美軍基地搬遷：“沖繩的事情沖繩人能決定”？

張伯玉

2015年10月26日，日本政府在首相官邸召開(kāi)了與邊野古周邊居民代表的交流懇談會(huì)，日本內(nèi)閣官房長(zhǎng)官菅義偉和名護(hù)市邊野古、豐原、久志三區(qū)區(qū)長(zhǎng)出席了懇談會(huì)。

2015年1月26日，日本沖繩縣知事翁長(zhǎng)雄志設(shè)立了由法律和環(huán)境專家組成的“普天間機(jī)場(chǎng)替代設(shè)施建設(shè)事業(yè)公有水面填埋許可手續(xù)第三者委員會(huì)”，該委員會(huì)的受托咨詢?nèi)蝿?wù)是檢查許可手續(xù)是否存在法律瑕疵。經(jīng)過(guò)近半年的討論研究，該委員會(huì)于7月16日提出了前知事的填埋許可“存在瑕疵”的報(bào)告書(shū)。9月14日，翁長(zhǎng)知事在沖繩縣廳召開(kāi)記者會(huì)，宣布取消前知事關(guān)于名護(hù)市邊野古海上填海造陸的許可。翁長(zhǎng)知事在記者會(huì)上解釋道，“填埋許可存在瑕疵，應(yīng)該取消”，“將使用一切手段不讓政府在邊野古建設(shè)基地。取消許可是第一步”。對(duì)此，日本防衛(wèi)相中谷元卻表示“手續(xù)不存在瑕疵”、“將繼續(xù)推進(jìn)填海作業(yè)”。另?yè)?jù)日媒報(bào)道，日本國(guó)土交通大臣石井啟一10月27日宣布，暫時(shí)凍結(jié)沖繩縣知事翁長(zhǎng)雄志做出的相關(guān)決定，準(zhǔn)許日本防衛(wèi)省沖繩防衛(wèi)局重開(kāi)相關(guān)施工工程。對(duì)此，沖繩縣政府同日發(fā)表聲明指出，日本政府無(wú)視沖繩縣民意，并計(jì)劃剝奪沖繩縣權(quán)力的行為“不可理解”，并稱將向日本總務(wù)省的“國(guó)與地方關(guān)系仲裁委員會(huì)”提出訴訟。

戰(zhàn)后長(zhǎng)期被戰(zhàn)略據(jù)點(diǎn)化

沖繩作為日本的一個(gè)縣，一直是一個(gè)有別于本土的特殊存在。這既與沖繩的歷史有關(guān)，更與其特殊地理位置直接相關(guān)。

二戰(zhàn)期間，沖繩是日本領(lǐng)土的唯一地面戰(zhàn)場(chǎng)。美國(guó)以分布于太平洋中的島嶼為據(jù)點(diǎn)一步步向日本本土逼近，沖繩被美國(guó)選為進(jìn)攻日本本土的橋頭堡。對(duì)日本來(lái)說(shuō)，沖繩則成為保衛(wèi)本土的防波堤。沖繩戰(zhàn)役自1945年3月底開(kāi)始持續(xù)約3～5個(gè)月，日方除6.5萬(wàn)名本土士兵和3萬(wàn)名沖繩出身的士兵戰(zhàn)死外，還有9.4萬(wàn)名普通沖繩縣民付出了生命，而日本“本土決戰(zhàn)”沒(méi)有發(fā)生。在沖繩人看來(lái)，普通縣民在這場(chǎng)戰(zhàn)役中做出的犧牲遠(yuǎn)比軍人大得多。尤其是戰(zhàn)役結(jié)束前被日軍恐嚇、命令集體自殺的經(jīng)歷，成為沖繩人心中永遠(yuǎn)的痛和難以忘卻的記憶。

在戰(zhàn)后對(duì)日處理中，沖繩是唯一被長(zhǎng)期置于美軍直接統(tǒng)治下的地區(qū)。以麥克阿瑟為首的美國(guó)軍方堅(jiān)決主張將沖繩從日本分離出來(lái)，作為戰(zhàn)略據(jù)點(diǎn)建設(shè)成軍事要塞，由美國(guó)實(shí)施排他性統(tǒng)治。在戰(zhàn)后初期對(duì)日占領(lǐng)政策的實(shí)施過(guò)程中，這一主張不斷成為事實(shí)。早在登陸沖繩之際，美海軍元帥尼米茲曾公布“美國(guó)海軍軍政府布告第一號(hào)”，聲明為贏得與日本的戰(zhàn)爭(zhēng)，美軍將軍事占領(lǐng)西南諸島，停止日本國(guó)政府的所有行政權(quán)，建立美國(guó)軍政府。率領(lǐng)18萬(wàn)大軍登上沖繩島的美軍司令官巴克納陸軍中將在登陸后不久的1945年4月23日，曾對(duì)尼米茲元帥進(jìn)言：“沖繩是通往中國(guó)大陸的要沖、對(duì)抗俄國(guó)擴(kuò)張主義的據(jù)點(diǎn)，所以有必要以保護(hù)或其他適當(dāng)?shù)拿x對(duì)沖繩實(shí)施排他性的統(tǒng)治?！泵塑娝玖畈?946年1月發(fā)布的《關(guān)于若干外郭（即區(qū)別于日本本土的外圍島嶼，主要指日本的西南諸島）地區(qū)在政治上行政上和日本分離的備忘錄》明確了對(duì)沖繩的處理方式：與盟軍總司令部間接統(tǒng)治下的日本本土不同，沖繩被置于美軍的直接統(tǒng)治之下。

長(zhǎng)期保有沖繩成為美國(guó)政府的方針是在1949年初。在1949年7月開(kāi)始編制的1950年度財(cái)政預(yù)算中，美國(guó)政府第一次添加了建設(shè)沖繩基地預(yù)算。在蘇聯(lián)被確認(rèn)擁有原子彈、中華人民共和國(guó)成立以及朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)等急劇變化的國(guó)際形勢(shì)下，美國(guó)將非武裝國(guó)家日本建設(shè)成“反共壁壘”的政策迅速變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

20世紀(jì)50年代以后，沖繩大片土地被征用，基地建設(shè)開(kāi)始動(dòng)工。隨著沖繩美軍基地的擴(kuò)大，日本本土的美軍基地減少了四分之三。至20世紀(jì)60年代，僅占日本國(guó)土面積6%的沖繩幾乎建設(shè)了與日本本土的美軍基地同等規(guī)模的基地，密度是本土的100倍。若沖繩不是被置于美軍的直接統(tǒng)治之下，要建設(shè)如此規(guī)模的美軍基地幾乎是不可能的。

1972年沖繩施政權(quán)回歸日本后，沖繩承受的基地負(fù)擔(dān)與戰(zhàn)略作用反被增強(qiáng)。日本政府借沖繩回歸之機(jī)將美軍駐日基地進(jìn)一步集中于沖繩，結(jié)果導(dǎo)致約75%的駐日美軍基地集中于沖繩。日本政府意圖通過(guò)此舉，避免使基地問(wèn)題成為全國(guó)性的政治焦點(diǎn)。

沖繩回歸以后，沖繩人仍以各種方式不屈不撓地堅(jiān)持著反戰(zhàn)反基地斗爭(zhēng);但在本土，美軍基地問(wèn)題逐漸變成局部地區(qū)的問(wèn)題，沖繩人的斗爭(zhēng)隨之陷入孤立無(wú)援的境地。對(duì)于沖繩人的不滿，日本政府一貫采取以金錢來(lái)平息的對(duì)策。在沖繩回歸之際，日本政府把軍用地的使用費(fèi)平均提升了五倍，且給簽合同的地主支付了一筆合作報(bào)酬。同時(shí)，由于長(zhǎng)期處于軍事優(yōu)先政策之下，沖繩縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與本土存在不小的差距，日本政府則以縮小沖繩與本土的差距、為沖繩經(jīng)濟(jì)的自主發(fā)展創(chuàng)造條件來(lái)吸引沖繩民眾，為此每10年制定一套沖繩振興開(kāi)發(fā)計(jì)劃，并投入大量財(cái)政資金。沖繩振興開(kāi)發(fā)計(jì)劃的實(shí)施，確實(shí)縮小了沖繩與日本本土之間的發(fā)展差距，但也加強(qiáng)了沖繩對(duì)中央政府財(cái)政與公共建設(shè)的依賴。中央財(cái)政投入成為日本政府控制沖繩地方政府的強(qiáng)硬手段。

沖繩民眾、地方政府與日本中央政府不斷博弈

冷戰(zhàn)結(jié)束后，正值日美雙方為重新定義后冷戰(zhàn)時(shí)代的日美同盟而加緊準(zhǔn)備之時(shí)，1995年9月4日，駐沖繩美軍強(qiáng)暴日本少女事件引爆了沖繩反基地運(yùn)動(dòng)。反對(duì)美軍基地的憤怒浪潮迅速由沖繩波及整個(gè)日本，為1960年以來(lái)所罕見(jiàn)。事態(tài)的發(fā)展對(duì)追求加強(qiáng)同盟關(guān)系的日美雙方來(lái)說(shuō)相當(dāng)棘手。

由于美國(guó)在沖繩駐軍的部分用地征用手續(xù)將于1996年4月1日到期，上述惡性事件的發(fā)生使近3000名地主拒絕美軍繼續(xù)使用他們的土地做基地，沖繩縣時(shí)任知事大田昌秀也拒絕在美軍用地手續(xù)上替地主做“代理簽字”。受沖繩民意鼓舞，大田知事在1996年1月舉行的日本政府與沖繩縣關(guān)于沖繩美軍基地問(wèn)題協(xié)議會(huì)上，提出以2015年為目標(biāo)、分三階段歸還沖繩縣內(nèi)全部美軍基地的要求。

經(jīng)過(guò)頻繁密切的磋商，美日雙方達(dá)成共識(shí)：為確保日本國(guó)民對(duì)日美同盟的支持，必須解決以沖繩為中心的駐日美軍基地問(wèn)題;通過(guò)在沖繩人民反對(duì)最強(qiáng)烈的基地問(wèn)題上做出讓步以渡過(guò)危機(jī)，來(lái)繼續(xù)保持美國(guó)在日本的駐軍并進(jìn)一步加強(qiáng)日美同盟。1996年12月2日，日美安全保障協(xié)商委員會(huì)（SCC）批準(zhǔn)了沖繩特別行動(dòng)委員會(huì)的《最終報(bào)告》以及《關(guān)于普天間機(jī)場(chǎng)的最終報(bào)告》。美國(guó)部分滿足了日本要求，把占沖繩美軍設(shè)施及區(qū)域總面積（共同使用的設(shè)施及區(qū)域除外）約21%（約5002公頃）的11處設(shè)施歸還日本?！蛾P(guān)于普天間機(jī)場(chǎng)的最終報(bào)告》規(guī)定：未來(lái)五至七年內(nèi)，在充分的代替設(shè)施完成并可以運(yùn)用后美國(guó)將歸還普天間機(jī)場(chǎng)。

此后，圍繞普天間機(jī)場(chǎng)的搬遷地，日美兩國(guó)政府間以及日本政府與沖繩地方政府間討論過(guò)縣外、縣內(nèi)各種搬遷地方案，最終決定搬遷地為名護(hù)市邊野古沿岸。在討論具體實(shí)施方案過(guò)程中，產(chǎn)生了日美特別行動(dòng)委員會(huì)海上直升機(jī)機(jī)場(chǎng)方案、沖繩縣認(rèn)可的軍民共用機(jī)場(chǎng)方案，以及美軍整編重組過(guò)程中出現(xiàn)的潛瀨方案（名護(hù)燈方案）、陸上方案等，最終在2006年5月，日美雙方以及沖繩縣知事等有關(guān)自治體達(dá)成了以V字形方案為基礎(chǔ)推進(jìn)建設(shè)替代設(shè)施之共識(shí)。2006年8月“普天間機(jī)場(chǎng)搬遷措施協(xié)議會(huì)”設(shè)立，為建設(shè)普天間機(jī)場(chǎng)替代設(shè)施所需的環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)“方法書(shū)”、“準(zhǔn)備書(shū)”等程序完成，進(jìn)入完成“評(píng)價(jià)書(shū)”的程序。至此，自1996年12月美方同意全面歸還普天間機(jī)場(chǎng)歷經(jīng)近十年，普天間機(jī)場(chǎng)搬遷地終于落實(shí)，建設(shè)替代設(shè)施程序啟動(dòng)。

然而，沖繩地方的政治風(fēng)向自2008年6月舉行的沖繩縣議會(huì)選舉后開(kāi)始出現(xiàn)轉(zhuǎn)向：邊野古搬遷反對(duì)派占據(jù)了沖繩縣議會(huì)多數(shù)議席。接著在2009年8月大選中，民主黨代表鳩山由紀(jì)夫到?jīng)_繩縣游說(shuō)，提到普天間基地要搬遷到“國(guó)外、至少是縣外”，為沖繩縣的反基地運(yùn)動(dòng)又添了一把火。政權(quán)更替、民主黨上臺(tái)執(zhí)政后，沖繩贊成縣內(nèi)搬遷派失去了來(lái)自自民黨及其政權(quán)的強(qiáng)力支持，反對(duì)縣內(nèi)搬遷派則備受鼓舞。前者因獲得的選民支持不敵后者而不得不改變主張。在2010年1月名護(hù)市長(zhǎng)選舉中，反對(duì)邊野古搬遷派支持的稻嶺進(jìn)戰(zhàn)勝了贊成邊野古搬遷派支持的時(shí)任市長(zhǎng)島袋吉而當(dāng)選為名護(hù)市長(zhǎng)。同年2月24日，沖繩縣議會(huì)通過(guò)決議，反對(duì)縣內(nèi)搬遷，贊成向縣外、國(guó)外搬遷。同年9月12日舉行的名護(hù)市議會(huì)選舉，稻嶺市長(zhǎng)派獲得多數(shù)議席。同年11月28日舉行的沖繩縣知事選舉，贊成邊野古搬遷的時(shí)任知事仲井真弘多為了連任不得不以“搬遷到國(guó)外、至少是縣外”為其競(jìng)選公約。2012年6月沖繩縣議會(huì)選舉，支持仲井真知事的縣執(zhí)政黨依然未能實(shí)現(xiàn)獲取過(guò)半數(shù)議席的目標(biāo)。沖繩地方政治形勢(shì)以及政治力量對(duì)比的變化使普天間機(jī)場(chǎng)搬遷難度大增。

在2012年12月舉行的眾議院大選中，民主黨下野、自公聯(lián)合執(zhí)政黨組成的安倍內(nèi)閣成立。在重視加強(qiáng)日美同盟關(guān)系的安倍首相的強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)下，邊野古替代設(shè)施建設(shè)工程被“謹(jǐn)慎推進(jìn)”。2013年1月環(huán)境影響“評(píng)價(jià)書(shū)”公示期結(jié)束，環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)完成。3月在得到名護(hù)市的名護(hù)漁業(yè)合作社的同意后，根據(jù)公有水面填海造地法的規(guī)定，日本政府向沖繩縣知事提出邊野古海上公有水面填海造地許可申請(qǐng)。與此同時(shí)，日美之間有關(guān)駐沖繩美軍基地設(shè)施與區(qū)域的合并、歸還等也在有序推進(jìn)。2013年4月日美共同發(fā)表的“沖繩駐日美軍設(shè)施、區(qū)域合并計(jì)劃”規(guī)定，普天間機(jī)場(chǎng)的歸還時(shí)期是“2022年度或此后”，歸還區(qū)域是481公頃即全面歸還。嘉手納機(jī)場(chǎng)以南的土地歸還面積達(dá)1048公頃。2013年12月，沖繩縣知事仲井真許可了日本政府提出的名護(hù)市邊野古沿岸地區(qū)填海造陸申請(qǐng)。至此，普天間機(jī)場(chǎng)搬遷進(jìn)入了替代設(shè)施的建設(shè)階段。

2014年沖繩地方政治局勢(shì)繼續(xù)向有利于反對(duì)邊野古搬遷派的方向發(fā)展。2014年1月，繼續(xù)堅(jiān)持反對(duì)邊野古搬遷的稻嶺進(jìn)市長(zhǎng)獲得連任。同年9月名護(hù)市議會(huì)選舉，是否贊成普天間基地向名護(hù)市邊野古搬遷成為選舉爭(zhēng)議焦點(diǎn)，反對(duì)邊野古搬遷派獲得過(guò)半數(shù)議席。同年11月沖繩縣知事選舉，反對(duì)邊野古搬遷的前那霸市長(zhǎng)翁長(zhǎng)雄志戰(zhàn)勝時(shí)任知事仲井真當(dāng)選。翁長(zhǎng)當(dāng)選后重申要撤銷仲井真前知事關(guān)于基地建設(shè)預(yù)定海面填埋手續(xù)的許可。反對(duì)邊野古搬遷派不僅占據(jù)了沖繩縣知事、名護(hù)市長(zhǎng)要職，還控制了沖繩縣議會(huì)、名護(hù)市議會(huì)多數(shù)議席。

和解之路困難重重

日本政府在邊野古海域填海作業(yè)工程，始于2013年12月得到仲井真前知事的許可?，F(xiàn)知事取消填海造陸許可手續(xù)，日本政府可以向國(guó)土交通大臣提出不服審查請(qǐng)求和向高等法院提出代執(zhí)行訴訟等法律上的對(duì)抗措施，沖繩地方政府和中央政府之間的對(duì)抗也將由此進(jìn)入司法程序。只要法院不下達(dá)停止海上作業(yè)的判決，日本政府可以在與沖繩地方政府的對(duì)立爭(zhēng)執(zhí)中繼續(xù)推進(jìn)填海作業(yè)工程;沖繩縣知事也很難改變其立場(chǎng)。二者之間的對(duì)立及博弈將長(zhǎng)期化，和解之路困難重重。

2015年10月27日上午，市民團(tuán)體在位于沖繩縣名護(hù)市的美軍施瓦布軍營(yíng)前抗議邊野古搬遷方案，譴責(zé)“中央政府不講理”。

無(wú)論從行政權(quán)限，還是從司法訴訟結(jié)果來(lái)看，沖繩地方政府并不具備阻止中央政府建設(shè)新基地的權(quán)限。支持沖繩地方政府與中央政府博弈、阻止建設(shè)新基地的是反對(duì)美軍基地的沖繩縣民。自1972年沖繩施政權(quán)歸還日本后，在長(zhǎng)期以來(lái)一直背負(fù)全國(guó)70%以上的駐日美軍基地重?fù)?dān)的沖繩人看來(lái)，沖繩依然不是沖繩人的沖繩。堅(jiān)決要求基地搬遷到縣外、反對(duì)在縣內(nèi)新建基地的沖繩人追求的是“沖繩的事情由沖繩人決定”。遺憾的是，駐沖繩美軍基地問(wèn)題不僅僅是沖繩的事情，更是事關(guān)日本外交基軸——日美同盟的重大問(wèn)題。而沖繩民意到底在其中占據(jù)多大比重不好判斷。但可以肯定的是，無(wú)論日美雙方在駐沖繩美軍基地問(wèn)題上達(dá)成怎樣的共識(shí)，都不能不考慮沖繩民意。

（作者為中國(guó)社科院日本所研究員）