中國(guó)城市土地節(jié)約集約利用政策有效性區(qū)域差異研究

朱莊瑞　呂萍

摘要 大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是由我國(guó)人多地少的基本國(guó)情所決定的，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)新型城鎮(zhèn)化、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。為系統(tǒng)評(píng)估自2008年開展土地節(jié)約集約利用以來(lái)，各地貫徹和執(zhí)行政策的落實(shí)情況和實(shí)施效果，本文對(duì)全國(guó)105個(gè)主要城市地價(jià)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的工作人員進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，創(chuàng)新性地運(yùn)用熵理論及耗散模型對(duì)我國(guó)東中西部城市節(jié)約集約土地利用的政策有效性進(jìn)行比較研究，提出了政策熵的概念，經(jīng)過(guò)分析和計(jì)算得出以下結(jié)論：①我國(guó)城市土地節(jié)約集約利用政策取得了良好的效果，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益還是行政效益，均取得了一定的成效，土地利用效率得到了提高；②西部地區(qū)政策的總效益高于東部地區(qū)和中部地區(qū)，表明該政策效果不僅取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還要綜合考慮各地區(qū)的政策執(zhí)行力度、資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、人口密度等其他因素；③政策的社會(huì)效益要顯著低于經(jīng)濟(jì)效益和行政效益，表明該政策實(shí)施的有效性并沒(méi)有達(dá)到社會(huì)公眾的預(yù)期，在各個(gè)指標(biāo)上均與公眾的期望有一定距離，需要根據(jù)不同地區(qū)進(jìn)一步制定并細(xì)化相關(guān)的土地節(jié)約集約利用政策。文章最后從加大政策執(zhí)行力度、出臺(tái)政績(jī)考核辦法、完善相關(guān)配套政策、健全監(jiān)管機(jī)制等方面給出了政策的優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞 土地節(jié)約集約；熵理論及耗散模型；經(jīng)濟(jì)效益；社會(huì)效益；行政效益

中圖分類號(hào) F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2015）12-0129-09

大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是由我國(guó)人多地少的基本國(guó)情所決定的，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)新型城鎮(zhèn)化、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。從20世紀(jì)90年代提出節(jié)約集約利用土地這一思想以來(lái)，到2008年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，土地節(jié)約集約利用政策才有了明確的指導(dǎo)思想。尤其是進(jìn)入2014年以來(lái)，土地節(jié)約集約利用的相關(guān)政策密集出臺(tái)，國(guó)土資源部首先在5月份頒布實(shí)施《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，9月份又出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》，這充分表明了政府對(duì)土地節(jié)約集約利用的高度重視以及推行此政策的緊迫性和重要性。

目前國(guó)內(nèi)關(guān)于土地節(jié)約集約利用的研究大多集中于其現(xiàn)狀評(píng)價(jià)和潛力分析以及影響因素上。趙小鳳等[1]認(rèn)為土地集約利用區(qū)域空間差異的分析有助于挖掘造成土地集約利用空間差異的影響因素和驅(qū)動(dòng)力，從而制定差異化的對(duì)策；吳郁玲[2]認(rèn)為市場(chǎng)化水平是影響我國(guó)土地利用節(jié)約集約程度的關(guān)鍵性和根本性原因；張合林等[3]認(rèn)為土地利用強(qiáng)度與結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)發(fā)育程度等是影響土地集約利用的重要因素；王家庭等[4]人的研究結(jié)果表明，城市土地集約利用水平的區(qū)域性差異較為顯著，城市區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度、地均投資強(qiáng)度、GDP 建設(shè)用地增長(zhǎng)彈性以及地均科研投入、環(huán)境因素等對(duì)城市土地集約利用水平的影響最為重要，且效果較為顯著；馬賢磊等[5]人的研究認(rèn)為在新型城市化建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)功能定位實(shí)施土地可持續(xù)集約利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，以此為依據(jù)在主體功能區(qū)落實(shí)差別化的土地管理政策。

通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，大家普遍都認(rèn)為土地的節(jié)約集約利用水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及區(qū)域差異有關(guān)，但是對(duì)于不同區(qū)域間土地節(jié)約集約利用政策的有效性研究較少，因此，如何全面、客觀地考察和評(píng)價(jià)不同區(qū)域間該政策實(shí)施的有效性情況，進(jìn)而分析差異化背后的深層次原因，從而為政府制定更具針對(duì)性和操作性的政策提供依據(jù)。

1 研究方法及數(shù)據(jù)來(lái)源、指標(biāo)的建立和選取1.1 研究方法

本文在綜合分析各類政策評(píng)價(jià)方法的基礎(chǔ)上，考慮到正常的目標(biāo)和數(shù)據(jù)的可采集性，采用了熵理論及耗散結(jié)構(gòu)模型對(duì)我國(guó)城市土地節(jié)約集約利用政策的有效性進(jìn)行比較研究。熵理論及耗散模型是德國(guó)科學(xué)家克勞修斯（Clausius）于1865年提出的熱力學(xué)第二定律的熵（Entropy）思想以及比利時(shí)布魯塞爾學(xué)派統(tǒng)計(jì)物理學(xué)家普利高津（I. Prigogine）于1969年提出的耗散結(jié)構(gòu)理論（dissipative structure）的結(jié)合，作為研究復(fù)雜系統(tǒng)演化的自組織，是研究系統(tǒng)怎樣從混亂無(wú)序的初始狀態(tài)向穩(wěn)定有序進(jìn)行演化的過(guò)程和規(guī)律以及非平衡系統(tǒng)內(nèi)影響系統(tǒng)可能變化和可能演化方向的因素和條件[6]。國(guó)內(nèi)外已有很多學(xué)者運(yùn)用該理論進(jìn)行了相關(guān)領(lǐng)域的研究，Jenner[7]運(yùn)用混亂信息理論和耗散結(jié)構(gòu)模型分析了技術(shù)的發(fā)展以及創(chuàng)新對(duì)小型企業(yè)的影響；Chiles等[8]運(yùn)用耗散結(jié)構(gòu)理論和復(fù)雜性理論來(lái)解釋集體這種組織的演變過(guò)程；Li等[9]運(yùn)用耗散結(jié)構(gòu)理論、資源熵和利益相關(guān)者理論， 從資源熵的角度分析了企業(yè)復(fù)雜性系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展模型。任佩瑜教授[10]提出了基于管理熵的企業(yè)評(píng)價(jià)理論和體系，提出了一個(gè)全新的企業(yè)評(píng)價(jià)方法。徐明等[11]從熵理論和耗散結(jié)構(gòu)理論的角度對(duì)人力資源管理系統(tǒng)進(jìn)行了考察和研究， 為人力資源管理熵的改進(jìn)探尋方法和途徑，從而正確指導(dǎo)人力資源管理的決策和行為。郭偉剛[12]將管理熵和管理耗散結(jié)構(gòu)理論用于企業(yè)激勵(lì)機(jī)制的研究， 以強(qiáng)化管理耗散結(jié)構(gòu)的形成條件， 使激勵(lì)能夠有效發(fā)揮作用。

當(dāng)我們運(yùn)用熵理論及耗散結(jié)構(gòu)模型對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)分析的時(shí)候，我們稱之為政策熵和政策耗散，在二者作用下，復(fù)雜系統(tǒng)的各類指標(biāo)將會(huì)產(chǎn)生一定的政策正熵值或政策負(fù)熵值，使系統(tǒng)的總熵值發(fā)生變化。政策熵流值是指一個(gè)非線形的復(fù)雜系統(tǒng)，在一定的時(shí)期內(nèi)，由于其政策熵的作用所產(chǎn)生的正熵值，以及由于政策耗散作用所產(chǎn)生的負(fù)熵值，使得系統(tǒng)政策熵的總值發(fā)生變化，即政策耗散模型中指標(biāo)體系的熵流值是體系內(nèi)各種指標(biāo)熵流值的加權(quán)平均。熵值為正，意味著政策實(shí)施的效果不好或者無(wú)效的標(biāo)志；熵值為負(fù)，意味著政策實(shí)施效果較好或者有效的標(biāo)志，因此該理論能夠客觀、全面、動(dòng)態(tài)地實(shí)現(xiàn)對(duì)土地節(jié)約集約政策實(shí)施效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

政策耗散模型中某類子指標(biāo)體系的政策熵流值的計(jì)量公式為：

式中：D為目標(biāo)體系所產(chǎn)生的熵值，i為該目標(biāo)體系中影響熵值的各種指標(biāo)，ki為特定階段時(shí)，評(píng)價(jià)對(duì)象各種指標(biāo)的權(quán)重，政策熵理論中，各指標(biāo)的權(quán)重由其政策效用在指標(biāo)體系中的貢獻(xiàn)率為依據(jù)，通過(guò)熵值法取得。具體公式如下：

式中：Xi為每個(gè)影響政策熵值子指標(biāo)系統(tǒng)中所包含的各項(xiàng)指標(biāo)值與取定標(biāo)準(zhǔn)值的比值。KB是政策熵系數(shù)，具體的計(jì)算公式KB=1lnN，N為指標(biāo)體系內(nèi)指標(biāo)（三級(jí)指標(biāo)）個(gè)數(shù)。政策耗散結(jié)構(gòu)模型通過(guò)這一系數(shù)表達(dá)了這樣的觀點(diǎn)：一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，每增加一個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，其實(shí)現(xiàn)綜合績(jī)效熵流值D的單位增加，所要追加的邊際成本也會(huì)相應(yīng)增加。系統(tǒng)越復(fù)雜，系統(tǒng)內(nèi)某項(xiàng)指標(biāo)熵值的變化對(duì)于系統(tǒng)整體熵值的影響也就越小。這一系數(shù)的使用具有相對(duì)性，在將指標(biāo)體系作為系統(tǒng)分析時(shí)，需要考慮每個(gè)體系內(nèi)部綜合發(fā)展的邊際成本有所不同，但在將指標(biāo)體系置于土地節(jié)約集約政策整體考察時(shí)，各個(gè)體系又相對(duì)成為了簡(jiǎn)單的要素，這時(shí)邊際成本的不同要予以剔除。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源及說(shuō)明

本文數(shù)據(jù)取自中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院在全國(guó)105個(gè)城市地價(jià)監(jiān)測(cè)點(diǎn)開展的“全國(guó)土地集約節(jié)約利用政策效益評(píng)價(jià)”的調(diào)查問(wèn)卷。問(wèn)卷遵循科學(xué)性、系統(tǒng)性、獨(dú)立性、可比性等原則，綜合考慮到可能影響土地節(jié)約集約政策實(shí)施效果的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)因素，從政策實(shí)施后取得的行政效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益三個(gè)角度進(jìn)行調(diào)查，其中行政效益包含政策實(shí)施的必要性等六個(gè)問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)效益包含政策對(duì)地方土地市場(chǎng)價(jià)格的影響等四個(gè)問(wèn)題，社會(huì)效益包含政策實(shí)施的公眾滿意度等八個(gè)問(wèn)題。調(diào)查樣本來(lái)自除香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū)的全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)隨機(jī)抽樣得出的共105個(gè)市級(jí)單位的地價(jià)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，調(diào)研對(duì)象為地價(jià)監(jiān)測(cè)點(diǎn)具有一定資歷的相關(guān)工作人員，這些工作人員對(duì)土地節(jié)約集約利用政策的實(shí)施情況和實(shí)施效果有著最為直接和深刻的了解，因而他們的評(píng)價(jià)也更具客觀性和說(shuō)服力。主要調(diào)研形式為結(jié)構(gòu)化問(wèn)卷調(diào)查，輔以專家訪談、文獻(xiàn)查閱等，共發(fā)放問(wèn)卷450份，剔除信息不完整和無(wú)效問(wèn)卷，共回收有效問(wèn)卷407份，有效問(wèn)卷比例90.1%。其中，企業(yè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)341份，占總樣本的83.7%；事業(yè)單位監(jiān)測(cè)點(diǎn)59份，占總樣本的14.5%；政府監(jiān)測(cè)點(diǎn)7份，占總樣本的1.8%，問(wèn)卷總體Cronbach 的α系數(shù)為0.926，且各因子得分均高于0.9，顯示問(wèn)卷調(diào)查的信度良好。

1.3 指標(biāo)的建立和選取

政策的有效性是指該政策主體的主觀愿望與該政策對(duì)象的客觀行為的一致性。如果二者是一致的， 則可以說(shuō)該政策是有效的， 反之則是不完全有效甚至是無(wú)效的。[13]政策的有效性是多種因素共同作用的結(jié)果， 也具有多種表現(xiàn)形式。土地節(jié)約集約政策有效性評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)就是一種價(jià)值判斷，即根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)判斷節(jié)約集約政策本身是否具有價(jià)值，以及如何分配價(jià)值和創(chuàng)造價(jià)值，是一個(gè)尋求、論證、確定和優(yōu)化政策價(jià)值的過(guò)程。[14]其中決定評(píng)價(jià)結(jié)果的最關(guān)鍵因素是評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，它的客觀性和準(zhǔn)確性與否直接決定了政策評(píng)價(jià)的方向和結(jié)果是否客觀、準(zhǔn)確、有效。

本文的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在上述分析的基礎(chǔ)上，遵循客觀性、動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性、可比性等原則，根據(jù)熵模型構(gòu)建出政策總效益一級(jí)指標(biāo)體系，行政效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益二級(jí)指標(biāo)體系以及具體三級(jí)指標(biāo)體系，其中三級(jí)指標(biāo)體系即問(wèn)卷中各小題。通過(guò)調(diào)研獲取三級(jí)指標(biāo)的得分，利用熵流值公式計(jì)算出三級(jí)指標(biāo)熵值，進(jìn)而通過(guò)指標(biāo)體系矩陣等公式推出二級(jí)、一級(jí)指標(biāo)的熵值，最終通過(guò)比較熵值的大小、正負(fù)來(lái)分析土地節(jié)約集約利用政策的總體效能。熵值為正，表明政策有效性較差，且數(shù)值越大，有效性越差；熵值為負(fù)，表明政策有效性較好，且數(shù)值越小，有效性越好。

從本次調(diào)研回收的407份有效問(wèn)卷的基礎(chǔ)上，按照利克特量表（Likert scale）的賦值方法，即由一組陳述組成，每一陳述有“非常滿意”、“滿意”、“不一定”、“不滿意”、“非常不滿意”（根據(jù)語(yǔ)境“滿意”可由“同意、贊成”等詞語(yǔ)代替）五種回答，分別記為5，4，3，2，1，這種方法的優(yōu)點(diǎn)就在于由之前的順序數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為了可運(yùn)算的數(shù)值數(shù)據(jù)，從而為接下來(lái)的分析和研究打好基礎(chǔ)。

2 我國(guó)東中西部城市土地節(jié)約集約利用政策熵值的計(jì)算與評(píng)價(jià) 問(wèn)卷調(diào)查的這105個(gè)城市都是各個(gè)省級(jí)行政區(qū)的省會(huì)城市和中心城市，具有典型的代表性。本調(diào)查旨在針對(duì)一系列土地節(jié)約集約利用政策實(shí)施后的行政效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行綜合考察，以分析該類政策在變遷過(guò)程中的實(shí)際運(yùn)行情況。考慮到節(jié)約集約利用土地政策受各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，為此將這105個(gè)城市根據(jù)所屬省份分別劃歸為東部、中部和西部地區(qū)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個(gè)?。ㄊ校恢胁康貐^(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個(gè)?。晃鞑康貐^(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個(gè)省（市、自治區(qū)）。

本文在對(duì)調(diào)研獲得的一手?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行描述統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)耗散模型的設(shè)置，設(shè)Di為地價(jià)監(jiān)測(cè)員對(duì)代表各指標(biāo)的問(wèn)題評(píng)分的中值，設(shè)為D*各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值，代表受訪者對(duì)該指標(biāo)作出了中性評(píng)價(jià)。在不影響量化分析的前提下，從問(wèn)卷的設(shè)置出發(fā)簡(jiǎn)化數(shù)據(jù)處理，以3為標(biāo)準(zhǔn)值。上文（3）式中的Xi，即每個(gè)影響地價(jià)政策各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分中值與取定標(biāo)準(zhǔn)值的比值。

2.1 行政效益子系統(tǒng)熵值的計(jì)算與評(píng)價(jià)

在對(duì)全國(guó)東、中、西部31個(gè)省級(jí)行政單位（港、澳、臺(tái)除外）共105個(gè)城市地價(jià)監(jiān)測(cè)點(diǎn)的問(wèn)卷調(diào)查中，主要從政策本身情況、政策實(shí)施過(guò)程情況、政策所獲支持等六個(gè)方面的指標(biāo)來(lái)考量和分析土地節(jié)約集約利用政策的行政效益實(shí)施效果，各指標(biāo)得分情況如表1所示。

由公式（1）（2）（3），得出行政效益子系統(tǒng)下各指標(biāo)的熵流值和熵流值的權(quán)重，并在此基礎(chǔ)上得出行政效益子系統(tǒng)的政策熵值，結(jié)果見表2。

從表1和表2可以看出，在二級(jí)指標(biāo)中，全國(guó)的行政效益子系統(tǒng)政策熵值為-0.164，其中，西部的行政效益子系統(tǒng)政策熵值（-0.192），明顯低于中部（-0.144）和東部（-0.173）。由于熵值越小，有效性越好，表明土地節(jié)約集約政策在西部地區(qū)的整體行政效益較強(qiáng)，其次為東部，最后為中部。

三級(jí)指標(biāo)中，全國(guó)層面上指標(biāo)1（政策必要性）熵值為-0.049，明顯低于其余5個(gè)指標(biāo)，反映出的這個(gè)指標(biāo)性質(zhì)較好，表明實(shí)施土地節(jié)約集約政策的必要性較強(qiáng)，得到了大家的一致認(rèn)可；指標(biāo)2（政策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)）、3（預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度）、4（政策執(zhí)行的連續(xù)性）、5（相關(guān)配套政策的完善程度）熵值相差不大，且數(shù)值較大，反映出其性質(zhì)相對(duì)較差；其中指標(biāo)3和指標(biāo)6（政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制完善性）同為-0.021，指標(biāo)5為-0.022，表明土地節(jié)約集約政策在這3個(gè)指標(biāo)方面還有待進(jìn)一步提高；指標(biāo)2和指標(biāo)4分別為-0.026，-0.025，表明政策效果在這2個(gè)指標(biāo)方面相對(duì)較高，但也并非讓人滿意。同時(shí)，在地區(qū)層面上，西部地區(qū)的指標(biāo)3、指標(biāo)4明顯低于中東部，表明土地節(jié)約集約政策在這2個(gè)指標(biāo)方面西部貫徹得更好；中部地區(qū)的指標(biāo)5、指標(biāo)6明顯高于東西部地區(qū)，表明中部地區(qū)在這2個(gè)指標(biāo)方面較差，與東部和西部地區(qū)差距明顯。

2.2 社會(huì)效益子系統(tǒng)熵值的計(jì)算與評(píng)價(jià)

社會(huì)效益子系統(tǒng)下主要通過(guò)對(duì)政策的公眾滿意度、社會(huì)整體效果、對(duì)環(huán)境及城市規(guī)劃帶來(lái)的影響等八個(gè)方面的指標(biāo)來(lái)考量和分析政策實(shí)施效果，各指標(biāo)得分情況如表3所示。

由公式（1）（2）（3），得出社會(huì)效益子系統(tǒng)下各指標(biāo)的熵流值和其熵流值權(quán)重，并在此基礎(chǔ)上得出社會(huì)效益子系統(tǒng)的政策熵值，結(jié)果見表4。

從表3和表4可以看出，在二級(jí)指標(biāo)中，社會(huì)效益子系統(tǒng)的政策熵值為-0.073，高于行政效益子系統(tǒng)的數(shù)值（-0.164），表明土地節(jié)約集約利用政策的社會(huì)效益不如行政效益。其中，西部地區(qū)的政策熵值（-0.091）較大，低于東部的（-0.074）和中部的（-0.07），表現(xiàn)出土地節(jié)約集約利用政策在我國(guó)西部的整體社會(huì)效益優(yōu)于中部和東部。

三級(jí)指標(biāo)中，全國(guó)層面上指標(biāo)7（政策的公眾滿意度）、8（政策帶來(lái)的社會(huì)整體效果）、10（政策對(duì)閑置和低效利用的國(guó)有土地面積的影響）、13（政策對(duì)綠化覆蓋率的影響）、14（政策對(duì)城市規(guī)劃的影響）熵值均低于-0.01，低于其余三個(gè)指標(biāo)，反映出這5個(gè)指標(biāo)性質(zhì)相對(duì)較好，表明土地節(jié)約集約利用政策在這5個(gè)指標(biāo)方面效果較好，但指標(biāo)數(shù)值不高，說(shuō)明仍然需要對(duì)政策進(jìn)一步的完善和改進(jìn)；指標(biāo)9（社會(huì)外部監(jiān)督機(jī)制完善性）、11（政策對(duì)新建住房的人均居住面積的影響）、12（政策對(duì)征地面積的影響）熵值分別為-0.009，-0.002，-0.000，反映出其性質(zhì)相對(duì)較差，表明政策在這3個(gè)指標(biāo)方面效果較差甚至沒(méi)有效果；同時(shí)，在地區(qū)層面上，西部地區(qū)的指標(biāo)8，9，10，13，14熵值要略低于中部和東部，指標(biāo)7，11，12熵值和中東部地區(qū)相差不大，表明土地節(jié)約集約利用政策的社會(huì)效益在西部實(shí)現(xiàn)得更好；中部地區(qū)的指標(biāo)7、指標(biāo)9熵值明顯高于東西部地區(qū)，說(shuō)明中部地區(qū)的土地節(jié)約集約利用政策的公眾滿意度和社會(huì)外部監(jiān)督機(jī)制完善性較差，與東部和西部地區(qū)差距明顯；東部地區(qū)的指標(biāo)11、12熵值較大，表明在東部地區(qū)政策對(duì)新建住房的人均居住面積的影響效果較差，甚至政策對(duì)征地面積的影響直接沒(méi)有效果。

2.3 經(jīng)濟(jì)效益子系統(tǒng)熵值的計(jì)算與評(píng)價(jià)

經(jīng)濟(jì)效益子系統(tǒng)下，選取土地節(jié)約集約利用政策對(duì)土地的市場(chǎng)價(jià)格、財(cái)政收入、單位土地面積的固定資產(chǎn)投入等四個(gè)方面的指標(biāo)進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。這里需要對(duì)指標(biāo)說(shuō)明的是，地方規(guī)劃容積率越高，代表地價(jià)政策實(shí)施效果越強(qiáng)；土地稅額則體現(xiàn)出政府從單位和個(gè)人的土地使用過(guò)程中獲取的土地使用稅收益，稅額（非稅率）越高，代表土地越能得到充分使用，各指標(biāo)得分情況如表5所示。

由公式（1）（2）（3），得出經(jīng)濟(jì)效益子系統(tǒng)下各指標(biāo)的熵流值和熵流值權(quán)重，并在此基礎(chǔ)上得出經(jīng)濟(jì)效益子系統(tǒng)的政策熵值，結(jié)果見表6。

從表5和表6可以看出，在二級(jí)指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)效益子系統(tǒng)的政策熵值為-0.168，明顯低于社會(huì)效益子系統(tǒng)熵值（-0.073），和行政效益子系統(tǒng)熵值相差不大（-0.164），表明土地節(jié)約集約利用政策的經(jīng)濟(jì)效益和行政效益強(qiáng)于社會(huì)效益。其中，東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益系統(tǒng)的政策熵熵值差距很小，西部略低，說(shuō)明土地節(jié)約集約利用政策在東、中、西部的整體經(jīng)濟(jì)效益均較強(qiáng)，西部略高。

三級(jí)指標(biāo)中，全國(guó)層面上指標(biāo)15（政策對(duì)地方土地市場(chǎng)價(jià)格的影響）、17（地方規(guī)劃容積率增減情況）、18（單位土地面積的固定資產(chǎn)投入增減情況）熵值相差不大，明顯低于指標(biāo)16（政策對(duì)地方土地財(cái)政收入的影響），反映出這3個(gè)指標(biāo)性質(zhì)相對(duì)較好，表明土地節(jié)約集約政策在這三個(gè)指標(biāo)方面效果較好；指標(biāo)16熵值相對(duì)較差，土地節(jié)約集約政策對(duì)地方土地財(cái)政收入的影響效果較差。同時(shí)，在地區(qū)層面上，西部地區(qū)的指標(biāo)15，16，18熵值要略低于中東部，指標(biāo)17熵值略高于中東部地區(qū)，表明土地節(jié)約集約政策的經(jīng)濟(jì)效益在西部實(shí)現(xiàn)得更好；中部地區(qū)的指標(biāo)16熵值高于東西部地區(qū)，表明中部地區(qū)的土地節(jié)約集約政策對(duì)地方土地財(cái)政收入的影響效果較差；東部地區(qū)的指標(biāo)15、18熵值最大，表明在東部地區(qū)土地節(jié)約集約政策在這兩個(gè)指標(biāo)方面效果較差。

2.4 我國(guó)東中西部城市土地節(jié)約集約利用政策熵值計(jì)算

首先，構(gòu)造指標(biāo)水平矩陣A。在計(jì)算出行政子系統(tǒng)、社會(huì)子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)熵流值的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)造政策總系統(tǒng)熵值的指標(biāo)水平矩陣A，如下：

即將三個(gè)子系統(tǒng)分別視為三個(gè)整體，得出各自政策總效益（即∑3i=1（1+dsi））在消去各自體系的政策熵系數(shù)KBi的非線性作用后得出的標(biāo)準(zhǔn)化政策效用，其在相對(duì)政策總效益的份額。根據(jù)公式（4），得出權(quán)重矩陣C具體數(shù)值如下：

最后，構(gòu)造行政子系統(tǒng)、社會(huì)子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)相互關(guān)系矩陣B。政策耗散模型的關(guān)系矩陣B和權(quán)重矩陣C都是用以解釋三大指標(biāo)體系的分熵流值對(duì)系統(tǒng)總熵值的影響，也就是各子系統(tǒng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)對(duì)于政策總效益、綜合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)施加影響作用的能力。在用熵值法確定權(quán)重矩陣C的情況下，關(guān)系矩陣B可以通過(guò)權(quán)重矩陣C用如下的關(guān)系確定：

如此確定的關(guān)系矩陣B，可以滿足每個(gè)子系統(tǒng)ai對(duì)自身的影響相關(guān)性為1，同時(shí)同ai對(duì)于另外兩個(gè)子系統(tǒng)的影響之和在乘以權(quán)數(shù)Ci后都為1，這樣處理可以保證系統(tǒng)的熵值作為一個(gè)整體被認(rèn)識(shí)。

在帶入權(quán)重矩陣C的具體數(shù)值后，得出關(guān)系矩陣B取值如下：

根據(jù)政策熵模型的設(shè)定，綜合以上分析結(jié)果，計(jì)算出土地節(jié)約集約利用政策系統(tǒng)的熵值為：

本文中全國(guó)城市土地節(jié)約集約利用政策的熵值為S= -0.397，表明土地集約節(jié)約利用政策在全國(guó)產(chǎn)生了較好的效益，而西部地區(qū)熵值的絕對(duì)值（-0.455）最大，顯示該政策在西部產(chǎn)生的效益最好，其次為東部地區(qū)，中部地區(qū)效益最差（見表7）。

綜上可以看出，土地節(jié)約集約利用政策在全國(guó)取得了良好的綜合效益（-0.397），尤其是在西部地區(qū)（-0.455），綜合效益優(yōu)于中部（-0.378）和東部地區(qū)（-0.409）；同時(shí)發(fā)現(xiàn)，就全國(guó)層面看，節(jié)約集約政策的經(jīng)濟(jì)效益（-0.168）和行政效益（-0.164）顯著優(yōu)于社會(huì)效益（-0.073）；分地區(qū)來(lái)看，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益（-0.18）、社會(huì)效益（-0.091）、行政效益（-0.192）均為最佳，顯示政策在西部地區(qū)實(shí)施效果最好；其次為東部地區(qū)，其行政效益（-0.173）和社會(huì)效益（-0.074）僅次于西部地區(qū)；而中部地區(qū)的社會(huì)效益（-0.07）和行政效益（-0.144）均為最差，經(jīng)濟(jì)效益（-0.17）略高于東部（-0.169），表現(xiàn)不如東部和西部，表明土地節(jié)約集約利用政策在中部地區(qū)效益最差。

3 結(jié)論和建議3.1 結(jié)論 本文通過(guò)分析針對(duì)105個(gè)地價(jià)監(jiān)測(cè)點(diǎn)城市開展的土地節(jié)約集約利用政策的調(diào)查問(wèn)卷，結(jié)合熵理論與耗散模型，分別計(jì)算出全國(guó)、東部、中部、西部地區(qū)的政策總效益以及各二級(jí)指標(biāo)行政效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的熵值，從計(jì)算結(jié)果的分析來(lái)看，可以得出以下結(jié)論：

（1）我國(guó)城市的土地節(jié)約集約利用政策取得了良好的效果，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益還是行政效益，均取得了一定成效，土地利用效率得到了提高。這充分說(shuō)明了政府大力推進(jìn)節(jié)約集約利用土地的政策是符合我國(guó)基本國(guó)情的，得到了公眾的理解和支持，對(duì)于合理利用土地、保護(hù)耕地資源具有重要意義。

（2）西部地區(qū)政策的總效益高于東部地區(qū)和中部地區(qū)，表明該政策實(shí)施的有效性不僅取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還要綜合考慮不同地區(qū)的政治、資源稟賦、社會(huì)、環(huán)境等其他因素的影響。西部地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，但憑借在資源稟賦、人口密度以及生態(tài)環(huán)境、政策執(zhí)行力度等方面的優(yōu)勢(shì)使得其政策總效益高于東部和中部地區(qū)；東部地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，但由于在資源稟賦、生態(tài)環(huán)境等方面的劣勢(shì)使得其政策的總效益低于西部地區(qū)；中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不如東部，但在人口密度、生態(tài)環(huán)境等方面不如西部地區(qū)，導(dǎo)致其政策總效益最差。所以應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)及城市所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，綜合考慮政治、社會(huì)、生態(tài)、資源稟賦等因素，制定和落實(shí)差別化的土地節(jié)約集約利用政策。

（3）政策的社會(huì)效益要顯著低于經(jīng)濟(jì)效益和行政效益，表明該政策實(shí)施的有效性并沒(méi)有達(dá)到社會(huì)公眾的預(yù)期，在各個(gè)指標(biāo)上均與公眾的期望有一定距離，需要根據(jù)不同地區(qū)進(jìn)一步制定并細(xì)化相關(guān)的土地節(jié)約集約利用政策，這也是下一步制定政策時(shí)需要關(guān)注和考慮的重點(diǎn)。

3.2 建議

雖然土地節(jié)約集約利用政策的實(shí)施取得了重要成效，但其科學(xué)性、合理性、動(dòng)態(tài)適應(yīng)性等尚有待進(jìn)一步的加強(qiáng)和完善，根據(jù)本文對(duì)調(diào)查問(wèn)卷的分析結(jié)果及被調(diào)研人員在開放題目中的反饋意見和建議，為了更好地發(fā)揮土地節(jié)約集約利用政策的作用，提出以下政策優(yōu)化建議：

（1）加大并細(xì)化相關(guān)政策執(zhí)行力度，出臺(tái)具體考核辦法，實(shí)現(xiàn)對(duì)閑置土地的盤活利用。從調(diào)查問(wèn)卷結(jié)果來(lái)看，指標(biāo)3（預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度）、7（政策的公眾滿意度）熵值分別為-0.021，-0.011，在各自二級(jí)指標(biāo)系統(tǒng)中得分較低，表明雖然實(shí)施了土地節(jié)約集約的政策，但無(wú)論是預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度還是政策的公眾滿意度都沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面加大工作力度：

首先，在制定政策的時(shí)候要因地制宜，結(jié)合各地區(qū)的資源稟賦條件落實(shí)差別化的土地節(jié)約集約利用政策，加強(qiáng)土地節(jié)約集約執(zhí)行力度的政策制定。這些政策包括：鼓勵(lì)提高單位面積投入額度/產(chǎn)出效益方面，特別是鼓勵(lì)現(xiàn)有低效用地改造或在優(yōu)質(zhì)企業(yè)兼并重組低效企業(yè)方面制定更加有力的政策；重視對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地的挖潛，降低對(duì)新增建設(shè)用地的需求；加強(qiáng)城市規(guī)劃的調(diào)控作用，適當(dāng)控制土地的供應(yīng)量；落實(shí)和加快土地利用總體規(guī)劃實(shí)施；完善城區(qū)劃撥轉(zhuǎn)出讓手續(xù)的相關(guān)制度，調(diào)整規(guī)劃容積率等。

其次，各地方政府應(yīng)出臺(tái)土地節(jié)約集約利用考核辦法，加強(qiáng)責(zé)任追究。落實(shí)獎(jiǎng)懲辦法，合理分配土地資源，大幅提高節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)，如投資強(qiáng)度、產(chǎn)出強(qiáng)度、地均納稅額等指標(biāo)，積極鼓勵(lì)企業(yè)提高單位面積投入額度/產(chǎn)出效益，有效降低對(duì)新增建設(shè)用地的需求，允許工礦用地分割轉(zhuǎn)讓，提高現(xiàn)有工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地節(jié)約集約利用水平。

最后，如何實(shí)現(xiàn)閑置土地的盤活利用將對(duì)土地集約節(jié)約的實(shí)現(xiàn)效果產(chǎn)生重大意義，因此政府應(yīng)繼續(xù)完善閑置土地的利用制度，細(xì)化城市土地利用功能區(qū)規(guī)劃，并定期開展閑置地清查工作，嚴(yán)厲打擊囤地行為。

（2）建立健全土地集約節(jié)約監(jiān)管機(jī)制，完善相關(guān)配套政策。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看，指標(biāo)6（政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制完善性）、9（社會(huì)外部監(jiān)督機(jī)制完善性）熵值分別為-0.021，-0.009，在各自二級(jí)指標(biāo)系統(tǒng)中得分較高，效果較差，表明實(shí)施土地節(jié)約集約的政策，無(wú)論是政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制還是社會(huì)外部監(jiān)督機(jī)制都有待進(jìn)一步完善和提高。指標(biāo)5（相關(guān)配套政策的完善程度） 熵值為-0.022，在行政子目標(biāo)系統(tǒng)中得分較低，表明土地節(jié)約集約利用的相關(guān)配套政策的完善程度需要進(jìn)一步提高。

首先，政府應(yīng)重視并加大對(duì)土地集約節(jié)約的監(jiān)督管理與執(zhí)行力度，從嚴(yán)處罰未按土地節(jié)約集約相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的有關(guān)企業(yè)，建設(shè)用地節(jié)約集約利用動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。監(jiān)管過(guò)程大體包括以下幾點(diǎn)：首先，供地前加大對(duì)用地單位、進(jìn)駐項(xiàng)目的審查，加強(qiáng)對(duì)入駐建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)督、管理；其次，建設(shè)過(guò)程中重視對(duì)閑置土地的清查，對(duì)未按相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的企業(yè)嚴(yán)格處罰；最后，建設(shè)項(xiàng)目完成后，對(duì)單位面積固定資產(chǎn)投入及其他用地條件未按供地前約定完成的用地單位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰或其他形式的整改等。

其次，應(yīng)不斷完善土地節(jié)約集約利用的配套政策，目前相關(guān)的法規(guī)和制度缺乏整體考慮，國(guó)土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等部門的政策規(guī)定配套性不強(qiáng)，導(dǎo)致在實(shí)踐中執(zhí)行力差、可操作性不強(qiáng)，從而也導(dǎo)致了節(jié)約集約政策的效果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期。

（3）加快土地集約節(jié)約利用過(guò)程中實(shí)施與評(píng)價(jià)工作的落實(shí)開展，提高工作成果質(zhì)量與工作效率。首先，明確土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)工作由有評(píng)估資質(zhì)的機(jī)構(gòu)來(lái)完成，提高成果質(zhì)量，并提高這些評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作成果質(zhì)量及工作效率。其次，在針對(duì)于土地集約節(jié)約利用的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)考慮城市環(huán)境、承載能力等多方面要素，明確土地集約節(jié)約利用政策的適用條件，防止打著集約節(jié)約利用名號(hào)，實(shí)際是照顧開發(fā)者利益。第三，應(yīng)重視評(píng)價(jià)成果的應(yīng)用，對(duì)機(jī)構(gòu)工作成果進(jìn)行及時(shí)總結(jié)及反饋，確保下一步工作的順利展開。

（編輯：常 勇）

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Abstract Vigorously promoting the economical and intensive use of land is determined by the basic national conditions of China that large number of people and less land. It is also an important way to promote economic transformation and upgrading， speed up the construction of ecological civilization， construct of the new urbanization and ensure the economic and social sustainable development. To systematically evaluate the implementation effect of the economical and intensive use of urban land policy since 2008， this paper conducted a questionnaire survey to the staff of 105 urban land price monitoring points. Entropy theory and dissipation model were innovatively used to do the comparative analysis on the effectiveness of economical and intensive use of urban land policy between eastern， middle and western China. The concept of policy entropy was put forward. Through analysis and calculation， the below conclusions could be drawn. Firstly， the policy of economical and intensive use of urban land in China has good effects. Economic efficiency， social efficiency and administrative efficiency have made some achievements. The land use efficiency has been improved. Secondly，the total efficiency of policy in the western region is higher than that in eastern and central regions， suggesting that the policy effect not only depends on the level of economic development， but also are affected by the other factors，such as regional policy enforcement， resources endowment， the ecological environment and population density. Thirdly， social efficiency of policy is lower than economic efficiency and administrative efficiency. It shows that the effectiveness of the policy implementation does not reach the publics expectations on the various indicators. It is necessary to further develop and refine the related policices of economical and intensive use of land according to different regions. Finally， suggestions are given， such as strengthening policy implementation， taking more governance performance assessment methods， and perfecting the relevant supporting policies and supervision mechanism optimization.

Key words economical and intensive use of land； entropy theory and dissipation model； economic efficiency； social efficiency； administrative efficiency