/201402/t20140219_1044579．html。

〔7〕折曉葉:《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學(xué)》2014年第1期。

〔8〕羅納德·哈利·科斯、王寧:《變革中國——市場經(jīng)濟(jì)的中國之路》，徐繞、李哲民譯，中信出版社，2013年，第191－193頁。

〔9〕Jean Oi．The Role of Local State in China’s Transitional Economy．The China Quarterly，1995．p．1097．

〔10〕工業(yè)與信息化部:《關(guān)于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應(yīng)用工作的通知》，http://www．miit．gov．cn/n11293472/n11293832/n12843926/n13917042/15629217．html。

〔11〕張五常:《中國的經(jīng)濟(jì)制度》，中信出版社，2009年，第144－146頁。

〔12〕周黎安:《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第6期。

〔13〕道格拉斯·諾思:《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1999年，第20頁。

〔14〕羅納德·哈里·科斯:《企業(yè)、市場與法律》，盛洪、陳郁譯，上海人民出版社，2009年，第115－116頁。

〔15〕尹恒、楊龍見:《地方財政對本地居民偏好的回應(yīng)性研究》，《中國社會科學(xué)》2014年第5期。

〔16〕張明:《美國治理地方保護(hù)主義的立法和舉措》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2010年第29期。