“瀾湄機(jī)制”：湄公河次區(qū)域合作的新嘗試

盧光盛?金珍

2015年4月6日，首屆瀾滄江—湄公河對話合作外交高官會在北京舉行。左圖為中國外交部部長王毅會見各國參會代表，右圖為中國外交部副部長劉振民主持高官會。

2015年11月12日，瀾滄江—湄公河合作機(jī)制（以下簡稱“瀾湄機(jī)制”）將在中國云南省景洪市舉行首次外長會。這標(biāo)志著中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南六國將啟動(dòng)次區(qū)域合作新嘗試。以瀾滄江—湄公河為主軸的次區(qū)域合作自上世紀(jì)90年代興起以來，已形成包括“大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”（GMS）在內(nèi)的多種合作機(jī)制。那么，創(chuàng)建“瀾湄機(jī)制”有何特殊意義？其未來發(fā)展方向如何？即將舉行的外長會將會作出回答。

“瀾湄機(jī)制”的提出

1992年成立的GMS機(jī)制，是由亞洲開發(fā)銀行最早倡導(dǎo)、瀾滄江—湄公河沿岸六國共同參與的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形式。GMS有兩個(gè)特點(diǎn)：一是它本身以經(jīng)濟(jì)合作為主，較少涉及政治和社會領(lǐng)域的合作;二是它是我國參與時(shí)間最早、成效最顯著、機(jī)制化程度最高的次區(qū)域合作形式之一，已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制的成功典范。不過，GMS合作也存在一些問題，主要是：經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展到一定程度，特別是在關(guān)稅效益大為降低的情況下，如何繼續(xù)深化有關(guān)勢頭;區(qū)域內(nèi)部的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)日益紛繁、突出，如何將次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作拓展到政治、安全、社會領(lǐng)域，以有效應(yīng)對它們。

在這個(gè)背景下，一些關(guān)于次區(qū)域合作的新想法出現(xiàn)了，而“瀾湄機(jī)制”是最接近現(xiàn)實(shí)的一個(gè)。泰國是該機(jī)制的最早倡議方。因?yàn)闉憸娼毓恿饔蚪?jīng)常發(fā)生旱澇災(zāi)害，泰方幾年前建議流域六國就水資源開發(fā)與治理問題進(jìn)行合作。中方認(rèn)為，單純就水資源設(shè)立機(jī)制合作領(lǐng)域較窄，順勢提議建立涵蓋各領(lǐng)域合作、由六國共同主導(dǎo)的機(jī)制，獲得其他五國積極響應(yīng)。2014年11月，在緬甸首都內(nèi)比都召開的第17次中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議上，中國國務(wù)院總理李克強(qiáng)發(fā)表講話時(shí)指出，“為促進(jìn)東盟次區(qū)域發(fā)展，中方愿積極響應(yīng)泰方倡議，在10+1框架下探討建立瀾滄江—湄公河對話合作機(jī)制”。

2015年4月6日，首次瀾滄江—湄公河對話合作外交高官會在北京舉行。會議主題是“六個(gè)國家，一個(gè)命運(yùn)共同體：建立瀾滄江—湄公河對話合作機(jī)制，促進(jìn)次區(qū)域可持續(xù)發(fā)展”。各國希望“加強(qiáng)次區(qū)域國家的政治互信、經(jīng)貿(mào)合作和社會人文交流，促進(jìn)整個(gè)次區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展”。10月中旬，中方正式宣布，將在云南省景洪市召開首屆“瀾湄機(jī)制”外長會，討論“瀾湄機(jī)制”目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域及早期收獲項(xiàng)目。

“瀾湄機(jī)制”的意義

經(jīng)過20多年的合作與發(fā)展，瀾滄江—湄公河沿岸六國在現(xiàn)階段共建合作新機(jī)制，具有特殊意義。

一方面，“瀾湄機(jī)制”是次區(qū)域國家突破發(fā)展瓶頸、深化區(qū)域合作的創(chuàng)新和嘗試。當(dāng)前，次區(qū)域內(nèi)國家除中國、泰國外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍普遍落后。老撾、緬甸、柬埔寨等國長期面臨基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、資金缺口較大、貧困人口眾多等瓶頸，可持續(xù)發(fā)展問題突出。盡管次區(qū)域內(nèi)已形成多種合作機(jī)制，但這些機(jī)制往往主要針對某個(gè)領(lǐng)域、某一問題，或者由區(qū)域外國家和機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，局限性突出。除了前文提到GMS合作機(jī)制，其他一些比較有影響力的合作機(jī)制，如湄公河委員會，主要由湄公河下游的泰國、老撾、越南、柬埔寨組成，特別關(guān)注次區(qū)域內(nèi)的核心問題——水資源的開發(fā)和利用。但“湄委會”（MRC）只是咨詢機(jī)構(gòu)，且經(jīng)費(fèi)主要來源于成員國及其發(fā)展伙伴的資助和捐贈(zèng)，一定程度上影響其獨(dú)立性。處在上游位置的中國不是湄委會成員，也影響這一機(jī)制的權(quán)威性和有效性。

從目前的信息來看，相比原有合作平臺，“瀾湄機(jī)制”有多重創(chuàng)新。在主導(dǎo)權(quán)方面，瀾湄機(jī)制將是次區(qū)域內(nèi)首個(gè)由六國共同主導(dǎo)、共同協(xié)調(diào)的機(jī)制。在合作領(lǐng)域方面，瀾湄機(jī)制開放包容，涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等各領(lǐng)域，備受關(guān)注的水資源合作也可能被納入合作議題。在合作目標(biāo)方面，“瀾湄機(jī)制”致力于加強(qiáng)政治互信和相互理解，維護(hù)和平與穩(wěn)定;促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，縮小發(fā)展差距;提升人文交流，促進(jìn)人民心相通。對于次區(qū)域國家而言，這將是攜手共進(jìn)、互利共贏的重要機(jī)遇。對于次區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有合作機(jī)制而言，也將是提升合作層次、提高合作水平的新動(dòng)力。

另一方面，“瀾湄機(jī)制”是中國尋求更多國際合作倡導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)的嘗試。2013年，中國領(lǐng)導(dǎo)人提出了“一帶一路”倡議，周邊政治、安全環(huán)境是我國實(shí)施這一倡議重點(diǎn)關(guān)注的問題之一。特別是對于“21世紀(jì)海上絲綢之路”來說，瀾滄江—湄公河流域既是陸上起點(diǎn)之一，也是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。但中國在有關(guān)次區(qū)域合作的主導(dǎo)權(quán)、規(guī)則制定權(quán)和話語權(quán)方面都不占明顯優(yōu)勢。此外，隨著中國的快速崛起，其他湄公河流域國家既希望搭“中國便車”以推動(dòng)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又對中國不同程度地懷有擔(dān)憂和戒備心理。一些域外大國也在增加對湄公河次區(qū)域的投入，加強(qiáng)對中國的防范并同中國競爭是他們的主要考慮之一。這些在客觀上削弱了中國的影響力，增加了中國參與湄公河地區(qū)開發(fā)合作的復(fù)雜性和競爭性。中國需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，平衡好次區(qū)域國家對中國的經(jīng)濟(jì)與政治安全訴求，促進(jìn)該地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展，“瀾湄機(jī)制”的提出正好適應(yīng)了這一需求。

從更深層次講，中國今后要在國際社會上扮演好負(fù)責(zé)任的大國角色，首先需要深化與周邊國家的利益融合，在周邊區(qū)域發(fā)揮更大的影響力。相比于我國周邊其他區(qū)域，湄公河次區(qū)域具有更好的合作基礎(chǔ)和更強(qiáng)的合作需求，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)則相對較低，有望成為“一帶一路”倡議率先取得突破的方向，積極扶持“瀾湄機(jī)制”合作將有水到渠成之功。

“瀾湄機(jī)制”的前景

中國作為次區(qū)域內(nèi)最大的經(jīng)濟(jì)體和提供發(fā)展機(jī)遇最多的國家，在“瀾湄機(jī)制”籌建過程中發(fā)揮了積極主動(dòng)的作用。在未來的合作中，中國需要綜合考慮湄公河地區(qū)各國立場，重視它們的利益和意見，做好統(tǒng)籌安排，有針對性地設(shè)計(jì)與投入，逐步、全面提升“瀾湄機(jī)制”的合作功能和機(jī)制化水平。

在策略層面，一是應(yīng)明確“瀾湄機(jī)制”是中國在現(xiàn)有次區(qū)域合作機(jī)制之外的一個(gè)新選項(xiàng)，但并非拋棄GMS等合作機(jī)制“另起爐灶”。長期以來，湄公河次區(qū)域內(nèi)多種合作機(jī)制發(fā)揮了不同的功能，滿足了多層次的需求和各方利益，不僅反映了次區(qū)域內(nèi)高度復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也折射了域外大國的利益博弈。“瀾湄機(jī)制”在短期內(nèi)不可能取代這些相對成熟、各具特色的合作機(jī)制，而應(yīng)與它們形成相互補(bǔ)充與促進(jìn)的關(guān)系。二是推進(jìn)“瀾湄合作”要具有全局觀，在周邊外交和“一帶一路”的框架下謀劃和經(jīng)營。東南亞地區(qū)特別是中南半島是“一帶一路”最有可能取得成效的方向，在這一區(qū)域展開重點(diǎn)經(jīng)營可能會相對投入小、見效快、影響大。值得注意的是，在過去的合作中，湄公河地區(qū)國家主要通過推行“大國平衡”策略獲取利益并提高自身地位。今后，它們不會放棄這一策略。中國應(yīng)避免強(qiáng)推針對次區(qū)域外力量的排他性安排。三是積極探索同周邊有條件國家建設(shè)命運(yùn)共同體的可能性?！盀戜貦C(jī)制”已經(jīng)具備良好的合作基礎(chǔ)，可以通過加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中國與湄公河國家的互聯(lián)互通。通過加強(qiáng)政治互信、經(jīng)濟(jì)共贏、非傳統(tǒng)安全合作、生態(tài)保護(hù)等，擴(kuò)展“瀾湄機(jī)制”的廣度和深度，形成“你中有我，我中有你”的地區(qū)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而與周邊國家共建利益和命運(yùn)共同體。

合作原則方面，除了在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域繼續(xù)提升相互依存度之外，還要不斷開拓合作新領(lǐng)域，爭取在政治互信、功能領(lǐng)域合作等方面獲得更多成果。特別應(yīng)把GMS機(jī)制較少涉及的金融貨幣、航運(yùn)安全、跨境水資源、國際扶貧、邊境安全管控等議題納入“瀾湄機(jī)制”。較之次區(qū)域外大國與湄公河沿岸國家的合作而言，中國在這些領(lǐng)域有優(yōu)勢，需要善加利用。中國應(yīng)在“瀾湄機(jī)制”中主動(dòng)發(fā)揮建設(shè)性作用，不斷提高提供地區(qū)公共產(chǎn)品的能力，提升與湄公河國家的相互依存。

合作內(nèi)容上，首先是深化經(jīng)濟(jì)交融。除了要關(guān)注“走出去”之外，還要更多地“放進(jìn)來”。次區(qū)域內(nèi)各國（尤其是緬、老）近年來多次提出希望中方放寬大米、玉米等糧農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入中國市場的關(guān)稅、配額和技術(shù)壁壘限制。中國在市場容量和購買力方面有很大優(yōu)勢，可以考慮放松周邊重點(diǎn)經(jīng)營國家的對華出口額度。其次是不斷加強(qiáng)政治互信。例如在“水”資源的開發(fā)和利用方面，可以和湄公河流域國家加強(qiáng)數(shù)據(jù)信息交換，分析、探討瀾滄江—湄公河全流域水資源管理合作規(guī)劃。三是增進(jìn)人文交流與合作?？梢韵蜾毓拥貐^(qū)國家增加發(fā)放政府獎(jiǎng)學(xué)金名額，擴(kuò)大專業(yè)人才培養(yǎng)，增進(jìn)文化交流、學(xué)術(shù)往來等，深化瀾湄地區(qū)人才交流合作。還可以在老、緬、柬等國貧困地區(qū)開展教育醫(yī)療、減貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等社會公益活動(dòng)，使中國與有關(guān)國家的關(guān)系發(fā)展真正落到實(shí)處、惠及民生。

推進(jìn)步驟方面，一是著重推進(jìn)一批早期收獲項(xiàng)目，爭取率先取得實(shí)質(zhì)性和有影響的成果。如湄公河航道整治和綜合開發(fā)項(xiàng)目，沿線各國可以加強(qiáng)合作改善航道條件，保障通航安全，共同規(guī)劃國際旅游特色線路，促使航道發(fā)展成為國際“黃金水道”。此外，中泰鐵路、中老電網(wǎng)、中緬農(nóng)業(yè)合作等項(xiàng)目也都具有良好的發(fā)展?jié)摿?。二是重點(diǎn)推進(jìn)對老撾的各方面工作。當(dāng)前，中國在東線與越南、西線與緬甸的合作都存在諸多短期內(nèi)難以解決的障礙，而與中路的老撾、泰國和柬埔寨合作條件相對較好，尤其是老撾有可能率先在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用?？梢钥紤]以中老鐵路為抓手，切實(shí)提高中老兩國之間的設(shè)施聯(lián)通水平，創(chuàng)新中老園區(qū)合作共建模式?！爸新吠黄啤⑶藙?dòng)兩翼”應(yīng)是中國在未來一段時(shí)期內(nèi)與湄公河國家開展合作的明智思路。

（作者分別為云南大學(xué)國際關(guān)系研究院教授、云南師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院講師）