灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理制度的國(guó)際比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒

孟　鑫

（湖北水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院商貿(mào)管理系，湖北武漢　430070）

灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理制度的國(guó)際比較與經(jīng)驗(yàn)借鑒

孟鑫

（湖北水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院商貿(mào)管理系，湖北武漢430070）

目前，農(nóng)村地區(qū)包括農(nóng)田水利設(shè)施在內(nèi)的公共品供給缺失，表現(xiàn)為農(nóng)村自身可支配的修建經(jīng)費(fèi)減少，相關(guān)水利設(shè)施的建設(shè)也隨之舉步不前。提高灌溉水的保證率意義重大。本文在分析國(guó)內(nèi)灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理制度及其存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，介紹了包括美國(guó)、西班牙、土耳其、墨西哥、尼泊爾等國(guó)農(nóng)業(yè)用水管理制度，并提出促進(jìn)我國(guó)灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒與對(duì)策措施。

灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理制度國(guó)際比較用水戶協(xié)會(huì)

中國(guó)提高灌溉水的保證率具有十分重要的意義。實(shí)際上，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的修建，除了資金的投入外，還應(yīng)著力改善相關(guān)管理制度，形成一套完整而系統(tǒng)的管理制度和模式以緩解農(nóng)村農(nóng)業(yè)用水的危機(jī)。

1　國(guó)內(nèi)灌區(qū)用水管理制度

灌溉系統(tǒng)，是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害能力，克服不利自然條件對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，為農(nóng)作物生長(zhǎng)提供良好水、土、肥、氣、熱環(huán)境條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)設(shè)施。灌區(qū)大多是不以盈利為目的的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，其服務(wù)對(duì)象主要是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)，主要任務(wù)是生產(chǎn)特殊商品——糧食、棉花等農(nóng)產(chǎn)品，其直接經(jīng)濟(jì)回報(bào)率較低，具有明顯的公共產(chǎn)品屬性。

目前我國(guó)灌區(qū)從管理體制方面來(lái)看，仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，各灌區(qū)的管理方式和手段仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延續(xù)，灌區(qū)停留在行政管理、單一經(jīng)營(yíng)的低水平上。用水者只顧用水，管水者因灌溉效益低而缺乏管水的積極性，致使水的利用效能低下，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，這種管理現(xiàn)狀已不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求；同時(shí)，廣大農(nóng)民也頗有怨言，每年各地區(qū)因?yàn)楣喔榷l(fā)生的糾紛比比皆是。

為了進(jìn)一步提高灌溉工程建設(shè)和管理的水平，促進(jìn)水資源的高效利用，確保農(nóng)田水利的可持續(xù)發(fā)展，必須對(duì)現(xiàn)行灌區(qū)管理體制進(jìn)行改革和調(diào)整。2011年中央發(fā)布一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，其中不僅強(qiáng)調(diào)了加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工程技術(shù)問(wèn)題，還提出了不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機(jī)制：“完善水資源管理體制；加快水利工程建設(shè)和管理體制改革；健全基層水利服務(wù)體系；積極推進(jìn)水價(jià)改革”，鼓勵(lì)“大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織”。

2　國(guó)外灌區(qū)用水管理制度

上世紀(jì)60年代至70年代，許多發(fā)展中國(guó)家為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決糧食和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)短缺問(wèn)題，興建了一大批灌溉工程，其中很大一部分由世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)支持興建的。這些灌溉工程一般是由政府承貸，從樞紐、干支渠到田間工程一次配套完成。建成的工程，作為公共設(shè)施由政府組建專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)行、維護(hù)和管理，通常是從樞紐一直到田間。用水戶基本上不參與管理。所交水費(fèi)，不足以維持運(yùn)行維護(hù)和管理開(kāi)支，虧損部分由政府補(bǔ)貼。而農(nóng)民對(duì)工程的運(yùn)行維護(hù)狀況和提高水的利用效率并不關(guān)心，工程老化損壞、管理技術(shù)落后、用水浪費(fèi)等現(xiàn)象比較普遍。因此，許多國(guó)家認(rèn)識(shí)到需要用水戶參與灌溉管理，要建立起一種機(jī)制，讓用水戶成為工程主人并擔(dān)負(fù)起工程管理的責(zé)任。自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，約有43個(gè)發(fā)展中國(guó)家把過(guò)去政府過(guò)多包攬的灌溉管理職責(zé)下放給用水戶，而政府機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)放在改進(jìn)骨干工程管理上。

2.1西班牙

參與式灌溉管理和自主管理灌排區(qū)的基本原則早在1000年前就在西班牙被采用，VALENCIA水法院獨(dú)立于政府運(yùn)行，主要解決用水沖突。1865年發(fā)布的西班牙水法是世界上第一個(gè)國(guó)家級(jí)的比較全面的水法。

2.2美國(guó)

美國(guó)現(xiàn)代灌區(qū)約在100年前開(kāi)始形成，在開(kāi)工興建時(shí)，由用水者共同發(fā)起申請(qǐng)，財(cái)政部借款，還債期限為40年，所以建成后的水費(fèi)成本主要包括還債。未還清前，資產(chǎn)歸屬為政府所有，用水者自主經(jīng)營(yíng)；還清之后，資產(chǎn)交給用水者，并由他們組成的董事會(huì)或理事會(huì)自主管理。加州通過(guò)并發(fā)布了一系列灌區(qū)法，規(guī)定建立一種由農(nóng)民擁有并且運(yùn)行的灌區(qū)模式，今天幾乎所有送到美國(guó)西部的灌溉水都是由農(nóng)民擁有并運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)自力的灌區(qū)提供。

2.3墨西哥

1991年，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上和政府大力支持下，墨西哥通過(guò)建立大型農(nóng)民管理的用水者協(xié)會(huì)，將灌區(qū)移交給農(nóng)民管理。事實(shí)證明，大部分用水戶協(xié)會(huì)能夠?qū)ζ涔鄥^(qū)（面積甚至高達(dá)5萬(wàn)hm2）進(jìn)行高效的運(yùn)行和維護(hù)。對(duì)渠道的維護(hù)修理和運(yùn)行，可以嚴(yán)格按專(zhuān)業(yè)水平和按計(jì)劃進(jìn)行，資金也能及時(shí)足量到位，同時(shí)還能引進(jìn)高效的現(xiàn)代技術(shù)。用水者協(xié)會(huì)成員經(jīng)過(guò)良好培訓(xùn)并有著很高的積極性。

2.4土耳其

1993年中期到1997年，政府移交了130萬(wàn)hm2灌區(qū)給用水者，大部分是移交給用水戶協(xié)會(huì)，增加了運(yùn)行和維護(hù)的資金，灌溉用水分配更為合理，灌溉設(shè)施維護(hù)得到改進(jìn)，渠道運(yùn)行和維護(hù)成本已從用水者處回收，接近100%（移交前回收率僅為20%），與灌溉有關(guān)的矛盾和沖突減少了98%，糧食產(chǎn)量大大增加，政府在灌溉運(yùn)行和維護(hù)方面的費(fèi)用減少了64%。

2.5尼泊爾

尼泊爾大約70%（約70萬(wàn)hm2）的灌區(qū)是在中小型農(nóng)民管理的灌區(qū)之內(nèi)，為了參與灌溉系統(tǒng)管理和為了獲得資金以改善灌溉系統(tǒng)，農(nóng)民不得不成立合法的農(nóng)民灌區(qū)協(xié)會(huì)。農(nóng)民必須對(duì)協(xié)會(huì)承諾，要對(duì)本灌區(qū)的運(yùn)行和維護(hù)工作負(fù)責(zé)，并為灌區(qū)的改造提供資金。

3　促進(jìn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水管理制度創(chuàng)新的對(duì)策

3.1明晰用水決策者的水權(quán)，完善水權(quán)交易市場(chǎng)

國(guó)家、政府部門(mén)、灌區(qū)和農(nóng)民用水協(xié)會(huì)（WUA）在不同層面上是不同的水權(quán)決策者，只有明確其各自的水權(quán)權(quán)利范圍和行為邊界，才能給水權(quán)持有者穩(wěn)定的水權(quán)收益預(yù)期，增強(qiáng)各水權(quán)決策者對(duì)水資源配置效率的利益關(guān)切度與激勵(lì)約束，產(chǎn)生合理利用水資源的內(nèi)在動(dòng)力。協(xié)會(huì)成立后，應(yīng)對(duì)所管轄范圍內(nèi)的水利工程進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，再將其產(chǎn)權(quán)包括管理權(quán)、使用權(quán)及所有權(quán)一并移交給協(xié)會(huì)。用水戶擁有末級(jí)渠道的產(chǎn)權(quán)，才真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰，有利于工程管護(hù)和協(xié)會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。市場(chǎng)交易是配置稀缺性資源的有效手段，有利于水資源合理流轉(zhuǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。灌區(qū)以及農(nóng)戶擁有了明晰的水使用權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)后，就會(huì)在自身效用最大化原則的引導(dǎo)下，自覺(jué)選擇最優(yōu)的水資源利用方式。但農(nóng)業(yè)水資源事關(guān)國(guó)家糧食安全，所以水權(quán)市場(chǎng)交易應(yīng)在政府的管理和監(jiān)督下，參與交易的主體、交易行為、交易價(jià)格及外部效應(yīng)都應(yīng)符合一定規(guī)范。

3.2爭(zhēng)取各級(jí)政府的投入和支持

政府的鼓勵(lì)和扶持對(duì)于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的發(fā)展來(lái)說(shuō)十分重要。首先，用水管理制度改革涉及到用水戶的參與權(quán)、決策權(quán)。工程設(shè)施所有權(quán)等一系列“責(zé)、權(quán)、利”關(guān)系調(diào)整，可能與現(xiàn)行法規(guī)、政策有矛盾。政府出臺(tái)的相關(guān)政策是協(xié)會(huì)合法權(quán)益不被侵犯、協(xié)會(huì)正常運(yùn)行的強(qiáng)有力保障；其次，協(xié)會(huì)組建完成后，由于協(xié)會(huì)執(zhí)委會(huì)人員本身素質(zhì)等因素的影響，在運(yùn)行中難免出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題和困難，如不3.3協(xié)會(huì)規(guī)范化

及時(shí)給予幫助，可能會(huì)導(dǎo)致協(xié)會(huì)難以運(yùn)轉(zhuǎn)下去。在實(shí)際工作中還需要政府和供水單位跟蹤服務(wù)，加強(qiáng)指導(dǎo)；最后，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)存在的嚴(yán)重問(wèn)題之一是資金困難，協(xié)會(huì)作為民間團(tuán)體組織，是非盈利性的，協(xié)會(huì)管理人員的工資普遍偏低，很多是靠村委會(huì)補(bǔ)助。爭(zhēng)取政府的財(cái)政支持對(duì)發(fā)揮協(xié)會(huì)職能，維修工程設(shè)施，提高工作人員積極性都意義重大。

要加大對(duì)社會(huì)和各部門(mén)的宣傳，形成全社會(huì)關(guān)心、關(guān)注、支持農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)展的氛圍；要加大對(duì)廣大用水戶的宣傳，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民用水戶的積極性，讓農(nóng)民看到農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)帶來(lái)的實(shí)惠，進(jìn)而意識(shí)到節(jié)約用水、維護(hù)水利工程的重要性。協(xié)會(huì)應(yīng)有一套規(guī)章制度，按章程辦事，堅(jiān)持自主運(yùn)作。

3.4加強(qiáng)培訓(xùn)，提升協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人素質(zhì)

由于農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)是非盈利性的組織，協(xié)會(huì)運(yùn)行好壞很大程度上取決于協(xié)會(huì)執(zhí)委會(huì)主席、副主席的工作能力和責(zé)任心，所以提升協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人素質(zhì)十分有必要，一方面負(fù)責(zé)人應(yīng)接受必要的專(zhuān)業(yè)知