地方政府政務(wù)流程再造中的反腐敗機制建設(shè)

單凱

[摘 ?要]政務(wù)流程再造是一個涉及到部門職能重組、線上線下聯(lián)動、職務(wù)犯罪防范等系統(tǒng)性工程，建立動態(tài)、系統(tǒng)的反腐敗機制是政務(wù)流程再造過程中的關(guān)鍵一環(huán)。預(yù)設(shè)條件的頂層設(shè)計和漸進式優(yōu)化是在地方政府政務(wù)流程再造中嵌入反腐敗機制的并行手段，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)部門應(yīng)作為機制建設(shè)主體全程介入。

[關(guān)鍵詞]政務(wù)流程;再造;反腐敗機制

[中圖分類號]D62 ? ?[文獻標(biāo)識碼]A ? ?[文章編號]1672-2426（2015）07-0016-06

一、反腐敗機制：政務(wù)流程再造的關(guān)鍵內(nèi)容

政務(wù)流程再造是一個涉及到部門職能重組、線上線下聯(lián)動、職務(wù)犯罪防范等系統(tǒng)性工程。近年來，政務(wù)流程再造在全國各地方政府都有不同程度的嘗試和創(chuàng)新：從原先先后串聯(lián)、涉及兩個以上審批部門的項目實現(xiàn)一個牽頭部門一次收文、聯(lián)合審批、一次審結(jié)辦理的并聯(lián)審批機制;從同一層級的并聯(lián)審批向不同層級的并聯(lián)審批轉(zhuǎn)變的模擬審批機制;網(wǎng)絡(luò)審批機制;組建專、兼職的行政審批代辦員隊伍，建立委托方與被委托方關(guān)系，為企業(yè)等被審批方提供免費的代辦審批服務(wù)機制等。2014年，天津等地設(shè)立行政審批局，建立“批管分離”機制，是實現(xiàn)政務(wù)流程突破性再造的一次重大飛躍。

進入社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，社會各界對建設(shè)與社會主義市場經(jīng)濟體制相匹配、充分滿足公共需求的服務(wù)型政府的呼聲越來越高。作為政務(wù)流程再造中的關(guān)鍵一環(huán)，反腐敗機制對于理清政府與市場關(guān)系，創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境，降低行政成本，使政府更好地服務(wù)于社會主義市場經(jīng)濟，實現(xiàn)社會發(fā)展成本最小化意義重大。特別是在現(xiàn)有體制機制之下，一些腐敗現(xiàn)象仍然猖獗，利用現(xiàn)有政務(wù)流程漏洞的高科技犯罪案例越來越突出，政務(wù)流程中的反腐敗機制建設(shè)的重要性和緊迫性不言而喻。因此，政務(wù)流程再造的目的一方面在于謀求組織績效的顯著提高，使公共產(chǎn)品或服務(wù)更能得到社會公眾的認(rèn)可和滿意[1];另一方面，在于建立約束政府行為隨意性、遏制腐敗和各種不負(fù)責(zé)的行為，保證行政行為的法制化、制度化與程序化[2]。

現(xiàn)實地方實踐需求帶動了理論研究工作的深入發(fā)展，針對政務(wù)流程再造的理論研究呈現(xiàn)逐年遞增趨勢。在現(xiàn)有研究中，反腐敗機制問題一般被作為政務(wù)流程再造的一個方面進行探討，相關(guān)研究主要有三種代表性的觀點：一是以過勇、胡鞍鋼等人為代表，從制度建設(shè)角度出發(fā)，提出腐敗是“強審批、弱監(jiān)督”制度缺陷的集中體現(xiàn)，指出要想從根本上遏制、戰(zhàn)勝腐敗也只能通過制度建設(shè)來達到[3]。二是以姜曉萍、袁峰等人為代表，從技術(shù)利用角度出發(fā)，指出監(jiān)管手段不力、流程不透明帶來的行政腐敗問題，提出借鑒美國等較為成熟經(jīng)驗來構(gòu)建我國的反腐敗網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，采取數(shù)字化監(jiān)控、視頻監(jiān)控等手段開展反腐敗建設(shè)[4];三是以郭劍鳴等人為代表，從因公腐敗角度出發(fā)，在因私腐敗視域之外敏銳地觀察到存在于政府間的因公腐敗問題，發(fā)現(xiàn)相機授權(quán)——政績激勵——行政交換——軟預(yù)算約束——公務(wù)賄賂的公務(wù)腐敗邏輯機理，并提出健全制度化授權(quán)機制、平衡任期預(yù)算平衡、強化預(yù)算“硬約束”、改善任期政績激勵機制和官員晉升考核機制，以消除因公腐敗的“動力——壓力——能力”三位一體系統(tǒng)機制[5]。

反腐敗機制的相關(guān)理論研究為地方實踐提供了建設(shè)參考。但總的來說，目前反腐敗機制建設(shè)的專題研究仍然較少;所采用的非系統(tǒng)、靜態(tài)的研究方法還帶來了反腐敗機制建設(shè)中的一系列問題。這些與當(dāng)前反腐敗建設(shè)的強烈現(xiàn)實需求嚴(yán)重不符。

（一）非系統(tǒng)的研究方法及其問題

1.非系統(tǒng)地認(rèn)識政務(wù)流程中的腐敗行為?；蛘邚膯蝹€部門、單一的審批人員個人素質(zhì)等角度就腐敗問題就事論事;或者僅從政務(wù)流程中的行政審批一個角度來分析問題，而忽視政務(wù)流程其他服務(wù)環(huán)節(jié)中存在的腐敗問題;或者僅從某個結(jié)構(gòu)因素來分析腐敗問題;或者將腐敗問題等同于違法問題，縮小了腐敗行為的界限（腐敗并不等同于違法。一方面，一些破壞市場公平競爭的行為并不必然觸及法律;另一方面，當(dāng)前對一些腐敗行為還沒有法律明文規(guī)定）。

2.非系統(tǒng)地研究政務(wù)流程再造的目的意義。將政務(wù)流程再造的目的偏重于審批績效，即將公共需求框定在服務(wù)效率的范疇內(nèi)，置反腐敗建設(shè)于相對次要地位。這在一定程度上歸因于一些學(xué)者從企業(yè)服務(wù)流程中借鑒經(jīng)驗研究政務(wù)流程。與企業(yè)服務(wù)流程的追求績效相比，政府政務(wù)流程的再造具有本質(zhì)不同，即再造主體和目標(biāo)的公共性[6]。政務(wù)流程（含政務(wù)流程）再造的目的除了追求績效外，還要以遏制腐敗實現(xiàn)公開、公正、公平為目的。誠然，績效的提高并不必然帶來腐敗問題的減少。特別是在區(qū)域競爭背景下，倒逼地方政府以投資導(dǎo)向為主提高審批效率，但也常常伴隨著因公腐敗行為的發(fā)生。

3.非系統(tǒng)地看待紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的地位和作用。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)向行政審批部門派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理的實踐已在多地展開，但紀(jì)檢監(jiān)察部門卻往往被排除在政務(wù)流程再造之外。一些學(xué)者將紀(jì)檢監(jiān)察作為對政務(wù)流程的外部監(jiān)管手段，而不是內(nèi)部監(jiān)管組成部分，沒有意識到紀(jì)檢監(jiān)察部門在整個政務(wù)流程再造中的必要性和功用發(fā)揮。梅友松等學(xué)者注意到這個問題，提出腐敗預(yù)警預(yù)控體系的構(gòu)建是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)區(qū)別對待、認(rèn)真研究，健全統(tǒng)籌紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)組織協(xié)調(diào)和部門各負(fù)其責(zé)的內(nèi)外合作機制，建立紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)區(qū)域協(xié)作機制。

（二）靜態(tài)的研究方法及其問題

1.靜態(tài)分析不同流程階段的腐敗問題：對政務(wù)流程不同階段原因不一、表現(xiàn)各異的腐敗問題缺少動態(tài)的研究。政府部門依托政務(wù)流程提供公共服務(wù)時，在提供服務(wù)范圍的源頭建設(shè)、提供現(xiàn)場服務(wù)的審批過程、提供跟蹤服務(wù)的監(jiān)管過程以及提供優(yōu)化服務(wù)的創(chuàng)新過程中都存在不同類型的腐敗形式，這些腐敗形式有不同的產(chǎn)生原因和不同的腐敗表象。另一方面，政務(wù)流程各個階段有機聯(lián)系，時刻相互支撐又互為制約。建設(shè)反腐敗機制，不僅要全面正視某一階段反腐敗機制的實施會動態(tài)地對其他階段產(chǎn)生的正負(fù)效應(yīng);更要防止各階段流程中反腐敗機制的相互牽制，從而影響行政服務(wù)效率和效益。

2.靜態(tài)分析不同社會時期的腐敗問題：當(dāng)前我國正處于向社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，無論是文化結(jié)構(gòu)、價值規(guī)范、甚至對“什么是腐敗”的認(rèn)識都在不斷地變化發(fā)展中。這就需要我們按照建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體系的標(biāo)準(zhǔn)，來全面審視與其匹配的服務(wù)型政府建設(shè)中，政務(wù)流程各階段所存在的腐敗問題。

3.靜態(tài)分析不同再造層次的機制建設(shè)。呂維霞、龐磊在前人基礎(chǔ)上，按再造的手段和形式將政務(wù)流程再造分為虛擬式再造和實體漸進式優(yōu)化模式，按再造內(nèi)容分為流程再造和行政審批制度改革相結(jié)合模式以及將流程再造與地方政府組織再造相結(jié)合，按再造層次分為組織內(nèi)部的再造和跨部門的再造[7]。從地方政務(wù)流程再造的實踐來看，采用從各部門政務(wù)流程的某個環(huán)節(jié)、某個階段開始的逐步優(yōu)化方法較多。而無論是采用推倒重來的革命性再造還是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的逐步優(yōu)化，在流程運作的某個階段、流程優(yōu)化的某個程度嵌入反腐敗機制，其內(nèi)容必然有輕重緩急和先后順序。

靜態(tài)、非系統(tǒng)的研究方法導(dǎo)致在政務(wù)流程再造的實踐中，存在著從國家（部門）到地方政府條塊之間法律法規(guī)建設(shè)的割裂，地方政府的部門與部門之間流程再造的孤立，造成當(dāng)前政務(wù)流程再造脫離理順政府與市場關(guān)系的大前提，成為部門利益保護的新籬笆，形成審批權(quán)限下放不徹底、網(wǎng)上審批和線下審批“兩張皮”等問題。本文認(rèn)為，在政務(wù)流程再造中嵌入反腐敗機制，是一種跨部門的、與地方政府部門組織再造結(jié)合的實體性再造，探討政務(wù)流程中的反腐敗機制建設(shè)，即是要擺脫靜態(tài)、孤立的研究視角，動態(tài)、系統(tǒng)地開展轉(zhuǎn)型時期政務(wù)流程再造中的反腐敗機制建設(shè)，并要根據(jù)政務(wù)流程再造程度，按建設(shè)先后嵌入不同的反腐敗機制內(nèi)容。

二、轉(zhuǎn)型時期產(chǎn)生行政腐敗行為的結(jié)構(gòu)原因及腐敗行為動態(tài)表現(xiàn)

腐敗既是發(fā)展困境的綜合表現(xiàn)，也是一件可以用來了解這些問題性質(zhì)的診斷工具[8]12。甄別腐敗問題是進行反腐敗機制建設(shè)的前提，首先需要對目前存在于政務(wù)流程中腐敗問題的本質(zhì)、原因、表象進行分析。

腐敗問題的研究歷史悠久。盡管學(xué)術(shù)界對腐敗的概念及腐敗的社會危害性仍存在著爭議，但加強反腐敗建設(shè)，發(fā)展健康的市場經(jīng)濟卻早已形成社會共識。本文將政務(wù)流程中的腐敗行為界定為利用公權(quán)力為個人利益或部門利益破壞公平市場競爭環(huán)境的行為。對于產(chǎn)生腐敗的原因，有權(quán)力異化論、剝削論、文化論、思想觀念論等等，不一而足。本文不在此贅述，重點分析在向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，三大結(jié)構(gòu)變量所導(dǎo)致的腐敗行為。

1.轉(zhuǎn)型時期的社會結(jié)構(gòu)變量。當(dāng)前，“差序格局”特征烙印仍然深刻。在以傳統(tǒng)家庭為核心向現(xiàn)代家庭為核心的社會結(jié)構(gòu)演變過程中，人情腐敗非但沒有減少，反而有從家庭聯(lián)系向各種相關(guān)利益體蔓延的趨勢。如在行政審批服務(wù)中，或者表現(xiàn)為審批人員與被審批方的直接人情關(guān)系;或者表現(xiàn)為來自上級官員對下屬審批人員的間接人情壓力;或者表現(xiàn)為相關(guān)單位為部門利益的因公腐敗行為。

2.轉(zhuǎn)型時期的制度結(jié)構(gòu)變量。如前文所提的“重審批、輕監(jiān)管”等制度不全問題便是轉(zhuǎn)型時期服務(wù)型政府尚存的計劃經(jīng)濟時期“又批又管”的體制印痕。當(dāng)前，制度系統(tǒng)存在著兩方面問題：一方面是統(tǒng)籌類、監(jiān)管類機制的缺乏;與此相對應(yīng)的卻是各部門內(nèi)部機制冗余及部門間政務(wù)流程的相互牽制。

3.轉(zhuǎn)型時期文化結(jié)構(gòu)變量因素。過去幾十年社會規(guī)范與價值觀的較大改變，也在一定程度上帶來了對腐敗無所適從的行為。除了更多地關(guān)注腐化思想外，無視行政成本過高也正式被認(rèn)為是一種腐敗形式。造成行政成本過高一則來自庸政、懶政，因其本身就是一種腐敗形式。還有一種情況也值得重視，即追求審批效率而不追求審結(jié)效率的傾向。具體指在審批過程中，審批人員往往考慮時間因素，一旦發(fā)現(xiàn)有不合規(guī)范材料便退回，而往往對其他不規(guī)范問題沒有同一時間告知;這雖然增加了審批人員的辦案效率，卻提高了行政時間成本，這也是造成當(dāng)前群眾不滿的“多趟審批”原因所在。

在轉(zhuǎn)型時期社會結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)的共同作用下，政務(wù)流程中的腐敗問題在不同服務(wù)階段主要表現(xiàn)出不同特征：

1.服務(wù)源頭上的腐敗問題。在市場經(jīng)濟尚不成熟、配套的法律法規(guī)尚不完善、監(jiān)管力量尚且薄弱的前提下，市場的快速發(fā)展與落后的行政服務(wù)體制之間的矛盾產(chǎn)生了腐敗行為的灰色地帶;特別是稀缺的行政權(quán)力得到腐敗行為的激勵后，顯得更加突出。源頭上的腐敗表現(xiàn)為審批事項過多、內(nèi)容復(fù)雜、階段過長、自由裁量權(quán)過大等，它還為其他服務(wù)階段中的腐敗行為制造了條件。

2.服務(wù)過程中的腐敗問題。行政審批權(quán)“異化”最典型表現(xiàn)就是“權(quán)力尋租”[9]。由于涉及面的寬泛性導(dǎo)致了權(quán)力的不斷膨脹，最終導(dǎo)致權(quán)錢交易等腐敗問題日益嚴(yán)重：如在行政審批中的實質(zhì)違法，具體表現(xiàn)為審批人員拿錢把不能辦的給辦了，或者不給錢則能辦的不給辦。還有是在合法行政前提下，利用自由裁量權(quán)進行不合理行政的腐敗行為，具體表現(xiàn)為不給錢辦的沒那么快、或者一次性告知不清（人際關(guān)系好的則一次性講清楚）。

3.監(jiān)管過程中的腐敗問題。政府監(jiān)管不當(dāng)問題常常與腐敗問題交織，“重審批、輕監(jiān)管”甚至“有批無管”是政務(wù)流程中最受詬病的地方。表現(xiàn)為內(nèi)部監(jiān)管缺乏實效性，外部監(jiān)管流于形式：如對中介機構(gòu)的監(jiān)管失靈，出現(xiàn)同一個投資人控股幾家中介機構(gòu)開展公開招投標(biāo)競爭的形式公正而實質(zhì)不公正問題。還有中介機構(gòu)或者聯(lián)合被審批方或者聯(lián)合審批方（個人或集體）為實現(xiàn)利益最大化，故意突破法律法規(guī)界限，明知故犯;而監(jiān)管部門、審批部門對這些違法行為并沒有進行“黑名單”式地記錄在案和懲戒。此外，與高科技犯罪手段的快速演化相對的是監(jiān)管人員知識結(jié)構(gòu)的老化，這使現(xiàn)有監(jiān)管體系暴露出監(jiān)管無能的問題。

4.部門創(chuàng)新中的腐敗問題。對行政成本過高這一類腐敗形式的忽視，是造成當(dāng)前審結(jié)效率低下，以及政府部門各自為政，主導(dǎo)本部門政務(wù)流程創(chuàng)新的主要原因。對現(xiàn)有機制進行修修補補而不注重整體頂層設(shè)計造成一些地方的環(huán)保、公安、國土等部門各建一套互不兼容的審批系統(tǒng)，這看似創(chuàng)新，實則是一種高昂的行政成本類腐敗。部門創(chuàng)新帶來的行政服務(wù)優(yōu)化卻總被消耗于部門政務(wù)流程間的相互牽制。另一方面，迷信信息技術(shù)帶來行政成本的高企。簡單將辦公信息化等同于流程再造，只是用信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)固化了傳統(tǒng)的政務(wù)流程，不僅為落后的管理方式披上現(xiàn)代化的外衣，還制約政務(wù)流程再造的發(fā)展空間[10]?？傮w上，部門保護式創(chuàng)新、線上線下建設(shè)脫節(jié)、互聯(lián)網(wǎng)思維缺乏是導(dǎo)致當(dāng)前地方網(wǎng)絡(luò)審批停滯不前的三大原因。