中國公眾環(huán)境參與的影響因子研究

曾婧婧　胡錦繡

摘要 最新的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法（試行）》以法律形式保障了公眾對于環(huán)境治理的參與行為，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力大而環(huán)境污染自解決機(jī)制欠缺的背景下，公眾環(huán)境參與或?qū)⒊蔀榄h(huán)境治理的有效手段。然而目前對于公眾環(huán)境參與的影響因子卻少有研究。本研究通過理論分析及文獻(xiàn)梳理構(gòu)建了公眾環(huán)境參與理論框架，采用2003-2012年間中國31個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)分析社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、環(huán)境污染狀況以及政府環(huán)境規(guī)制對于公眾環(huán)境參與的影響。實(shí)證結(jié)果表明，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素方面，人均地區(qū)生產(chǎn)總值與公眾來信正相關(guān)，而城鎮(zhèn)居民人均年消費(fèi)支出與來信負(fù)相關(guān)，說明區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展加劇環(huán)境問題，而個(gè)人經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)有利于改善環(huán)境，二者都促進(jìn)公眾環(huán)境參與；在環(huán)境污染狀況方面，工業(yè)廢水的排放量以及突發(fā)環(huán)境事件對于公眾參與的影響明顯高于工業(yè)廢氣以及固體廢物污染，說明人們對于水資源污染的敏感程度要遠(yuǎn)高于其他兩者；在政府規(guī)制方面，頒布的環(huán)保法律法規(guī)數(shù)對來訪和“兩會(huì)”提案都呈現(xiàn)出負(fù)相關(guān)，政府環(huán)境污染治理投資比對人大建議數(shù)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，說明政府推行的環(huán)境政策較成功，對環(huán)境污染具有一定的遏制作用，能夠減緩環(huán)境質(zhì)量惡化速度；另外，來信比來訪更易受上述因素的影響，說明便捷、經(jīng)濟(jì)的公眾環(huán)境參與方式更易接受。以高中生為指標(biāo)的受教育程度與公眾參與不具備相關(guān)性，主要是因?yàn)槭芙逃潭仍礁咭馕吨鴮α己铆h(huán)境質(zhì)量的偏好越強(qiáng)，選擇環(huán)境質(zhì)量更好的社區(qū)居住而對環(huán)境問題敏感度降低。促進(jìn)我國公眾環(huán)境參與需在政策的引導(dǎo)下，提高公眾經(jīng)濟(jì)水平，增加參與的便利性，并考慮民間發(fā)揮民間組織作用。

關(guān)鍵詞 公眾環(huán)境參與；環(huán)境污染；污染治理；環(huán)境來信；環(huán)境來訪

中圖分類號(hào) F062.2；X24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2015）12-0062-08

環(huán)保部于2015年4月14日公開了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法（試行）》（征求意見稿），這是我國首個(gè)統(tǒng)領(lǐng)性的環(huán)境保護(hù)公眾參與的辦法，將公眾參與視為環(huán)境保護(hù)中不可或缺的重要力量，且認(rèn)為環(huán)保公眾參與是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，需要得到法律的保障。雖然，辦法中規(guī)定了公眾可以在六個(gè)方面參與環(huán)境保護(hù)，其中包括制定或修改環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)；編制規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書；對可能嚴(yán)重?fù)p害公眾環(huán)境權(quán)益或健康權(quán)益的重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞時(shí)間的調(diào)查處理等，但另一方面，社會(huì)公眾環(huán)境意識(shí)發(fā)展極不平衡，社會(huì)公眾在環(huán)境保護(hù)中對政府存在嚴(yán)重的依賴思想，對政府的報(bào)怨或期盼較多，而較少見到公眾自覺地參加環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。因此，有必要研究我國公眾環(huán)境參與的方式，并探明公眾環(huán)境參與的影響因子以切實(shí)推動(dòng)公眾環(huán)境參與。

西方學(xué)者較早開始研究公眾參與和環(huán)境污染治理之間的關(guān)系，但對二者是否存在促進(jìn)或阻礙作用及作用大小尚未形成一致結(jié)論。Wang H選擇中國1 500家工廠為對象并以小區(qū)壓力作為衡量公眾參與的指標(biāo)，分析得出小區(qū)壓力顯著降低污染[1]；Dasgupta和Wheeler根據(jù)中國1987-1993年29省的數(shù)據(jù)利用面板隨機(jī)效應(yīng)模型分析指出，公眾申訴的關(guān)鍵在于污染的嚴(yán)重程度，并且公眾申訴件數(shù)與教育水平呈正相關(guān)[2]。

中國近年來有關(guān)公眾參與環(huán)境污染治理的文獻(xiàn)亦漸次增多，李永友和沈坤榮對污染減排的實(shí)證分析認(rèn)為，由于缺乏正當(dāng)渠道，公眾在環(huán)境保護(hù)方面的訴求無法得到滿足，因而也無法對環(huán)保執(zhí)法起到積極的推動(dòng)作用，但他們也指出，公眾污染抱怨對環(huán)境質(zhì)量改善作用方向是積極的[3]。閆文娟等進(jìn)一步研究指出，公眾參與在全國樣本下是顯著的，但是分區(qū)域的靜態(tài)面板中，公眾參與則不顯著[4]。王嶺通過實(shí)證分析指出，公眾參與在提高企業(yè)防治污染支出時(shí)對降低環(huán)境污染有效，反之則無效，而環(huán)境信訪對工業(yè)三廢的影響是不顯著的[5]。

上述研究主要是實(shí)證分析公眾參與對環(huán)境污染治理的影響，探討如何發(fā)揮公眾參與環(huán)境污染治理的作用，對公眾環(huán)境參與的影響因素鮮有涉及。將經(jīng)濟(jì)、政治及有關(guān)環(huán)境因素納入公眾環(huán)境參與體系中，探討公眾環(huán)境參與的行為會(huì)受到哪些因素的影響，以及這些因素是如何影響公眾環(huán)境參與的，有利于規(guī)范和引導(dǎo)公眾環(huán)境參與活動(dòng)從而建立公眾環(huán)境參與制度，對推進(jìn)環(huán)境污染治理工作的進(jìn)展也具有積極作用。這既是對以往研究的總結(jié)，也給學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐發(fā)展提供了新的思路。本研究擬通過2003-2012年10年間省際面板數(shù)據(jù)，分別從社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、環(huán)境污染狀況和政府規(guī)制三個(gè)層面探討對公眾環(huán)境參與是否有影響及影響力度。

1 理論分析與文獻(xiàn)回顧

1.1 公眾環(huán)境參與的邏輯起點(diǎn)：“政府失靈”與“市場失靈”

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的問題歷來是理論與實(shí)踐不斷探索的難題，政府行為在這一悖論的博弈中起著至關(guān)重要的作用。然而，地方政府官員為謀求政治晉升會(huì)盡可能利用其所控制的一切資源推動(dòng)本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[6]，這種競爭會(huì)導(dǎo)致地方公共政策的明顯扭曲，而外部性較強(qiáng)的環(huán)保政策往往會(huì)首當(dāng)其沖的成為被犧牲的公共職能，不少政府為追求經(jīng)濟(jì)增長而忽視環(huán)境、甚至犧牲環(huán)境的做法屢見不鮮[7]。發(fā)展中國家往往為吸引更多的投資而放松環(huán)境管制，加速生產(chǎn)和出口資源消耗型和污染密集型產(chǎn)品，因此發(fā)展中國家更多的是從事“骯臟行業(yè)”的生產(chǎn)，從而淪為發(fā)達(dá)國家的“污染天堂”[8]。

持續(xù)下降的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)會(huì)導(dǎo)致“競次效應(yīng)”（Race to Bottom），即競爭的壓力使得企業(yè)竭力縮減環(huán)保預(yù)算，而政府為穩(wěn)住本國企業(yè)并不斷吸引投資，不惜競相以更低的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)吸引投資者[9]。這種觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更低，對環(huán)境污染治理的力度也相應(yīng)降低。雖然有學(xué)者樂觀的指出，投資的進(jìn)駐并沒有惡化東道國的環(huán)境質(zhì)量，反而有利于改善區(qū)域環(huán)境污染[10]。即環(huán)境庫茲涅茨曲線：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，環(huán)境狀況是先惡化而后得到逐步改善。但肖士恩等在隨后的研究中指出，經(jīng)濟(jì)增長是造成我國環(huán)境污染的基礎(chǔ)性原因，并且環(huán)境污染狀況隨經(jīng)濟(jì)增長仍有擴(kuò)大的趨勢，至今尚未出現(xiàn)環(huán)境庫茲涅茨曲線拐點(diǎn)的跡象[11]。故這種在“污染天堂”的“競次效應(yīng)”導(dǎo)致了環(huán)境治理的“市場失靈”。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的博弈中，地方官員為謀求暫時(shí)利益導(dǎo)致的政府失靈使環(huán)境更加惡化，另一方面，“競次效應(yīng)“的存在導(dǎo)致市場難以發(fā)揮作用。公眾參與環(huán)境事務(wù)的邏輯起點(diǎn)便是對政府機(jī)制和市場機(jī)制缺陷的彌補(bǔ)，公眾是本地環(huán)境質(zhì)量的直接受影響人群，任何一種環(huán)境污染都會(huì)直接或間接的影響到特定的或全體公眾，故公眾對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的參與與管理是實(shí)時(shí)的、有效率的、且是可持續(xù)的。當(dāng)人們越來越認(rèn)識(shí)到環(huán)境對人類生存質(zhì)量的重要性，以及環(huán)境與人類其他財(cái)產(chǎn)價(jià)值的密切關(guān)聯(lián)性時(shí)，其對環(huán)境的參與是有基本動(dòng)力的。他們在為自身利益呼吁的同時(shí)，必將促進(jìn)社會(huì)整體利益的提高。

1.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況對公眾環(huán)境參與的不確定性影響

社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況是公眾參與最直接的影響因子，經(jīng)濟(jì)水平和受教育程度越高居民的公眾參與水平越高[12]，高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨，而且社會(huì)和經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的社會(huì)，也趨向于賦予政治參與更高的價(jià)值[13]。公眾環(huán)境參與作為公眾參與的領(lǐng)域之一，亦受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況的影響。良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況使公眾對環(huán)境質(zhì)量更高要求，環(huán)境參與程度也更高。但是另一方面，社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況良好的公眾往往選擇環(huán)境更好的居住場所，這又使其對環(huán)境問題的感觸不深而降低參與度。但也有研究表明，我國公眾對于財(cái)富的渴求比對清潔環(huán)境的要求要高得多[14] ，個(gè)人收入甚至對我國城鎮(zhèn)居民的公眾參與行為有抑制作用[15] 。經(jīng)濟(jì)因素對公眾環(huán)境參與的影響方向及作用有待進(jìn)一步研究確認(rèn)。

受教育程度是衡量公眾素質(zhì)的重要指標(biāo)，人們認(rèn)為環(huán)境意識(shí)與環(huán)保行為之間存在著較強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系，進(jìn)而認(rèn)為可以利用環(huán)境意識(shí)來預(yù)測和引導(dǎo)人們的環(huán)境行為。事實(shí)上，學(xué)者就受教育程度對公眾環(huán)境參與的作用給出了不同的答案。研究顯示，我國受教育程度只對城市居民的維權(quán)表達(dá)行為有正面影響，對上訪、請?jiān)傅容^為激烈的維權(quán)行為則沒有影響[16] 。這一結(jié)論與西方長期研究一致，即環(huán)境意識(shí)對環(huán)境行為的影響非常有限，環(huán)境意識(shí)與環(huán)境行為之間的相關(guān)系數(shù)一般都在0.14到0.45之間[17] 。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素對公眾環(huán)境參與的影響與普遍認(rèn)識(shí)存在差異，社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素究竟是對公眾環(huán)境參與產(chǎn)生促進(jìn)作用還是阻礙作用，需要進(jìn)一步研究證實(shí)。

1.3 環(huán)境污染驅(qū)使公眾參與

中國已經(jīng)進(jìn)入環(huán)境污染事故多發(fā)期[18]，環(huán)境污染對人體健康損害的后果也進(jìn)入集中爆發(fā)期，且環(huán)境污染導(dǎo)致的健康問題已經(jīng)成為引發(fā)群體性事件的重要原因[19]。環(huán)境污染不僅造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且直接影響公眾的身心健康，對整個(gè)社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展都是不利的?？諝馕廴緯?huì)降低人體免疫力而誘發(fā)多種疾病，中國主要城市每年約有17.8萬人因此過早死亡[20]。2013年初全國開始大范圍長時(shí)間出現(xiàn)的霧霾天氣表明空氣嚴(yán)重污染，大量PM2.5被人體吸入會(huì)對呼吸系統(tǒng)和心血管系統(tǒng)造成傷害，使人罹患疾病甚至死亡。時(shí)有發(fā)生的核泄漏化工廠爆炸等事故危害人身健康和生態(tài)環(huán)境，引起了人類一定程度的恐慌。此外，工業(yè)“三廢”造成損害的問題長期存在，也是不容小覷的環(huán)保殺手。日益嚴(yán)峻的生態(tài)形式使得公眾為保護(hù)自身權(quán)益和健康不得不采取行動(dòng)。

研究表明，公眾環(huán)境參與的動(dòng)力機(jī)制有污染驅(qū)動(dòng)型、世界觀模式和后物質(zhì)主義模式三種[21]，其中最直接的仍是污染驅(qū)動(dòng)型。當(dāng)環(huán)境污染尚不嚴(yán)重時(shí)，公眾參與環(huán)境污染治理的責(zé)任意識(shí)與環(huán)保認(rèn)知水平較低，對參與地方政府治理環(huán)境污染的積極性不高；但是當(dāng)環(huán)境污染危害到自身權(quán)益時(shí)，這種積極性會(huì)激增，“主人翁”意識(shí)強(qiáng)烈。

1.4 政府環(huán)境規(guī)制的保障性作用

政府長期以來在環(huán)境治理中扮演主體角色，政府政策強(qiáng)度對環(huán)境狀況具有直接作用。嚴(yán)格的環(huán)境法律法規(guī)和環(huán)境執(zhí)法力度能相應(yīng)改善環(huán)境問題，是緩解走訪式抱怨最重要的途徑[22]。具體而言，環(huán)境污染控制政策通常能對減少排污起到了顯著效果。并且，在我國污染控制政策框架內(nèi)，利用公眾的環(huán)保參與提高環(huán)境質(zhì)量的意識(shí)還很弱，公眾的環(huán)境質(zhì)量訴求無法通過環(huán)保部門和地方政策的嚴(yán)格執(zhí)法得到滿足[3]，這也是環(huán)境政策制度性保障作用未充分發(fā)揮的體現(xiàn)。

污染治理投資不足是造成我國環(huán)境污染日趨嚴(yán)重的主要原因之一。國外經(jīng)驗(yàn)表明，污染治理投資占GNP的比例達(dá)1%-1.5%時(shí)，才能有效控制污染；污染治理投資占GNP的比例達(dá)2%-3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善[23-24]。我國環(huán)境污染治理投入不足，效益不高，且浪費(fèi)比較嚴(yán)重，沒有發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境效益和社會(huì)效益。

政府環(huán)境規(guī)制使環(huán)境狀況在一定程度得到改善，進(jìn)而也能緩解公眾不滿情緒，維持政治穩(wěn)定。對于環(huán)境治理本身來說，污染是造成公民環(huán)境信訪規(guī)模不斷擴(kuò)大的原始推手，減少污染即能減緩環(huán)境污染引起的政治壓力[22]。科學(xué)合理的政府環(huán)境規(guī)制，能發(fā)揮極大的環(huán)境效益和社會(huì)效益。

2 理論框架及假設(shè)

“市場失靈”和“政府失靈”雙重作用之下，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重。環(huán)境自解決機(jī)制欠缺，政府主體作用發(fā)揮有限的前提下，引入公眾參與是解決嚴(yán)峻環(huán)境形勢的可行辦法。公眾環(huán)境參與并不是自覺發(fā)生作用的，也會(huì)受社會(huì)經(jīng)濟(jì)、污染狀況和政府規(guī)制等作用的影響。厘清政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素對公眾環(huán)境參與的作用，促進(jìn)公眾以主人翁的精神參與到環(huán)境治理中去，是解決環(huán)境問題的重要舉措。通過剖析中國省際數(shù)據(jù)中有關(guān)信息，分析公眾環(huán)境參與的影響因子，提高我國公眾環(huán)境參與水平迫在眉睫。

對于環(huán)境問題的來信、來訪、人大建議和政協(xié)提案能夠反映公眾環(huán)境參與，結(jié)合文獻(xiàn)綜述和理論分析，認(rèn)為公眾環(huán)境參與影響模式如圖1所示，并提出以下三個(gè)假設(shè)：

假設(shè)一：社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r越好，公眾環(huán)境參與程度越高；

假設(shè)二：環(huán)境污染等環(huán)境問題越嚴(yán)重，公眾環(huán)境參與度越高；

假設(shè)三：政府環(huán)境規(guī)制越嚴(yán)格，治理環(huán)境污染的力度越大，公眾環(huán)境參與度越低。

3 變量描述與研究設(shè)計(jì)

3.1 變量選取

本研究采用2003-2012年全國31個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)，考察解釋變量環(huán)境污染狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政策傾向?qū)姯h(huán)境參與的影響。選取來信數(shù)（CL）、來訪數(shù)（CV）、承辦的人大建議數(shù)（REP）和承辦的政協(xié)提案數(shù)（CEP）作為公眾環(huán)境參與的因變量；自變量分別為社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、環(huán)境污染狀況及政府規(guī)制強(qiáng)度，其中社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況選取撫養(yǎng)比（FYB）、人均國民生產(chǎn)總值（PGDP）、每十萬人高中生數(shù)（EDU）、城鎮(zhèn)居民人均年消費(fèi)支出（PTC）來衡量；環(huán)境污染狀況選取工業(yè)廢水排放量（IWW）、工業(yè)廢氣排放量（IWG）、固體廢棄物排放量（ISW）和突發(fā)環(huán)境事件數(shù)（ACT）來衡量；政府規(guī)制強(qiáng)度選取頒布法律法規(guī)數(shù)（RGL）和環(huán)境污染治理投資/地區(qū)生產(chǎn)總值（IEP）衡量。表1具體反映了上述變量的名稱、符號(hào)及描述性統(tǒng)計(jì)分析，所有數(shù)據(jù)結(jié)果由統(tǒng)計(jì)軟件Stata 12.0分析而成。