目標(biāo)引領(lǐng) 統(tǒng)籌兼顧
——蘇、浙、皖推進(jìn)防震減災(zāi)奮斗目標(biāo)的經(jīng)驗與思考

安徽省地震局 朱煌武 何小偉 梅盛華 湯培亮

目標(biāo)引領(lǐng) 統(tǒng)籌兼顧
——蘇、浙、皖推進(jìn)防震減災(zāi)奮斗目標(biāo)的經(jīng)驗與思考

Goal leading, considering overall factors: Methods, experiences and enlightenment to promote the earthquake disaster prevention and reduction in Jiangsu, zhejiang and Anhui provinces

安徽省地震局 朱煌武 何小偉 梅盛華 湯培亮

2014年是國務(wù)院提出2020年防震減災(zāi)奮斗目標(biāo)的第十年。筆者于2014年3月在江蘇、浙江、安徽進(jìn)行專題調(diào)研，三省在推進(jìn)防震減災(zāi)奮斗目標(biāo)實踐中有許多好的做法與經(jīng)驗值得各地借鑒和參考。

主要做法與成功經(jīng)驗

蘇、浙、皖地處華東，是人口密集、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較快的省份，歷史上雖然大震、強震較少，但也是中強地震多發(fā)區(qū)域，尤其是近年來強有感地震及謠傳時有發(fā)生，往往產(chǎn)生較大的社會影響。2004年國務(wù)院提出新時期防震減災(zāi)奮斗目標(biāo)之后，三省都及時傳達(dá)貫徹，并結(jié)合本省實際提出總體要求和具體任務(wù)，分別判定省內(nèi)地震重點監(jiān)視防御區(qū)與城市，相繼制定“十一五”“十二五”防震減災(zāi)規(guī)劃，有重點分階段地推進(jìn)。

十年來，三省地震部門以奮斗目標(biāo)引領(lǐng)，積極履行政府主管部門職能，努力建設(shè)“3+1”體系，不斷強化社會管理與公共服務(wù)，使地震綜合防御能力有了明顯提升，防震減災(zāi)事業(yè)呈現(xiàn)一派生機(jī)勃勃、欣欣向榮的局面。

堅持以法制為先導(dǎo)，為防震減災(zāi)工作提供法律保障

早在1995年，安徽就率先出臺《防震減災(zāi)條例》，開創(chuàng)了全國防震減災(zāi)綜合性法規(guī)立法的先河，至今該法規(guī)已先后進(jìn)行了四次修訂。江蘇也于1998年出臺《防震減災(zāi)條例》，并于2003年由省人大頒布《關(guān)于加強地震觀測環(huán)境保護(hù)的決定》，是全國首個這一方面的地方性法規(guī)。蘇、皖在立法中都高度重視將防震減災(zāi)實踐中的好做法、好經(jīng)驗上升為法律制度。如：將防震減災(zāi)納入本級政府國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，經(jīng)費列入財政預(yù)算，安排專項工作經(jīng)費；建立和完善防震減災(zāi)政府目標(biāo)管理責(zé)任制；抗震設(shè)防要求納入基建程序全過程監(jiān)管；對“三網(wǎng)”一員制度、安評工程范圍、農(nóng)居地震安全、活斷層探測、地震安全社區(qū)、科普教育基地、示范學(xué)校建設(shè)等提出一系列要求，從而為防震減災(zāi)各項工作的開展提供了法制保障和強大動力。浙江省目前也正在對原有防震減災(zāi)法規(guī)進(jìn)行全面修訂。

2014年3月，安徽省地震局課題調(diào)研組與江蘇省地震局領(lǐng)導(dǎo)相互交流

堅持以政府為主導(dǎo)，增強全社會推進(jìn)防震減災(zāi)的合力

早在2007年，江蘇就率先在全國實行防震減災(zāi)政府目標(biāo)管理責(zé)任制。每年省、市、縣三級政府逐級簽訂責(zé)

任書，將防震減災(zāi)能力建設(shè)指標(biāo)具體量化，分解落實到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至到村、社區(qū)，并逐年進(jìn)行考核。三年一次全面督查，使防震減災(zāi)的政府主管作用日益增強，有效改變了以往“一事一請求”“一事一商議”的狀況。從經(jīng)費投入、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部配備到三大體系建設(shè)、工作條件改善等重大問題一一得到落實，真正形成了“政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、部門大力協(xié)同、公眾積極參與”的防震減災(zāi)工作格局，取得了十分顯著的成效。

2010年10月，安徽省地震局和中國科技大學(xué)合作共建蒙城地球物理國家野外科學(xué)觀測研究站

2012年3月，中國地震局副局長陰朝民參觀安徽省銅陵市防震減災(zāi)科普教育基地

浙江省也從2009年起實施防震減災(zāi)政府目標(biāo)管理責(zé)任制，每年納入各級黨委、政府的“平安浙江”考核目標(biāo)，主要包括地震機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費投入、安評工作等內(nèi)容，形成了合力推進(jìn)防震減災(zāi)的生動局面。安徽則于2012年將“政府應(yīng)當(dāng)建立健全目標(biāo)考核和監(jiān)督檢查機(jī)制”寫入《防震減災(zāi)條例》，并在合肥等地開展，取得較好成效。

堅持以震情為抓手，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會穩(wěn)定保駕護(hù)航

2005年江西九江發(fā)生5.7級地震，對安徽造成一定破壞與影響。之后9年里，安徽部分地區(qū)有5年被列為全國地震危險區(qū)，還有2年屬值得注意地區(qū)，期間先后發(fā)生了定遠(yuǎn)4.2級、安慶4.8級地震。省、市地震部門抓住機(jī)遇，堅持以震情為抓手，在監(jiān)測預(yù)報、應(yīng)急準(zhǔn)備、地震處置、輿論引導(dǎo)、趨勢判斷、謠傳平息等方面，積極為領(lǐng)導(dǎo)提供決策、服務(wù)，得到政府和社會的高度肯定，并推動實施地震監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急指揮救援、活斷層探測等一系列重大項目，使防震減災(zāi)三大體系建設(shè)取得明顯進(jìn)展。安徽作為發(fā)展中省份，“十一五”以來省財政已投入防震減災(zāi)經(jīng)費1.2億，為有史以來最多的時期。江蘇省近年來也多次被列為全國地震危險區(qū)，并于2012年發(fā)生高郵4.9級地震，省、市地震部門做到震前有察覺、有準(zhǔn)備，震后高效應(yīng)對、有效處置，確保了經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定。“十一五”以來，江蘇省、市兩級財政投入超過3.1億，2013年僅省財政對地震局的日常補助經(jīng)費就達(dá)2000萬元。

堅持以預(yù)防為重點，著力提高抗震設(shè)防能力

多年來，三省都高度重視震災(zāi)預(yù)防工作。早在2003年，安徽省地震局就提出把市縣工作重點轉(zhuǎn)移到震災(zāi)預(yù)防上來，并在合肥市率先突破抗震設(shè)防要求管理的瓶頸。江蘇省在推進(jìn)防震減災(zāi)奮斗目標(biāo)實踐中，尤其把強化抗震設(shè)防行政監(jiān)管、推廣農(nóng)居地震安全作為實現(xiàn)具有綜合抗御6級左右地震能力的關(guān)鍵。積極探索、大膽創(chuàng)新，通過實行政府防震減災(zāi)目標(biāo)責(zé)任制，將抗震設(shè)防行政監(jiān)管分解落實到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)最基層。為農(nóng)民自建房發(fā)放告知書，提供設(shè)計、培訓(xùn)等技術(shù)服務(wù)，對農(nóng)村集中建房進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、示范建設(shè)，基本做到抗震設(shè)防要求基本建設(shè)過程全貫穿、地震安全農(nóng)居服務(wù)全覆蓋。據(jù)估計，到2020年江蘇城鄉(xiāng)將能達(dá)到抗御6級左右地震的能力。

堅持以市場為導(dǎo)向，不斷創(chuàng)新社會管理和公共服務(wù)機(jī)制

汶川地震之后，安徽銅陵市地震局急社會之所需，解放思想，大膽探索，通過與安徽新視野科技文化傳播公司的互利合作，利用企業(yè)的資金、人才和科技優(yōu)勢，大量運用高科技制作宣傳展品，成功舉辦“地震體驗和防震減災(zāi)科普大型展覽”，在省內(nèi)外產(chǎn)生了良好的示范效應(yīng)。之后，銅陵市政府又投資建成地震科普教育基地，由企業(yè)無償承擔(dān)展館的日常運行與設(shè)備更新，地震部門則為公司對外業(yè)務(wù)提供示范平臺。通過這種“借力企業(yè)、市場運作”的創(chuàng)新模式，使防震減災(zāi)科普教育基地步入

長期、良性發(fā)展軌道。如今，該公司已成為國家防震減災(zāi)宣傳教育和科教產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)推廣基地。浙江寧波市地震局最近也與雅戈爾集團(tuán)互利合作，商定在企業(yè)辦的動物園內(nèi)建設(shè)防震減災(zāi)科普館，既解決了基地的建設(shè)和運轉(zhuǎn)資金，又能大大提高其輻射影響力。

加快推進(jìn)防震減災(zāi)奮斗目標(biāo)的幾點思考與建議

通過調(diào)研，課題組充分感受到蘇、浙、皖三省推進(jìn)防震減災(zāi)奮斗目標(biāo)十年來已取得的重大進(jìn)展和顯著成效。三省在實踐中創(chuàng)造了許多好的做法與新鮮經(jīng)驗，當(dāng)然也存在著各省各地進(jìn)展不平衡、市縣防震減災(zāi)基礎(chǔ)不牢、農(nóng)村民居抗震能力低下與公眾防震減災(zāi)意識薄弱等諸多亟待解決的問題。為此，提出以下幾點思考與建議。

進(jìn)一步加強頂層設(shè)計，充分發(fā)揮奮斗目標(biāo)的引領(lǐng)作用

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于國家層面沒有出臺防震減災(zāi)奮斗目標(biāo)的實施綱要和具體的評價指標(biāo)體系，三省中僅江蘇制定了至2020年具備綜合防御6級左右地震能力的基本指標(biāo)及分階段路線圖。浙江、安徽主要是制定五年規(guī)劃，提出階段任務(wù)要求，因此工作帶有一定的主觀隨意性，也未建立相應(yīng)的目標(biāo)檢查與考核機(jī)制?，F(xiàn)在離2020年所剩時間不多，建議各級地震部門認(rèn)真總結(jié)十年來的實踐與進(jìn)展，進(jìn)一步凝聚推進(jìn)奮斗目標(biāo)的共識，加強頂層設(shè)計，針對存在的問題與薄弱環(huán)節(jié)，搞好“十二五”規(guī)劃的中期評估和后期實施，盡早啟動制定“十三五”規(guī)劃與奮斗目標(biāo)相銜接，明確今后一個階段地震系統(tǒng)全面深化改革的方向、任務(wù)，確保如期達(dá)到國家防震減災(zāi)奮斗目標(biāo)，從而為實現(xiàn)2020年全面建成小康社會保駕護(hù)航。

完善目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制，充分發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用

多年來，蘇、浙兩省探索建立的防震減災(zāi)政府目標(biāo)管理責(zé)任制，在實踐中取得了顯著成效，成為推動防震減災(zāi)各項任務(wù)落實的有效機(jī)制和市縣防震減災(zāi)工作協(xié)調(diào)發(fā)展的有力抓手。建議在全系統(tǒng)加快推廣落實蘇、浙等省的做法和經(jīng)驗，督促各省抓緊建立和完善防震減災(zāi)政府目標(biāo)責(zé)任的制定、分解、執(zhí)行和檢查、考核體系，充分發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用，形成全社會合力防震減災(zāi)的生動局面。這是破解市縣基層防震減災(zāi)工作被動、薄弱難題的重大舉措，也是當(dāng)前地震系統(tǒng)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下?lián)P長避短、實現(xiàn)“條塊有機(jī)結(jié)合”的有效手段。

安徽省地震災(zāi)害緊急救援隊在汶川地震現(xiàn)場破山開路

加大震災(zāi)預(yù)防力度，充分發(fā)揮市縣工作的基礎(chǔ)作用

本次調(diào)研中，蘇、浙、皖三省在地震監(jiān)測臺網(wǎng)、抗震設(shè)防監(jiān)管、應(yīng)急救援體系建設(shè)等方面的進(jìn)展與成績令人印象深刻，但在農(nóng)村民居抗震設(shè)防及公眾防震減災(zāi)意識上則暴露出較多問題，成為實現(xiàn)奮斗目標(biāo)的瓶頸與軟肋。按照江蘇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與城鎮(zhèn)化的速度及防震減災(zāi)工作力度，到2020年全省城鄉(xiāng)完全有信心達(dá)到具備綜合防御6級左右地震的能力。

浙江的抗震設(shè)防行政監(jiān)管力度、安徽的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與江蘇相比尚有一定的差距，要如期實現(xiàn)防震減災(zāi)奮斗目標(biāo)困難較大。建議不同省份、不同地區(qū)要針對薄弱環(huán)節(jié)，重點加強震災(zāi)預(yù)防體系建設(shè)，充分發(fā)揮市縣地震部門的政府職能作用，與其他部門密切合作，推動防震減災(zāi)社會管理和公共服務(wù)向基層社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，使抗震設(shè)防行政監(jiān)管、農(nóng)居地震安全與科普宣傳教育真正落到實處。

利用社會資源，充分發(fā)揮企事業(yè)單位、社團(tuán)的參與作用

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，蘇、浙、皖三省在利用社會資源和力量參與防震減災(zāi)方面都有不少創(chuàng)新舉措。如三省依托消防、武警、駐軍建成多支省級地震應(yīng)急救援隊，安徽省地震局與中國科技大學(xué)合作共建蒙城地球物理國家野外科學(xué)觀測研究站，滁州市利用人防、教育部門的資源一舉建成地震監(jiān)測、應(yīng)急指揮中心和科普教育基地，銅陵市和寧波市積極引入市場機(jī)制與企業(yè)互利合作共建共管地震科普館等。建議各級地震部門強化“不為我有、但為我用”的理念，充分利用社會資源和力量來拓寬事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，進(jìn)一步在地震預(yù)測預(yù)警、緊急自動處置技術(shù)、應(yīng)急避難場所和志愿者隊伍建設(shè)等方面，加強與企事業(yè)單位、團(tuán)體的互利合作，為社會提供更多、更好的防震減災(zāi)公共服務(wù)。

（本文為中國地震局政策研究課題“新時期防震減災(zāi)奮斗目標(biāo)十年進(jìn)展及其存在問題與改進(jìn)對策”成果。）