我國公共服務(wù)市場化結(jié)構(gòu)性缺陷及應(yīng)對策略

○陳子瑞

我國公共服務(wù)市場化結(jié)構(gòu)性缺陷及應(yīng)對策略

○陳子瑞

隨著政府購買公共服務(wù)的深入發(fā)展，公共服務(wù)市場化已成為服務(wù)型政府建設(shè)的基本方向，政府有責(zé)任為公眾提供良好的公共物品和良好的公共服務(wù)。與此同時，公共物品所具有的市場特性決定了政府可以通過市場多元主體來履行公共服務(wù)職能。近年來，我國各地積極實踐，開始在公共服務(wù)提供的過程中引入市場競爭機制,取得了良好的效果。但是，由于起步較晚市場發(fā)育不全，公共服務(wù)的市場化在具體的操作過程中遇到了各種矛盾和問題，要想繼續(xù)推進市場化步伐，政府就必須理性地面對這些問題，從我國的國情出發(fā)，走出一條符合我國實際的市場化道路。

一、公共服務(wù)市場化及我國的相關(guān)實踐

公共服務(wù)市場化最早源于西方，它的基本內(nèi)涵是指公共物品和公共服務(wù)供給由單一主體即政府提供的壟斷局面，轉(zhuǎn)而采用租賃、合同、承包、采購、招標(biāo)等市場化運作的方式，將原來由政府承擔(dān)或包攬的公共事務(wù)、公共服務(wù)及相關(guān)職能轉(zhuǎn)交給社會、企業(yè)及其他機構(gòu)，實現(xiàn)公共服務(wù)的民營化和市場化。上海市是我國首次進行公共服務(wù)市場化探索的城市，2001年浦東新區(qū)修建了羅山市民休閑中心，中心的管理不僅依靠居委會和街道辦事處，還委托上?；浇糖嗄陼M行管理，由政府向青年會支付管理費用[1]。此后，政府向社會力量購買服務(wù)的行為在我國各城市逐漸興起，開啟了公共服務(wù)市場化的探索。

所謂政府向社會力量購買服務(wù)，即是政府將一部分可以市場化的公共服務(wù)以公開招標(biāo)等方式委托給有資質(zhì)的組織去履行，雙方簽訂合同由政府向社會組織支付相應(yīng)的費用，使公共服務(wù)主體多元化。政府在選擇由哪個組織承接公共服務(wù)時必然會引起各社會力量之間的競爭，社會組織為了獲得承接服務(wù)的資格必然會完善組織制度、提高服務(wù)質(zhì)量，提升自身服務(wù)水平。

政府向社會力量購買服務(wù)從實施以來取得了良好的效果，不僅有利于改變公共服務(wù)主體單一的局面，而且使公眾享受到了相對優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。比如2008年，長沙市通過向社會組織購買殘障服務(wù)實行了“千人復(fù)明”工程和“助行工程”，自工程實施以來，累計免費為3149名貧困白內(nèi)障患者實施復(fù)明手術(shù)，為400名貧困截肢者安裝假肢，殘疾人受惠金額達3000萬元，并通過開辦多元化的培訓(xùn)班，促使50名殘疾人實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)[2]。

公共服務(wù)績效評估是政府購買公共服務(wù)、推進公共服務(wù)市場化的重要環(huán)節(jié)。一些地方政府引入了第三方績效評價機制。比如，天津市出臺了政府購買服務(wù)管理辦法，明確提出引入第三方評審機構(gòu)進行績效評價，初步形成由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機制。天津市政府還頒布了相應(yīng)的文件，規(guī)定績效考評的方法、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，構(gòu)建了考評指標(biāo)體系，通過受眾滿意度、服務(wù)質(zhì)量等量化指標(biāo)對購買服務(wù)項目進行客觀評價，將評價結(jié)果公之于眾，并作為年度安排預(yù)算和資金承接主體的重要參考依據(jù)。引入第三方獨立考評的實施程序，由其充當(dāng)“裁判員”能有效避免由于服務(wù)信息缺失導(dǎo)致政府難以對公共服務(wù)供給進行有效評估的現(xiàn)象。但是通過法規(guī)形式確定第三方績效評價機制的地方還不普遍，這一有效做法還有很大推廣空間。

二、我國公共服務(wù)市場化面臨的結(jié)構(gòu)性缺陷

公共服務(wù)市場化改革實質(zhì)是將市場競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)公對公、公對私、私對私三個層面之間的競爭。然而，準(zhǔn)市場理論的提出者Bartlett和LeGrand指出，公共服務(wù)中的準(zhǔn)市場要想達到高效率、回應(yīng)性、可選擇和公平的目標(biāo)，受到市場結(jié)構(gòu)、交易成本以及市場信息機制與激勵機制的制約。從我國公共服務(wù)市場化改革實踐來看，制約我國公共服務(wù)市場化改革深入發(fā)展的約束條件可分為兩個方面——“供給方缺陷”和“需求方缺陷”。

（一）供給方缺陷

“供給方缺陷”是在提供公共服務(wù)過程中，由私人供應(yīng)商或市場本身的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的賣方之間競爭水平較低和合同外包產(chǎn)生特殊的外部性成本。如市場本身發(fā)展不健全，特定市場僅存在一個或者少數(shù)幾個供給方；存在阻止新的供應(yīng)商進入市場的技術(shù)障礙、政策障礙、高昂的成本障礙以及政治性障礙；承包商在生產(chǎn)公共產(chǎn)品過程中產(chǎn)生諸如環(huán)境污染以及新的交易成本等問題。我國公共服務(wù)市場化“供給方缺陷”主要表現(xiàn)為：

第一，公共服務(wù)供給碎片化。

在公共服務(wù)供給過程中，政府內(nèi)部存在各類業(yè)務(wù)間分割、各級政府間業(yè)務(wù)分割以及政府與非政府組織之間在公共服務(wù)供給過程中的業(yè)務(wù)分割狀態(tài)。公共服務(wù)市場化改革本質(zhì)上是通過引入新的公共服務(wù)供給主體、公共服務(wù)的生產(chǎn)方式，形成一個由政府部門、私營部門和第三部門組成的高效的公共服務(wù)供給體系。但是，相對于過去政府單一供給體制而言，多元化的公共服務(wù)體系在整合資源提高服務(wù)效率、質(zhì)量及降低服務(wù)成本同時，也面臨著各供給主體之間協(xié)調(diào)所帶來的高額成本等問題。許多單一的公共服務(wù)往往需要兩個或兩個以上的部門或組織來提供，但是，由于各組織間由于責(zé)任邊界模糊，導(dǎo)致相互推諉，協(xié)調(diào)困難，最終不但無法發(fā)揮各自優(yōu)勢，而且額外增加了大量協(xié)調(diào)成本，陷入公共服務(wù)供給碎片化困境。

第二，公共服務(wù)監(jiān)管困難。

在政府許多公共服務(wù)項目當(dāng)中，由于“黑箱子”現(xiàn)象導(dǎo)致政府缺乏對公共服務(wù)信息的了解，加之委托代理的復(fù)雜性以及政府與承包商之間信息的不對稱，使得政府無法有效管理和監(jiān)督市場化改革過程中承包商的服務(wù)過程、產(chǎn)品質(zhì)量。多重代理下，合同的激勵機制驅(qū)使承包商不僅要迎合合同所設(shè)定的目標(biāo)，還要迎合確定承包商是否完成目標(biāo)的政府官員，這樣往往忽視公民的真實需求和社會公平性，而相關(guān)政府部門對此往往束手無策。

第三，容易滋生新的壟斷。

我國公共服務(wù)市場化改革通過將競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開始打破了過去政府單一提供公共服務(wù)的模式。然而，在市場化改革過程中，由于政府不合理規(guī)制措施或者進入市場的技術(shù)難度等原因，一方面阻礙了潛在供應(yīng)商進入公共服務(wù)領(lǐng)域，另一方面遏制了市場內(nèi)部之間的競爭，導(dǎo)致供給方之間競爭水平比較低，使得公共服務(wù)市場容易被寡頭或少數(shù)供應(yīng)商所把持，最終引發(fā)公共服務(wù)市場新的壟斷問題。如在我國電信領(lǐng)域，雖然在電信企業(yè)的不斷拆分和重組改革下，電信市場多家競爭格局逐漸形成，表面上結(jié)束了電信壟斷電信運營的局面，但是，由于我國在電信基礎(chǔ)領(lǐng)域嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入管制使得全國性電信運營商的數(shù)量受到嚴(yán)重限制，從而使得我國電信領(lǐng)域出現(xiàn)了專業(yè)性壟斷和區(qū)域性壟斷并存的新的壟斷問題。

（二）需求方缺陷

需求方缺陷與供給方缺陷具有相關(guān)性，它所帶來的問題往往是多方面的。主要有：

1.服務(wù)“抽精去渣”

公共服務(wù)“準(zhǔn)市場”機制采用以結(jié)果為導(dǎo)向的激勵機制往往會滋生“抽精去渣”的行為。這是因為政府在評估考核承包商的服務(wù)績效的過程中，是以承包商會公平地為所有服務(wù)對象提供公共服務(wù)為假設(shè)前提的。然而在實踐當(dāng)中，由于公共服務(wù)供給方越來越多地表現(xiàn)為分散化和多元化、自利性和自主性等市場特征，以及在績效考核過程中過度注重公共服務(wù)供給效率和公共服務(wù)質(zhì)量而忽視公共產(chǎn)品的公共性，從而引發(fā)承包商“抽精去渣”。其結(jié)果是，承包商為了攫取個人利益最大化，傾向于為付費能力較高或者為那些耗費成本更低的服務(wù)對象服務(wù)，而將付費能力低的公民排除在服務(wù)范圍之外，導(dǎo)致社會不公平問題，與公共服務(wù)的“公共性”背道而馳。

2.權(quán)力尋租

在市場化改革過程中，由于委托人與代理人雙方存在的利益不一致性和信息非對稱性問題，委托方和代理方之間總是難以最終實現(xiàn)理性的互利雙贏。也就是說，公共服務(wù)市場化過程中事實存在著委托代理失靈問題，而委托代理失靈為權(quán)力尋租的滋生提供了便利條件。同時，由于我國公共服務(wù)市場化相關(guān)制度體系建立時間較短，相關(guān)法律法規(guī)尚未健全也為權(quán)力尋租行為的發(fā)生提供了可能。據(jù)統(tǒng)計，在過去的十年里，由于我國的采購制度不健全，政府采購領(lǐng)域已經(jīng)成為腐敗的高發(fā)區(qū)，在所有類型的腐敗案件中，政府采購腐敗居于首位，共731件，占所有案件的1/4[3]。

3.國有資產(chǎn)流失

在公共服務(wù)市場化中，政府通常因為國有資金的缺乏而往往采取以固定資產(chǎn)折價來抵充合資比例，形成國有固定資產(chǎn)、以產(chǎn)抵資和外資實際出資的合作形式。在這種常見的市場化改革方式中，由于種種原因容易低估國有資產(chǎn)，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。自國有企

業(yè)擴大自主經(jīng)營權(quán)以來，我國國有資產(chǎn)的損失、流失高達5000億元，平均每天流失1.3億元，并且這一數(shù)字呈遞增模式[4]。

三、公共服務(wù)市場化缺陷形成的主要原因

如前所述，在公共服務(wù)市場化改革中，公共服務(wù)市場化存在“供給方缺陷”和“需求方缺陷”相互交織的供求結(jié)構(gòu)性缺陷。究其成因，主要有以下幾個方面：

（一）市場失靈導(dǎo)致供需方缺陷

政府購買公共服務(wù)，是公共服務(wù)市場化改革的原點。即使在政府購買公共服務(wù)環(huán)節(jié)，市場失靈不僅不可避免，而且直接導(dǎo)致公共服務(wù)市場化供求的結(jié)構(gòu)性缺陷。如政府部門無法準(zhǔn)確地確定所購買服務(wù)的品質(zhì)和數(shù)量；無法克服對社會和公眾需求的信息不對稱問題；政府購買行為也會受到行政體制等影響。尤其是有些市場只能產(chǎn)生出一個需要增加回應(yīng)，而同時又減少邊際成本的賣主和壟斷者，這樣供給方之間競爭水平越來越低，政府專需的產(chǎn)品市場最容易被寡頭或少數(shù)供應(yīng)商所把持，最終引發(fā)公共服務(wù)中新的壟斷。在整個公共服務(wù)市場化進程中，市場失靈是公共服務(wù)供求結(jié)構(gòu)性缺陷的首要原因。

（二）委托代理失靈導(dǎo)致供需價值異化

在公共服務(wù)市場化實踐中，公共服務(wù)供求依托的是市場平臺，存在多重“委托-代理-接受”關(guān)系。眾所周知，在委托代理關(guān)系中，雙方之間總存在著利益的不一致性和信息的不對稱性問題，委托方和代理方之間總是難以最終實現(xiàn)理性的互利雙贏。公共服務(wù)在市場化過程中如果不能達到互利雙贏，那么，委托代理的鏈條就會失靈，委托代理失靈恰好為權(quán)力尋租滋生提供了便利條件。比如，政府采購過程中的委托代理關(guān)系通常都是長期關(guān)系，在“關(guān)系”的主導(dǎo)下，極易出現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容提供不全面，在出現(xiàn)利益分歧和責(zé)任問題時，代理方為了維護利益減少損失，往往尋求權(quán)力的保護等。委托代理失靈導(dǎo)致供需價值異化，是公共服務(wù)供求結(jié)構(gòu)性缺陷的重要原因所在。

（三）理性經(jīng)濟人選擇導(dǎo)致服務(wù)導(dǎo)向喪失

公共服務(wù)中服務(wù)導(dǎo)向喪失，是指公共服務(wù)供給方有選擇地抽取公共服務(wù)對象，追求自身利益而不是公共利益的最大化，從而引發(fā)社會不公平問題。在公共服務(wù)市場化過程中，由于公共服務(wù)供給主體的服務(wù)效率以及服務(wù)質(zhì)量是政府考核私人承包商服務(wù)績效的主要內(nèi)容，也是公共服務(wù)供給主體獲得政府撥款的重要依據(jù)，因而，在“理性經(jīng)濟人”追求個人利益最大化動機驅(qū)動下，公共服務(wù)主體在提供公共服務(wù)過程中往往會策略性地有選擇地為某一特殊的群體提供服務(wù)而不是向全體公眾提供服務(wù)。公共服務(wù)市場化過程中“抽精去渣”問題的出現(xiàn)，往往還因為政府不合理的資金支付結(jié)構(gòu)導(dǎo)致承包商有選擇地選擇服務(wù)對象，忽視社會公平問題[5]。

三、推進我國公共服務(wù)市場化健康發(fā)展的基本策略

隨著社會各項改革的不斷深入，“政府治理的準(zhǔn)市場模式其實已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)”[6]。必須采取切實可行的舉措，克服我國公共服務(wù)市場化過程中出現(xiàn)的各種問題，推進我國公共服務(wù)市場化健康發(fā)展。

（一）培育多元化的公共服務(wù)供給主體

培育多元化的供給主體是消除供方壟斷的前提。要加大力度以合同約束代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政管理。投資者通過市場競爭成為公共服務(wù)的生產(chǎn)者，在公共服務(wù)多元化參與的投資和生產(chǎn)過程中，政府通過與非政府部門簽訂合同，以合同管理的方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政管理，從而實現(xiàn)通過合同的方式，與服務(wù)的提供者建立起平等、自愿、互利的民事關(guān)系。要進一步放寬市場準(zhǔn)入，引入民間資本。在我國，民間投資在傳統(tǒng)壟斷行業(yè)和領(lǐng)域所占比重非常低，在電力、熱力的生產(chǎn)和供給中占13.6%，在教育中占12.3%，在金融業(yè)中占9.6%，在信息傳輸、計算機服務(wù)和軟件業(yè)中占7.8%，在交通運輸、倉儲和郵政業(yè)中占7.5%，在水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)中占6.6%，在公共管理和社會組織中占5.9%[7]。完善市場準(zhǔn)入制度，引入和激活民間資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域，是目前培育多元化的公共服務(wù)供給主體的重中之重。

（二）注重整體性，構(gòu)建公共服務(wù)的協(xié)同機制

為克服公共服務(wù)供給出現(xiàn)碎片化問題，首先，可考慮建立以聯(lián)合為特征的組織結(jié)構(gòu)形式。通過在公共服務(wù)供給中，鼓勵跨越組織功能邊界，促進政府內(nèi)部各職能部門之間基于業(yè)務(wù)流程的相互協(xié)作，實現(xiàn)協(xié)同政府的不同層級和機構(gòu)共同提供更為整體化服務(wù)，正如英國前首相托尼·布萊爾所言：“我們必須在政府之間進行更好的協(xié)調(diào)和更多的團隊合作，才能應(yīng)對新世紀(jì)的挑戰(zhàn)?！盵8]其次，要再造以協(xié)同為特征的服務(wù)流程，使涉及同一個服務(wù)流程的相關(guān)部門、承包商能夠得到有效整合和資源共享，從而適應(yīng)市場化改革后協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性的發(fā)展要求（如圖1所示）。以協(xié)同為特征的服務(wù)流程要求改變過去政府本位的服務(wù)理念，體現(xiàn)“一站式”服務(wù)的行政理念，再造以公民服務(wù)需求

為導(dǎo)向的多元主體協(xié)同治理理念。要改變過去政府各職能部門割裂的破碎性行政流程以及政府與承包商之間分散提供服務(wù)的局面，建立完整連貫的整合性服務(wù)流程，把提供同一項服務(wù)所涉及的各個部門和承包商整合在一個流程上，從而使得政府部門與承包商的資源有效整合為一個完整的服務(wù)流程。要確立政府與承包商良性互動體系。在政府、承包商與公民之間構(gòu)建制度化的溝通與互動機制，從而打破政府部門界限、政府與承包商、公民之間的界限，使得公共服務(wù)多元主體在市場化過程中通過實現(xiàn)有效的協(xié)同、形成有效的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。

圖1 協(xié)同服務(wù)流程再造邏輯圖

（三）健全信息溝通機制

為克服在公共服務(wù)市場化過程中由于委托人與代理人之間信息的嚴(yán)重不對稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險，有必要建立健全的信息溝通機制。要引入全面質(zhì)量管理方法，建立統(tǒng)一的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，包括涵蓋基本公共服務(wù)的各項標(biāo)準(zhǔn)、各類公共服務(wù)的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)等。要完善政府信息披露機制，包括推進政府信息披露法律制度建設(shè)，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政府信息披露法律制度，提高合同外包過程中公共服務(wù)項目的透明度，優(yōu)化信息披露執(zhí)行過程，減小合同招標(biāo)過程中因“執(zhí)行性漏洞”產(chǎn)生尋租問題。

（四）提高政府合同管理能力，使政府成為精明的購買者

為了加強對私營承包商的監(jiān)督，同時實現(xiàn)“為公眾做個好交易”，降低交易成本，必須提高政府合同管理能力和水平，使政府成為精明買主。這就要求建立和健全政府合同管理體制。其內(nèi)容主要是構(gòu)建政府合同管理的組織保障和制度保障。建立政府合同管理的組織保障，在我國可考慮設(shè)立獨立的合同監(jiān)管機構(gòu)，組建專業(yè)的合同管理人才隊伍。建立政府合同管理的制度保障，在我國可考慮在中央層面建立和健全合同管理的法律法規(guī)制度，同時在微觀層面就合同管理全過程的每個環(huán)節(jié)，建立和健全具體的可操作的規(guī)則、程序，使合同管理有章可循。

（五）堵塞承包商投機取巧行為，建立健全公平的保障機制

為解決公共服務(wù)市場化過程中“抽精去渣”的問題，必須重構(gòu)績效評估指標(biāo)體系，根據(jù)不同群體對公共服務(wù)不同程度的需求從而對目標(biāo)群體進行區(qū)分，建立測定承包商為公眾提供公共服務(wù)的有效性的程序性指標(biāo)以及保障公共服務(wù)的均等化等公平價值指標(biāo)，從而激勵承包商為處于不利地位的公民提供服務(wù)，以保障公共服務(wù)的公共性。例如，在公共就業(yè)服務(wù)市場化過程中，可考慮建立求職分類工具，對所有登記服務(wù)對象依據(jù)其就業(yè)特征進行分類，并對不同類型的服務(wù)對象確定不同的支付標(biāo)準(zhǔn)，從而鼓勵承包商為就業(yè)弱勢群體提供就業(yè)服務(wù)，保障就業(yè)服務(wù)的公平性。

總之，公共服務(wù)市場化是改進公共服務(wù)的重要措施，但是它并不是包治百病的靈丹妙藥。要進一步加大制度、體制及管理創(chuàng)新力度，不斷克服公共服務(wù)市場化進程中的供求結(jié)構(gòu)性缺陷，努力推動我國公共服務(wù)市場化健康發(fā)展。

[1][2]王浦劬.政府向社會組織購買公共服務(wù)研究—中國與全球經(jīng)驗分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.

[3]樊志偉.我國政府采購尋租問題[D].山東財經(jīng)大學(xué)碩士論文，2014.

[4]劉夕慈.新形勢下對國有資產(chǎn)流失的思考[J].長春理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013，（9）.

[5]徐淑華，等.論不同行政模式之行政文化演進的制度邏輯[J].湖北行政學(xué)院學(xué)報，2014，（6）.

[6]周志忍.認識市場化改革的新視角[J].中國行政管理，2009，（3）.

[7]李小紅，趙華偉.關(guān)于發(fā)展“非公經(jīng)濟”的探討——落實“非公經(jīng)濟新36條”的對策建議[J].經(jīng)濟問題探索，2011.（7）.

[8]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯.網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.

（作者單位 華中科技大學(xué)同濟醫(yī)學(xué)院附屬協(xié)和醫(yī)院）

（責(zé)任編輯崔光勝）