新政治生態(tài)下我國(guó)政府信用問(wèn)題的生成機(jī)理與治理路徑

汪火根

（南昌航空大學(xué)文法學(xué)院，江西 南昌 330063）

社會(huì)信用是任何社會(huì)維持社會(huì)良性運(yùn)行不可缺失的必需品。隨著現(xiàn)代性的到來(lái)，現(xiàn)代社會(huì)的運(yùn)行更為復(fù)雜，社會(huì)信用則是簡(jiǎn)化這種復(fù)雜性的有效機(jī)制之一，因此建設(shè)社會(huì)信用構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的內(nèi)在訴求。對(duì)于轉(zhuǎn)型期的我國(guó)而言，政府信用問(wèn)題的治理構(gòu)成整個(gè)社會(huì)信用治理的瓶頸。因此，探討新時(shí)期我國(guó)政府信用問(wèn)題的生成機(jī)理與治理路徑，對(duì)于提升政府公信力、夯實(shí)政府執(zhí)政根基具有極為現(xiàn)實(shí)的價(jià)值。

一、政府信用的時(shí)代內(nèi)涵

一般認(rèn)為，政府信用是指政府能有效履行各種法定職責(zé)并由此獲得的公眾信任，也叫政府公信力，其核心指涉的是外部制度設(shè)計(jì)對(duì)政府構(gòu)成的有效約束。不同的時(shí)代及不同文化傳統(tǒng)下，政府信用的具體內(nèi)涵有所區(qū)別。在西方文化傳統(tǒng)中，政治權(quán)力一方面受到神權(quán)的約束，另一方面又受各種制度和社會(huì)的約束。西方近代以來(lái)的思想啟蒙和民主運(yùn)動(dòng)培育出的政治觀念認(rèn)為，政府權(quán)力來(lái)自于民眾，民眾作為委托人將一部分權(quán)力交給政府，政府作為民眾代理人有責(zé)任和義務(wù)履行好自身的職責(zé)、滿足民眾的期望和需求。而隨著西方憲政體制和民主選舉等制度的完善以及公民社會(huì)的日益強(qiáng)大，西方政府受到了較好的約束，政府信用得以維系。中國(guó)社會(huì)的政府信用與西方有差別。在我國(guó)文化傳統(tǒng)中，世俗的政權(quán)在權(quán)力格局中占據(jù)絕對(duì)的統(tǒng)治地位，政權(quán)幾乎不受神權(quán)的約束。在中央集權(quán)體制下，中央政府負(fù)責(zé)“治官”，地方政府負(fù)責(zé)“治民”，行政權(quán)集中在地方，學(xué)術(shù)界有人稱此為“上下分治”。[1]因此我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的政府信用，更多地指涉與民眾直接打交道的地方政府。對(duì)地方政府的信用約束，一方面有來(lái)自中央層面的人事任免，另外還有來(lái)自地方社會(huì)的紳?rùn)?quán)力量。有學(xué)者曾就此指出，“士紳與家鄉(xiāng)的聯(lián)系是永久性的，對(duì)家鄉(xiāng)有情感歸附，覺(jué)得有責(zé)任捍衛(wèi)和促進(jìn)本地區(qū)福利”，同時(shí)士紳又“與各個(gè)層級(jí)的正式權(quán)力都有聯(lián)系，這種聯(lián)系使他們享有影響地方官吏的權(quán)力”。[2](p292-299)對(duì)地方政府盡管有上述力量的約束，但就總體而言，傳統(tǒng)社會(huì)的中央集權(quán)體制對(duì)民眾參與公共生活的極力排斥和各種橫向結(jié)社的嚴(yán)格限制，使得政府權(quán)力獨(dú)大，因此我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中的政府信用具有典型的人治特點(diǎn)而缺乏制度化的約束。

新中國(guó)成立后的全能主義政府時(shí)期，政府信用的內(nèi)涵主要是指政府信用代替社會(huì)信用。由于整個(gè)社會(huì)生活受政府管制，政府不僅自身不受約束，而且還為整個(gè)社會(huì)的信用維系發(fā)揮著擔(dān)保和兜底的功能。以企業(yè)信用為例，在政企不分的體制下，企業(yè)由于不是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)行為主體因而不必承擔(dān)信用責(zé)任，企業(yè)的信用實(shí)際上是由政府擔(dān)保。同樣以個(gè)人信用為例，在當(dāng)時(shí)的單位制度下，社會(huì)成員主要生活空間都局限在單位內(nèi)，單位外成員之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)交往極少，自然亦無(wú)法催生對(duì)個(gè)人信用的需求。而單位之內(nèi)個(gè)人對(duì)單位的緊密依附則使得單位為個(gè)人發(fā)揮著隱性信用擔(dān)保功能。如個(gè)人在婚姻登記、考試升學(xué)、出差住宿等活動(dòng)中，往往需要由個(gè)人所在單位開(kāi)具單位介紹信才能取信于對(duì)方。由于政府是單位（企業(yè)）信用的隱性擔(dān)保者，單位又是單位成員的隱性擔(dān)保者，這種傳遞關(guān)系使得政府間接地為單位成員提供了信用擔(dān)保。所有這些都表明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的企業(yè)信用和個(gè)人信用皆由政府信用取代，政府信用乃不言自明的預(yù)設(shè)。

改革開(kāi)放后，全能主義政府時(shí)期的政府信用逐漸成為神話，政府信用的內(nèi)涵也有所變化，這種內(nèi)涵變化之一體現(xiàn)在政府信用范圍的收縮。以政企關(guān)系為例，隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，政府從直接經(jīng)營(yíng)管理企業(yè)中退出，大量企業(yè)成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體后客觀上需要建立企業(yè)自身信用，從而導(dǎo)致政府信用從企業(yè)的抽離。當(dāng)然，對(duì)于國(guó)企來(lái)說(shuō)，仍舊由政府提供著隱性的信用擔(dān)保。政府信用內(nèi)涵變化之二是地方政府信用問(wèn)題的凸顯。在全能主義政府時(shí)期，地方政府本質(zhì)上屬于中央政府二傳手。但隨著中央權(quán)力的下放，尤其是20世紀(jì)90年代中期分稅制改革實(shí)施后，地方政府的利益化趨勢(shì)日趨明顯。諸如地方保護(hù)主義、與民爭(zhēng)利、朝令夕改、新官不認(rèn)舊賬等地方政府信用問(wèn)題紛紛出現(xiàn)。地方政府權(quán)力隨著中央權(quán)力下放逐漸增大，而利益驅(qū)動(dòng)和有效約束的缺乏使得地方政府失信問(wèn)題日益凸顯。

二、我國(guó)政府信用問(wèn)題的生成機(jī)理分析

在論述我國(guó)政府信用問(wèn)題生成之前，有必要對(duì)我國(guó)行政體制改革有所交代。眾所周知，我國(guó)的改革開(kāi)放最早是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)始的，行政體制改革是伴隨并配合經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行的。我國(guó)行政體制改革的總體趨勢(shì)有兩個(gè)，第一個(gè)趨勢(shì)是政企分開(kāi)，政府將微觀經(jīng)營(yíng)管理權(quán)下放給企業(yè)，政府職能則轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，這方面的改革一直持續(xù)進(jìn)行。近年來(lái)強(qiáng)調(diào)的大部制改革和服務(wù)型政府建設(shè)，也是原先行政體制改革的延續(xù)和深化；行政體制改革的第二個(gè)趨勢(shì)是政社分開(kāi)，政府向社會(huì)放權(quán)。無(wú)論是近年來(lái)的社會(huì)建設(shè)還是創(chuàng)新社會(huì)管理，都體現(xiàn)出政府向社會(huì)放權(quán)的趨勢(shì)。但由于政府對(duì)社會(huì)監(jiān)管能力滯后等原因，向社會(huì)分權(quán)的進(jìn)度相對(duì)緩慢。

轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府信用問(wèn)題的生成，與行政體制改革有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，或者說(shuō)就是行政體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型而引起的，我們將此歸結(jié)為以下四個(gè)方面的因素：

1.政府責(zé)任與能力的失調(diào)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的全能主義政府幾乎掌控著所有的資源，為此也承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，政府從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)諸領(lǐng)域中退出的同時(shí)，自身的能力也受到限制。但由于長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及其遺留，民眾長(zhǎng)期養(yǎng)成的事事依賴政府的心理習(xí)慣一時(shí)難以改變，但更重要的原因可能還是政府向企業(yè)和社會(huì)放權(quán)進(jìn)展不力，社會(huì)力量發(fā)育遲緩，使得社會(huì)不能承接政府的職能轉(zhuǎn)移，而政府卻承擔(dān)了過(guò)多的超出自身能力的責(zé)任，從而出現(xiàn)政府責(zé)任與能力失調(diào)現(xiàn)象。這種失調(diào)使得政府難以滿足民眾的期待，進(jìn)而影響政府的公信力。

2.中央與地方政府之間的權(quán)責(zé)不對(duì)等。20世紀(jì)90年代中期的分稅制改革標(biāo)志著中央政府和地方政府在財(cái)權(quán)上的獨(dú)立。中央將財(cái)權(quán)上移的同時(shí)，將社會(huì)管理和公共服務(wù)等事權(quán)下放給地方，造成中央與地方政府在權(quán)力和責(zé)任上的嚴(yán)重不對(duì)等，這種不對(duì)等侵蝕了地方政府承擔(dān)責(zé)任的財(cái)政能力。在財(cái)政壓力下，地方政府一方面積極發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，另一方面將本來(lái)應(yīng)該由政府負(fù)主要責(zé)任的民生領(lǐng)域，如醫(yī)療、教育尤其是住房等社會(huì)公共服務(wù)加以市場(chǎng)化，進(jìn)而導(dǎo)致政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的缺位。中央與地方政府之間的權(quán)責(zé)不對(duì)等從表面上看直接引發(fā)了地方政府公信力下降，但深層次上則是間接傷及中央政府公信力。以民生領(lǐng)域中的住房為例。為遏制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的勢(shì)頭，中央政府近幾年來(lái)多次出臺(tái)政策調(diào)控房?jī)r(jià)，但由于地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴等原因，調(diào)控政策難以在地方貫徹落實(shí)，中央的調(diào)控反而被民眾戲謔為“空調(diào)”，這對(duì)中央政府公信力的影響是顯而易見(jiàn)的。

3.政府自身的利益化。轉(zhuǎn)型期政府自身的利益化，首先表現(xiàn)為各級(jí)政府部門(mén)集中了過(guò)多的公共資源，部門(mén)利益化日趨嚴(yán)重。在利益化驅(qū)動(dòng)下，政府部門(mén)及政府官員對(duì)利益的追逐，影響了執(zhí)政為民的初衷。而在利益驅(qū)使下所導(dǎo)致的各種腐敗，更是嚴(yán)重影響到政府的形象。政府自身的利益化還突出表現(xiàn)在地方政府層面上。在利益化和財(cái)政壓力的雙重驅(qū)使下，地方政府開(kāi)始在很多領(lǐng)域，如城市的拆遷改造、鄉(xiāng)村的土地征用等領(lǐng)域與民眾爭(zhēng)奪利益。民眾與地方政府在很多時(shí)候處于利益對(duì)立面，近年來(lái)維穩(wěn)壓力和維穩(wěn)成本的不斷攀升，不僅折射出這種利益的對(duì)立，同時(shí)也折射出官民之間的不信任。

4.公權(quán)力缺乏監(jiān)督約束。公權(quán)力缺乏監(jiān)督約束從窄義上主要是指行政權(quán)獨(dú)大，行政機(jī)關(guān)難以受到與之平行的立法和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。從廣義上說(shuō)則是指作為整體的立法、行政、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)不受社會(huì)和媒體的有效監(jiān)督。我國(guó)長(zhǎng)期集權(quán)的文化傳統(tǒng)、行政主導(dǎo)型的改革等因素更容易使公權(quán)力膨脹而難以約束。而目前我國(guó)的政治制度設(shè)計(jì)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督約束又難以發(fā)力：從橫向上看，雖然有立法、行政、司法等部門(mén)之間的分工和獨(dú)立，但在權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行中往往是行政機(jī)關(guān)凌駕于立法和司法機(jī)關(guān)之上，行政權(quán)力獨(dú)大；從縱向上看，由于權(quán)力下放后的信息不對(duì)稱等原因，中央政府對(duì)地方政府難以形成有效的監(jiān)督，地方政府的公權(quán)力更容易被濫用。

我國(guó)行政體制改革的滯后，是引發(fā)政府信用問(wèn)題的重要原因。與此同時(shí)，另外兩個(gè)外部因素也對(duì)政府信用問(wèn)題的生成起到了催化作用。

首先是信息傳播的便捷。在傳統(tǒng)社會(huì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)宣傳和對(duì)信息的有效過(guò)濾能在很大程度上維持政府的信用。因?yàn)閺男畔鞑サ慕嵌瓤?，政府公信力乃政府行為的?shí)踐狀態(tài)通過(guò)信息傳播過(guò)程作用于公眾主觀感知建構(gòu)起來(lái)的。[3]由于信息傳播主導(dǎo)權(quán)控制在政府手中，政府自然會(huì)利用這種權(quán)力來(lái)操控民眾對(duì)其印象的形成。但隨著手機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)等新的信息傳播手段的出現(xiàn)和普及，信息傳播前所未有的便捷。新媒體時(shí)代下信息的分散性、及時(shí)性、多中心等特征使得政府屏蔽信息幾乎成為不可能，而且這種便捷的信息傳播更容易對(duì)政府信用問(wèn)題的生成起到推動(dòng)和放大效應(yīng)。其中的原理不難理解，由于日益蔓延的腐敗尤其是政府自身的腐敗以及社會(huì)的極化與不公等因素，民眾很容易將積壓的社會(huì)不滿投射到政府身上，尤其是當(dāng)現(xiàn)實(shí)的制度安排不能為其提供表達(dá)渠道時(shí)更容易通過(guò)虛擬的網(wǎng)絡(luò)渠道來(lái)表達(dá)。

其次是社會(huì)力量的興起。全能主義政府時(shí)期是典型的行政吸納社會(huì)，社會(huì)空間被政治吞噬。隨著行政體制改革的推進(jìn)，政府給社會(huì)騰出越來(lái)越多的發(fā)展空間，社會(huì)力量開(kāi)始興起。這種興起表現(xiàn)在政策層面上就是中央將社會(huì)建設(shè)同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)建設(shè)并列，五個(gè)建設(shè)一起推進(jìn)。而從民間社會(huì)看，社會(huì)力量興起主要表現(xiàn)在社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展、民眾參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的日益覺(jué)醒等。在社會(huì)力量沒(méi)有興起之前，政府一家獨(dú)大，沒(méi)有其他力量能夠挑戰(zhàn)政府的權(quán)威，政府的公信力是不容置疑的。但社會(huì)力量興起后，政府面對(duì)的治理對(duì)象與過(guò)去不一樣，尤其是政社分離后二者各自成為獨(dú)立的利益主體。政府與社會(huì)之間的利益摩擦和博弈是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過(guò)程，政府若不能對(duì)此做出應(yīng)有的回應(yīng)，很容易加劇民眾對(duì)政府的信任危機(jī)。

引發(fā)政府信用問(wèn)題的上述兩大因素是相互影響并相互交織的。在新媒體時(shí)代，信息傳播的便利和民眾的社會(huì)參與所形成的社會(huì)輿論逐漸對(duì)政府構(gòu)成一種外部監(jiān)督和約束力量，這是政府以前沒(méi)有遇到的。因此，政府信用問(wèn)題的治理除了政府主動(dòng)推動(dòng)改革外，政府還要有效應(yīng)對(duì)外部因素對(duì)政府信用的各種影響。

三、新政治生態(tài)下我國(guó)政府信用問(wèn)題的治理路徑

政治生態(tài)是近年來(lái)興起的一個(gè)新概念，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)此進(jìn)行系統(tǒng)專題研究的權(quán)威之作，當(dāng)屬劉京希的《政治生態(tài)論》。[4]該著作從系統(tǒng)性和整體性的視角研究政治體系、自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境三個(gè)要素之間的互動(dòng)關(guān)系，受此啟發(fā)，本文擬從技術(shù)環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境、政治系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力配置三個(gè)要素之間的互動(dòng)關(guān)系出發(fā)來(lái)探究新政治生態(tài)下我國(guó)政府信用治理問(wèn)題。從技術(shù)環(huán)境看，隨著互聯(lián)網(wǎng)為代表的新媒體的普及，信息傳播前所未有的便利，由此帶來(lái)政治生活更加公開(kāi)透明；從社會(huì)文化環(huán)境上看，隨著社會(huì)參與的日益擴(kuò)展和公民意識(shí)的覺(jué)醒，公眾不再是過(guò)去那種被動(dòng)的管治對(duì)象，其主體性開(kāi)始凸顯并逐漸對(duì)政府構(gòu)成外部監(jiān)督力量，政府必需予以正視；從政治系統(tǒng)內(nèi)的權(quán)力配置來(lái)看，中央向地方分權(quán)后導(dǎo)致地方權(quán)力抬升，同時(shí)國(guó)家向社會(huì)分權(quán)后社會(huì)力量逐漸興起。上述三個(gè)要素之間的相互作用使得原有的集中式、垂直式權(quán)力體系開(kāi)始向分散化和扁平化發(fā)展，傳統(tǒng)政治生態(tài)開(kāi)始出現(xiàn)變化。在新政治生態(tài)下，我國(guó)政府信用問(wèn)題的治理應(yīng)主要從深化行政體制改革和培育公民社會(huì)兩大路徑入手。

1.深化行政體制改革。如前所述，政府信用問(wèn)題內(nèi)生于行政體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，因此政府信用治理應(yīng)首先從行政體制改革入手，當(dāng)前應(yīng)著重從以下幾個(gè)維度來(lái)深化行政體制改革：一是精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)。眾所周知，近30年來(lái)我國(guó)的GDP年均增長(zhǎng)率高達(dá)9%，但中央財(cái)政的同比增長(zhǎng)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于此，國(guó)家財(cái)政稅收的很大部分用于公務(wù)員的薪金和行政性管理支出，而與民生緊密關(guān)聯(lián)的教育、醫(yī)療、住房、社保等公共財(cái)政支出相對(duì)不足。精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)所帶來(lái)的行政開(kāi)支的降低，有助于國(guó)家將更多的資金投向民生領(lǐng)域來(lái)改善民生。改善民生是近年來(lái)民眾對(duì)政府最主要的期待，對(duì)增強(qiáng)政府公信力極為重要。二是建設(shè)廉潔、透明的政府。這方面最主要的工作是建立有效的反腐機(jī)制和推進(jìn)信息公開(kāi)。目前腐敗在我國(guó)社會(huì)中的涉及面極廣，其中絕大部分都與政府有關(guān)，如政府部門(mén)的利益化、權(quán)力尋租、對(duì)公共資源的壟斷、官員貪污腐化等等。政府自身的腐敗嚴(yán)重影響其在民眾心目中的形象，直接引發(fā)政府公信力下降。最近，從習(xí)近平總書(shū)記提出要老虎蒼蠅一起打的反腐論調(diào)到網(wǎng)絡(luò)反腐的群眾參與，都顯示出新一屆政府和民眾對(duì)建設(shè)廉潔政府的期盼。但反腐不能僅僅依靠運(yùn)動(dòng)式的治理，建立反腐長(zhǎng)效機(jī)制才是根本出路。而建設(shè)透明政府，最核心的工作是進(jìn)一步推進(jìn)政府信息公開(kāi)，讓政府主動(dòng)接受民眾監(jiān)督。三是建立并完善行政權(quán)力的約束機(jī)制。絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗，已經(jīng)成為人類社會(huì)的定律，也是影響當(dāng)今我國(guó)政府信用的重要原因。習(xí)近平總書(shū)記在中央紀(jì)委十八屆二中全會(huì)上的講話指出，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，強(qiáng)調(diào)的正是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。在建立行政權(quán)力約束機(jī)制上，西方的主要做法是三權(quán)分立，尤其是新聞媒體作為第四權(quán)力發(fā)揮了巨大的監(jiān)督作用，形成了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間相互制衡并相互協(xié)調(diào)的制衡機(jī)制，使得行政權(quán)力受到有效約束。中國(guó)特殊的國(guó)情決定了不能簡(jiǎn)單移植西方的做法，但亦能夠從中汲取經(jīng)驗(yàn)。比如說(shuō)公、檢、法各個(gè)部門(mén)獨(dú)立運(yùn)作不受行政干涉，充分發(fā)揮人大和政協(xié)對(duì)政府的監(jiān)督職能，積極利用新媒體和社會(huì)力量來(lái)監(jiān)督政府等，都可以納入未來(lái)的制度設(shè)計(jì)。四是完善對(duì)地方政府官員的考核機(jī)制。首先要改變GDP至上的考核導(dǎo)向。經(jīng)濟(jì)發(fā)展固然重要，改善民生、縮小貧富差距、促進(jìn)社會(huì)公正平等也很重要。在政府官員的考核中要將民生方面和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步方面（如公平、正義）的指標(biāo)納入。其次是將考核重心向下傾斜，加大民意評(píng)價(jià)在考核中的權(quán)重。在以往對(duì)地方政府官員考核中更多地實(shí)行對(duì)上不對(duì)下的辦法，這其實(shí)是與地方政府公信力培育完全背道而馳的。因?yàn)閺哪撤N意義上講，地方政府是直接為民眾服務(wù)的，其信用狀況也是直接來(lái)自于民眾的評(píng)價(jià)。加大民意評(píng)價(jià)在地方官員考核中的權(quán)重，能促使地方政府在政策制定、公共服務(wù)等方面更多地考量民眾的需求與意愿。無(wú)論何時(shí)，政府都應(yīng)該更貼近民眾，這樣才更容易獲得民眾的信任和支持。五是建立健全政府官員的問(wèn)責(zé)制度和政府公職人員的守信制度。加強(qiáng)問(wèn)責(zé)是增強(qiáng)政府信用的必要舉措，當(dāng)前應(yīng)著重加強(qiáng)在食品藥品安全、住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域?qū)χ饕?zé)任人的問(wèn)責(zé)，因?yàn)檫@些領(lǐng)域?qū)γ癖娚钣绊憳O大，民眾關(guān)注度極高。對(duì)于政府公職人員守信制度的設(shè)計(jì)和完善，也應(yīng)納入行政體制改革的內(nèi)容。任何政務(wù)最終都是由具體的政府公職人員操作的，無(wú)論是公職人員的瀆職還是濫用職權(quán)，或是腐敗，都直接使相關(guān)政府部門(mén)受到牽連，因此促使公職人員守信是維系政府信用的必要舉措。目前可行的方案之一，是建立公職人員誠(chéng)信檔案制度，將誠(chéng)信檔案直接與公職人員的考核、升遷等關(guān)系切身利益方面掛鉤并終身伴隨其職業(yè)生涯。

2.培育公民社會(huì)。公民社會(huì)雖然是個(gè)來(lái)自西方的舶來(lái)品，在中國(guó)語(yǔ)境下是否存在真正的公民社會(huì)學(xué)術(shù)界還存有爭(zhēng)論，但并不影響利用該概念來(lái)分析它對(duì)我國(guó)政府信用治理的作用。培育公民社會(huì)對(duì)政府信用治理的推動(dòng)作用，主要通過(guò)以下兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)：一是利用社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)，推促政府向有限政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)向。從上文的論述我們不難發(fā)現(xiàn)，政府責(zé)任與能力的失調(diào)是引發(fā)政府信用問(wèn)題的重要原因。在社會(huì)治理上，政府本身就不是萬(wàn)能的，也存在政府失靈，因此政府必須尋求與社會(huì)的合作治理，尤其在公共服務(wù)方面。這就需要大力發(fā)展社會(huì)組織來(lái)為政府減輕包袱，從而有利于政府更好地履行職責(zé)、增強(qiáng)政府公信力。二是積聚社會(huì)力量有序地參與政治生活。在現(xiàn)代原子化社會(huì)，利益日益多元化，眾多原子化個(gè)體以個(gè)體方式參與社會(huì)事務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的，需要有組織化、制度化和常規(guī)化的社會(huì)參與渠道。社會(huì)參與對(duì)政府信用建設(shè)而言，首先是有助于政策的實(shí)施。隨著我國(guó)改革的深入，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、政治領(lǐng)域抑或社會(huì)領(lǐng)域的改革，最終的落腳點(diǎn)都是社會(huì)。沒(méi)有社會(huì)的參與，政府的決策、政策很容易脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)，難以反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需求，政策自然難以實(shí)施。而政策制定后如果難以實(shí)施，無(wú)疑會(huì)危及政府公信力。這種現(xiàn)象在當(dāng)今的我國(guó)絕不罕見(jiàn)。其次，社會(huì)參與還有助于約束地方政府。中國(guó)地域廣闊，地方差異極大，中央政策允許地方根據(jù)本地實(shí)際進(jìn)行各種改革創(chuàng)新。若沒(méi)有社會(huì)參與和監(jiān)督，地方政府很容易為自己謀利而背離民眾的期望。在約束地方政府上，社會(huì)參與近年來(lái)發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。例如，在廈門(mén)和寧波PX項(xiàng)目危機(jī)事件中，由于當(dāng)?shù)孛癖姷膹V泛參與以及政府的回應(yīng)，使得官民之間的危機(jī)得以化解。這一事件無(wú)論對(duì)于地方政府還是民眾來(lái)說(shuō)都是雙贏的。對(duì)政府而言，在今后決策和政策制定中要充分尊重、吸納民意，做到科學(xué)決策、民主決策，這樣才能使決策獲得民眾支持。而對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)，通過(guò)社會(huì)參與能促使地方政府更加傾聽(tīng)民意、對(duì)人民負(fù)責(zé)。

四、我國(guó)政府信用治理的切入點(diǎn)

如果說(shuō)行政體制改革和公民社會(huì)建設(shè)是政府信用治理兩個(gè)基本路徑的話，信息公開(kāi)和社會(huì)參與則是實(shí)現(xiàn)這兩大路徑有效對(duì)接的兩個(gè)切入點(diǎn)。

信息公開(kāi)的最大作用，從委托——代理理論看，有助于克服兩個(gè)信息不對(duì)稱。這兩個(gè)信息不對(duì)稱，一是指中央與地方政府之間的信息不對(duì)稱，另外一個(gè)是地方政府與公眾之間的信息不對(duì)稱。中央政府作為委托人把行政權(quán)力委托給地方政府代理，社會(huì)公眾作為委托人把權(quán)力讓渡給地方政府代理，使得地方政府獲得雙重代理身份。由于委托人信息占有的不全而代理人占有充分信息，作為雙重代理人的地方政府就難以受到有效的約束，這可能是近年來(lái)隨著權(quán)力下放后地方政府腐敗和權(quán)力封閉運(yùn)行的重要原因。實(shí)行信息公開(kāi)，從理論上說(shuō)就能使得地方政府受到中央政府和民眾的約束。以反腐為例，近年來(lái)隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，民眾借助網(wǎng)絡(luò)參與反腐的門(mén)檻越來(lái)越低，同時(shí)官方回應(yīng)的速度也越來(lái)越快，網(wǎng)絡(luò)反腐已經(jīng)成為反腐的一把利劍。其中一個(gè)重要原因，乃在于信息公開(kāi)后的迅速傳播與社會(huì)參與所造成的強(qiáng)大輿論壓力。就目前來(lái)看，信息公開(kāi)應(yīng)主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：一是繼續(xù)推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，真正讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；二是財(cái)務(wù)公開(kāi)，包括行政費(fèi)用、政府公務(wù)人員的職務(wù)消費(fèi)以及三公消費(fèi)等，都要公開(kāi)接受公眾監(jiān)督；三是官員私有財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，在腐敗蔓延的今天，民眾對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)和公示的呼聲極高。信息公開(kāi)有助于政府推進(jìn)自上而下的改革，而信息公開(kāi)本身也是暢通民意表達(dá)渠道、凝聚社會(huì)力量形成社會(huì)輿論的要件。

隨著民眾權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和文化水平的提升，民眾社會(huì)參與的要求與需求日益增長(zhǎng)。從客觀條件來(lái)看，新媒體時(shí)代民眾社會(huì)參與的途徑和條件更為便捷。我們可以將當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)參與分為現(xiàn)場(chǎng)社會(huì)參與和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)參與。現(xiàn)場(chǎng)社會(huì)參與面臨的最大問(wèn)題之一是如何實(shí)現(xiàn)制度化。在利益多元化的今天，如果缺乏足夠的制度化的社會(huì)參與，一些利益博弈群體就會(huì)通過(guò)各類非正式參與來(lái)表達(dá)利益訴求，近年來(lái)不斷攀升的各類群體性事件就是例證。推進(jìn)社會(huì)參與的平民化則是目前現(xiàn)場(chǎng)社會(huì)參與需要解決的另外一個(gè)問(wèn)題。在當(dāng)今我國(guó)，具有合法性的正式參與渠道如人大和政協(xié)等，往往成為社會(huì)權(quán)貴和精英表達(dá)利益的渠道，底層民眾社會(huì)參與渠道仍舊狹窄。推進(jìn)社會(huì)參與平民化能為更廣大的利益群體提供利益表達(dá)的渠道。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)參與是近年來(lái)隨著網(wǎng)絡(luò)的普及而出現(xiàn)的一種社會(huì)參與方式。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)參與的優(yōu)勢(shì)在于它能加速信息的流動(dòng)，能在短期內(nèi)凝聚公眾力量進(jìn)而形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力，在近來(lái)的反腐活動(dòng)中已經(jīng)初顯威力。但網(wǎng)絡(luò)社會(huì)參與也面臨如何規(guī)范化的問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)中的非理性、放大效應(yīng)、謠言傳播等問(wèn)題，都需要在技術(shù)和法律等層面加以規(guī)制?？傊浞职l(fā)揮現(xiàn)場(chǎng)社會(huì)參與和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)參與的作用，對(duì)其加以制度化和規(guī)范化。社會(huì)參與既是公民的基本權(quán)利，也是培育公民社會(huì)的重要途徑，同時(shí)對(duì)監(jiān)督和約束政府亦能起到重要作用。

信息公開(kāi)和社會(huì)參與作為政府信用治理的兩大切入點(diǎn)，與行政體制改革和公民社會(huì)培育這兩大路徑之間構(gòu)成了一個(gè)相互促進(jìn)的循環(huán)系統(tǒng)。信息公開(kāi)和社會(huì)參與雙向互動(dòng)所形成的社會(huì)輿論，有助于促進(jìn)行政體制改革和公民社會(huì)培育，而后者也會(huì)對(duì)社會(huì)輿論產(chǎn)生催化作用。在這個(gè)循環(huán)系統(tǒng)中，社會(huì)輿論成為交匯的樞紐。這種循環(huán)系統(tǒng)內(nèi)的相互關(guān)系圖示如下：

在這個(gè)循環(huán)系統(tǒng)中，最為重要的推動(dòng)力還是來(lái)自政府本身。政府要破解各種阻力，尤其是來(lái)自既得利益集團(tuán)的阻力，努力推進(jìn)自身的改革，建設(shè)廉潔、透明、高效、負(fù)責(zé)的服務(wù)型政府。同時(shí)政府還要積極培育并利用社會(huì)自身的力量，尤其是完善各種制度設(shè)計(jì)，為社會(huì)參與提供更多更有效的制度化渠道，努力增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)能力，在自上而下的政府改革與自下而上的社會(huì)參與這種雙向互動(dòng)中提升政府的公信力。

[1]曹正漢.中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制[J].社會(huì)學(xué)研究，2011，（1）.

[2]瞿同祖.清代地方政府[M].范忠信,晏鋒,譯.北京:法律出版社，2003.

[3]李瑞昌.誠(chéng)信政府建設(shè)：以爭(zhēng)奪傳播主導(dǎo)權(quán)為視角[J].政治學(xué)研究，2012，（4）.

[4]劉京希.政治生態(tài)論——政治發(fā)展的生態(tài)學(xué)考察[M].濟(jì)南:山東大學(xué)出版社，2007.