農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（八）
——《案件處理意見書》的應(yīng)用之一

陳向武，孫敬秋，李瑞紅

（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（八）
——《案件處理意見書》的應(yīng)用之一

陳向武，孫敬秋，李瑞紅

（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

執(zhí)法文書應(yīng)用

編者按：2012年9月，農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布了26種農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書基本格式，為使官方獸醫(yī)盡快掌握并規(guī)范制作執(zhí)法文書，2013年委托青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心編寫了規(guī)范制作執(zhí)法文書的培訓(xùn)講義，并在2013年第6期至2014年第3期刊出。執(zhí)法文書應(yīng)用講義刊登后，深受讀者歡迎。并相繼接到眾多基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求再次刊登的意見。為了滿足基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的需要，本刊委托青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心對(duì)執(zhí)法文書講義進(jìn)行了修改和完善，現(xiàn)陸續(xù)刊出。

執(zhí)法文書是動(dòng)物衛(wèi)生行政主體實(shí)施法律的重要手段，是實(shí)施行政處罰的記錄和憑證，是體現(xiàn)執(zhí)法程序的載體，同時(shí)也是衡量行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平高低的重要指標(biāo)。為了提高行政執(zhí)法人員文書制作水平，本文結(jié)合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式和使用規(guī)范，通過(guò)對(duì)具體案例執(zhí)法文書應(yīng)用的分析，對(duì)案例中的執(zhí)法文書進(jìn)行了點(diǎn)評(píng)，并制作了范本供讀者參考。

【案情概述】

2009年10月21日，甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所在市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該縣某街道市場(chǎng)肉販?zhǔn)Y某所出售的73千克豬肉無(wú)《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》，經(jīng)立案調(diào)查，查明：涉案豬肉在屠宰檢疫中檢疫為不合格，檢疫員未出具《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》。蔣某為貪圖便宜，將涉案豬肉從甲縣某屠宰場(chǎng)購(gòu)入銷售。甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所認(rèn)為，蔣某的行為違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第三項(xiàng)及第五項(xiàng)之規(guī)定，根據(jù)《動(dòng)物防疫法》第七十六條的規(guī)定，給予蔣某沒(méi)收（銷毀）73千克病豬肉、并處1 500元罰款的行政處罰。蔣某在規(guī)定時(shí)間內(nèi)履行了行政處罰決定書的義務(wù)。結(jié)案后，執(zhí)法人員進(jìn)行了組卷歸檔，檔案中有卷內(nèi)目錄1具體內(nèi)容見《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第8期86-88頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（一）——《卷內(nèi)目錄》的應(yīng)用。、案件登記表、行政處罰立案審批表2具體內(nèi)容見《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第9期85-87頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（二）——《行政處罰立案審批表》的應(yīng)用。、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄3具體內(nèi)容見《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第10期91-93頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（三）——《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》的應(yīng)用。、行政強(qiáng)制決定書4具體內(nèi)容見《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第12期90-92頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（四）——沒(méi)收銷毀動(dòng)物產(chǎn)品的法律文書應(yīng)用。、

送達(dá)回證5具體內(nèi)容見《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第1期84-87頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（五）——《送達(dá)回證》的應(yīng)用。、陳述申辯筆錄6具體內(nèi)容見《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第3期89-92頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（六）——《陳述申辯筆錄》的應(yīng)用。、詢問(wèn)筆錄7具體內(nèi)容見《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第5期89-94頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（七）——《詢問(wèn)筆錄》的應(yīng)用。、案件處理意見書、行政處罰事先告知書、行政處罰決定書、蔣某的檢查書、罰沒(méi)收據(jù)存根清單以及行政處罰結(jié)案報(bào)告等材料。

【執(zhí)法文書規(guī)范制作】

本文僅對(duì)本案中的《案件處理意見書》進(jìn)行分析，就如何規(guī)范制作《案件處理意見書》進(jìn)行闡述，并指出本案中《案件處理意見書》存在的問(wèn)題。本案中使用的其他法律文書將逐期刊登。

1 案件處理意見書的制作規(guī)范

案件處理意見書是指案件調(diào)查結(jié)束后，執(zhí)法人員就案件調(diào)查經(jīng)過(guò)、證據(jù)材料、調(diào)查結(jié)論及處理意見報(bào)請(qǐng)執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批的文書，在適用一般程序?qū)嵤┬姓幜P過(guò)程中，有著承上啟下的作用。案件處理意見書是動(dòng)物衛(wèi)生行政主體為規(guī)范執(zhí)法工作運(yùn)轉(zhuǎn)程序的內(nèi)部法律文書。

案件處理意見書的內(nèi)容包括：案由、當(dāng)事人、案件調(diào)查經(jīng)過(guò)、所附證據(jù)材料、調(diào)查結(jié)論及處理意見、執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見、法律機(jī)構(gòu)意見和執(zhí)法機(jī)關(guān)意見等內(nèi)容?！栋讣幚硪庖姇分谱鞣侗疽姳?。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范和《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》（農(nóng)政發(fā)〔2012〕3號(hào)）的規(guī)定，案件處理意見書應(yīng)當(dāng)按下列要求制作：

1.1 案由

“案由”欄應(yīng)當(dāng)填寫為“涉嫌+違法行為定性+案”。如，涉嫌無(wú)獸藥經(jīng)營(yíng)許可證經(jīng)營(yíng)獸藥案?！掇r(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》第八條規(guī)定，在立案和調(diào)查取證階段文書中“案由”應(yīng)當(dāng)加“涉嫌”二字，但何時(shí)不再使用“涉嫌”二字，未進(jìn)行規(guī)定。在執(zhí)法實(shí)踐中執(zhí)法人員對(duì)何時(shí)不再使用“涉嫌”二字有三種不同觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，制作《案件處理意見書》時(shí)已查明案件事實(shí)，違法行為是否存在已有相關(guān)證據(jù)證明，此時(shí)“涉嫌”結(jié)束，因此制作《案件處理意見書》時(shí)“案由”中不再使用“涉嫌”二字；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，制作《案件處理意見書》時(shí)未經(jīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批同意，違法行為是否存在仍處于“涉嫌”狀態(tài)，如果負(fù)責(zé)人認(rèn)為證據(jù)不充分，案件仍需繼續(xù)調(diào)查取證，但制作《行政處罰事先告知書》前，已經(jīng)過(guò)負(fù)責(zé)人審批同意，對(duì)違法行為是否存在已經(jīng)確鑿的證據(jù)，“涉嫌”狀態(tài)在負(fù)責(zé)人審批同意后即行結(jié)束，因此制作《行政處罰事先告知書》時(shí)“案由”中不再使用“涉嫌”二字；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，給當(dāng)事人送達(dá)《行政處罰事先告知書》之后，在當(dāng)事人陳述、申辯或聽證結(jié)束之前，仍為調(diào)查取證階段，違法行為仍處于“涉嫌”狀態(tài)，但制作《行政處罰決定審批表》8《行政處罰決定審批表》格式見2012 年9 月26 日農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式之十九。是調(diào)查取證階段的結(jié)束，該文書一經(jīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批同意，就意味著從執(zhí)法機(jī)關(guān)角度來(lái)看，違法事實(shí)已經(jīng)清楚，證據(jù)確鑿，應(yīng)當(dāng)制作《行政處罰決定書》給予當(dāng)事人相應(yīng)的行政處罰。因此，案件承辦人員在制作《行政處罰決定審批表》時(shí)，不再使用“涉嫌”二字。筆者認(rèn)同第三種觀點(diǎn)，雖然《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十七條規(guī)定：執(zhí)法人員在調(diào)查結(jié)束后，認(rèn)為案件事實(shí)清楚，證據(jù)充分，應(yīng)當(dāng)制作《案件處理意見書》，報(bào)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批。但該條規(guī)定的“調(diào)查結(jié)束”和“案件事實(shí)清楚，證據(jù)充分”，是執(zhí)法人員結(jié)束調(diào)查，是執(zhí)法人員自認(rèn)為案件事實(shí)清楚、證據(jù)充分。但不排除執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審查后認(rèn)為事實(shí)不清，證據(jù)不足，以及當(dāng)事人在陳述、申辯或聽證過(guò)程中陳述新內(nèi)容或提供新證據(jù)，需要繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查取證的情形。因?yàn)樵诋?dāng)事人對(duì)違法事實(shí)陳述、申辯或聽證之前，案由、違法事實(shí)與證據(jù)、法律依據(jù)、處罰種類及幅度等內(nèi)容都處于一種不確定的狀態(tài)，這些內(nèi)容可能因當(dāng)事人行使陳述、申辯或聽證權(quán)利而改變，所以在制作《行政處罰決定審批表》之前當(dāng)事人的違法行為仍處于“涉嫌”狀態(tài)。而制作《行政處罰決定審批表》時(shí)，案由、違法事實(shí)與證據(jù)、法律依據(jù)、處罰種類及幅度等內(nèi)容都已經(jīng)確定，“涉嫌”狀態(tài)也已結(jié)束。

1.2 當(dāng)事人

“當(dāng)事人”欄應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件情況確定當(dāng)事人是“個(gè)人”還是“單位”，但“個(gè)人”“單位”兩欄不能同時(shí)填寫，且同一案件中當(dāng)事人名稱前后應(yīng)

8《行政處罰決定審批表》格式見2012年9月26日農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式之十九。

當(dāng)一致。具體制作要求已在《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第9期《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（二）——＜行政處罰立案申批表＞的應(yīng)用》一文中論述，這里不再贅述。

1.3 案件調(diào)查經(jīng)過(guò)

“案件調(diào)查經(jīng)過(guò)”欄應(yīng)當(dāng)填寫案件由來(lái)和執(zhí)法人員調(diào)查案件的經(jīng)過(guò)。通常以說(shuō)明的表達(dá)方式概括敘述案件由來(lái)和調(diào)查經(jīng)過(guò)。案件由來(lái)包括案件發(fā)生的經(jīng)過(guò)和立案時(shí)間等內(nèi)容；調(diào)查經(jīng)過(guò)包括承辦人員的組成，調(diào)查的時(shí)間、方法、經(jīng)過(guò)以及調(diào)查后形成的法律文書名稱或獲取的其他證據(jù)的名稱等內(nèi)容。執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法人員在填寫該內(nèi)容時(shí)過(guò)于簡(jiǎn)化，不能反映案件調(diào)查的具體過(guò)程，有的甚至填寫當(dāng)事人涉嫌違反的法律規(guī)范或?qū)Π讣幚淼慕Y(jié)論性等內(nèi)容，沒(méi)有對(duì)案件調(diào)查過(guò)程進(jìn)行描述，這些不規(guī)范的制作方式應(yīng)當(dāng)予以糾正。

1.4 所附證據(jù)材料

“所附證據(jù)材料”欄應(yīng)當(dāng)填寫案件調(diào)查過(guò)程中收集的所有證據(jù)材料名稱，既包括不利于當(dāng)事人的證據(jù)，如，證明違法事實(shí)存在的證據(jù)材料；也包括有利于當(dāng)事人的證據(jù)，如，證明當(dāng)事人違法事實(shí)不存在，或者當(dāng)事人具有從輕、減輕情節(jié)的證據(jù)材料。填寫證據(jù)材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)收集的證據(jù)材料進(jìn)行編號(hào)，以阿拉伯?dāng)?shù)字列舉，有些證據(jù)材料還需要寫明數(shù)量，證據(jù)材料是復(fù)印件的還應(yīng)當(dāng)注明。

1.5 調(diào)查結(jié)論及處理意見

“調(diào)查結(jié)論及處理意見”欄應(yīng)當(dāng)由執(zhí)法人員根據(jù)案件調(diào)查情況和有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定提出處理意見。通常情況下，“調(diào)查結(jié)論及處理意見”應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行書寫。

調(diào)查結(jié)論包括兩部分內(nèi)容：一是分析證據(jù)。要圍繞收集的證據(jù)材料，論述誰(shuí)是違法行為人（當(dāng)事人）以及違法事實(shí)是否存在，分析哪些證據(jù)證明當(dāng)事人主體的適格性，哪些證據(jù)證明違法行為的時(shí)間、地點(diǎn)、目的、手段、情節(jié)、危害后果和違法所得等事實(shí)，哪些證據(jù)證明當(dāng)事人違法事實(shí)不存在，以及具有從重、從輕或減輕情節(jié)；二是明確調(diào)查結(jié)論。根據(jù)查明的案件事實(shí)和對(duì)證據(jù)進(jìn)行綜合分析的結(jié)論，判定當(dāng)事人的違法行為是否存在，違法行為存在的，應(yīng)當(dāng)寫明當(dāng)事人行為違反的具體法律條款，也稱案件定性依據(jù)的法律條款。

處理意見應(yīng)當(dāng)寫明是否給予行政處罰的具體意見。違法事實(shí)不存在的，應(yīng)當(dāng)寫明建議終結(jié)調(diào)查并結(jié)案的意見；違法事實(shí)存在的，應(yīng)當(dāng)寫明行政處罰依據(jù)的法律條款，即適用的法律責(zé)任（罰則）條款，同時(shí)寫明擬給予行政處罰的種類、幅度（寫明自由裁量的理由。罰款的，還應(yīng)當(dāng)寫明具體計(jì)算方法）等具體建議內(nèi)容。如果案件承辦人為兩人以上，且對(duì)案件的處理意見有分歧的，也應(yīng)當(dāng)寫明，供審批時(shí)參考。對(duì)具有依法從重、從輕或者減輕處罰情節(jié)的，應(yīng)當(dāng)寫明理由。有些案件中，還需要寫明當(dāng)事人除承擔(dān)行政處罰責(zé)任外的其他法律義務(wù)，如責(zé)令當(dāng)事人召回已售出的檢疫不合格的動(dòng)物產(chǎn)品。需要說(shuō)明的是，根據(jù)《行政處罰法》第二十三條的規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體在實(shí)施行政處罰時(shí)，必須要責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正違法行為，因此，執(zhí)法人員要根據(jù)不同案情，在處理意見中寫明“責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正違法行為”的內(nèi)容。但是“責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正違法行為”不是行政處罰的種類，因而不能作為行政處罰的內(nèi)容。至于責(zé)令改正的表現(xiàn)形式，可以根據(jù)需要單獨(dú)制作《責(zé)令改正通知書》，或在《行政處罰決定書》中表述。表述格式如，“依照××××××（法條原文）之規(guī)定，本機(jī)關(guān)（責(zé)令_______ ，并）作出如下處罰決定：……”。

需要說(shuō)明的是，執(zhí)法人員在案件辦理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)本單位的其他執(zhí)法人員有違法行為的（如，監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)負(fù)責(zé)檢疫職責(zé)的官方獸醫(yī)有不履行或不正確履行職責(zé)的行為），應(yīng)當(dāng)向執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提出處理意見；發(fā)現(xiàn)第三人有違法行為的，屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)另案追究，不屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的，應(yīng)當(dāng)將違法線索移交有管轄權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)處理。

1.6 審批意見

審批意見欄分為“執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見、法制機(jī)構(gòu)意見和執(zhí)法機(jī)關(guān)意見”三部分。一是執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見和法制機(jī)構(gòu)意見的填寫。動(dòng)物衛(wèi)生行政主體（指獸醫(yī)主管部門、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)）內(nèi)設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在“執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見”欄填寫是否同意或改變執(zhí)法人員處理意見的內(nèi)容，并由執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽名；法制機(jī)構(gòu)審查執(zhí)法機(jī)構(gòu)的

意見是否正確，在“法制機(jī)構(gòu)意見”欄填寫是否同意或改變執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見等內(nèi)容，并由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人簽名。動(dòng)物衛(wèi)生行政主體內(nèi)部如果不設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)的，則“執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見、法制機(jī)構(gòu)意見”欄不填寫；基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所受編制和人員的限制，絕大多數(shù)都沒(méi)有內(nèi)設(shè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)，因而其在實(shí)施行政處罰適用《案件處理意見書》時(shí)，“執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見、法制機(jī)構(gòu)意見”欄無(wú)需填寫。需要說(shuō)明的是，獸醫(yī)主管部門不得越權(quán)對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)以自己名義實(shí)施行政處罰所制作的《案件處理意見書》簽署任何審批意見；但獸醫(yī)主管部門將獸藥等行政處罰權(quán)委托動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的意見應(yīng)當(dāng)填寫在“執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見”欄；“法制機(jī)構(gòu)意見”由獸醫(yī)主管部門的相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人填寫具體意見。二是執(zhí)法機(jī)關(guān)意見的填寫?！皥?zhí)法機(jī)關(guān)意見”欄由執(zhí)法機(jī)關(guān)法定代表人或主管負(fù)責(zé)人簽署審批意見并簽名，通常應(yīng)寫明同意處理意見或改變法制機(jī)構(gòu)的審核意見等內(nèi)容，對(duì)重大、復(fù)雜或者爭(zhēng)議較大的案件，應(yīng)當(dāng)注明經(jīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論。

表1 案件處理意見書9該案件處理意見書示例，是在本案執(zhí)法人員制作基礎(chǔ)上進(jìn)行的修改，為使示例具有指導(dǎo)性，有些內(nèi)容是作者對(duì)案件處理的推理或增加了相關(guān)法律事實(shí)，推理或增加的法律事實(shí)不一定與本案的實(shí)際情況相吻合，只是為了滿足本范文的寫作需求。該示例文書格式采用了2012年9月26日農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書格式之十二。（以本案為例，案件處理意見書制作示例）

10表1中涉及到《詢問(wèn)筆錄》內(nèi)容的，請(qǐng)參見《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第5期92頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（七）——《詢問(wèn)筆錄》的應(yīng)用中“表1詢問(wèn)筆錄”。11表1中涉及到《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》內(nèi)容的，請(qǐng)參見《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第10期93頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書應(yīng)用（三）——《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》的應(yīng)用中“表1現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)筆錄）”。12在適用有自由裁量權(quán)的罰款處罰時(shí)，通常情況下，選擇罰款幅度的中間值。如果違法行為人有從輕情節(jié)的，在中間值以下最低值以上確定罰款幅度； 如果違法行為人有從重情節(jié)的，在中間值以上最高值以下確定罰款幅度。當(dāng)?shù)貙?duì)罰款的自由裁量權(quán)適用有規(guī)定的，從其規(guī)定。

（待續(xù)）

（責(zé)任編輯：白雅娟）

S851.33

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1005-944X（2015）07-0091-05