新型城市化投融資創(chuàng)新模式及若干建議

■鄭振華/文

新型城市化投融資創(chuàng)新模式及若干建議

■鄭振華/文

改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程加速，我國城市化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。1978－2014年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.5億人，城市化率從17.9%提升到54.8%，年均提高1.0個百分點。城市水、電、路、氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施顯著改善，教育、醫(yī)療、文化體育、社會保障等公共服務(wù)水平明顯提高，人均住宅、公園綠地面積大幅增加。城市化的快速推進，吸納了大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置效率，推動了國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，帶來了社會結(jié)構(gòu)深刻變革，促進了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升，取得的成就舉世矚目。

城市化是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，在當前復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢下推進城市化具有重要的現(xiàn)實意義和長遠意義。中央高度重視城市化，2013年12月12日到13日，中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行，會議為今后中國新型城市化發(fā)展繪制了藍圖，提出了推進城市化的六項主要任務(wù)；2014年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，從頂層設(shè)計的高度為今后一段時期的城市化發(fā)展設(shè)計了具體的目標、原則、路徑、任務(wù)和實施辦法等，人本、綠色、創(chuàng)新成為關(guān)鍵詞，自此中國開始邁向新型城市化道路。其中，一個無法回避的核心問題是如何來為新型城市化發(fā)展融資。國內(nèi)外眾多研究者的測算結(jié)果盡管有差異，但新型城市化涉及領(lǐng)域眾多、資金需求巨大是大家的共識，因此新型城市化迫切需要新型融資機制來破解這道融資難題。

一、當前城市化投融資面臨的主要問題

我國在過去城市化建設(shè)過程中主要存在四種投融資模式：稅收融資、土地融資、投融資平臺、發(fā)行地方債。

在城市化建設(shè)中，過去的投融資體系存在諸多問題。第一，投融資主體相對單一，大部分區(qū)域的投融資主體主要是代表政府背景的城投類公司。第二，融資渠道單一，企業(yè)通過以銀行為代表的間接方式，融資的比重達到80%，政府資金及銀行類資金所占比重過高，一條腿走路現(xiàn)象嚴重。第三，投融資主體的財務(wù)狀況普遍較差，資產(chǎn)負債率過高和抵押物不足造成后續(xù)融資能力差，非經(jīng)營性資產(chǎn)及公益性資產(chǎn)占比過高導(dǎo)致資產(chǎn)盈利能力有限，此外，自有資金也是不足的。第四，融資、建設(shè)、管理分離，投融資功能較為分散，互相協(xié)調(diào)性差。第五，投融資主體運營手段落后，缺乏中長期發(fā)展規(guī)劃，治理結(jié)構(gòu)未做到公司化、市場化、規(guī)范化，無法控制城市化建設(shè)中的投融資風險，對于投融資手段的運用還處于初級階段，金融人才也比較匱乏。為保障新型城市化的順利進行，需要建立健全多元化、可持續(xù)的投融資保障機制。

二、城市化投融資創(chuàng)新的主要模式

新型城市化是支撐中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的持久增長力，事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)全局，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略發(fā)展重點。城市化建設(shè)的投融資體系涉及到土地開發(fā)、市政和公用設(shè)施、房地產(chǎn)開發(fā)、運營和招商、產(chǎn)業(yè)升級和再造、城市智能化、城市生態(tài)化等多個方面。加快推進新型城市化需要大量資金。據(jù)國家開發(fā)銀行預(yù)計，未來三年我國城市化投融資資金需求量將達25萬億元。然而，我國現(xiàn)存的投融資模式已無法滿足這一需求。為保證新型城市化建設(shè)資金的穩(wěn)定供應(yīng)，應(yīng)借助市場化的渠道，引入市場機制和社會資本，創(chuàng)新城市化建設(shè)的投融資模式勢在必行。

第一，發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金。探索建立財政引導(dǎo)、民資參與的投融資方式，充分發(fā)揮財政資金的杠桿和引導(dǎo)作用，是擴展新型城市化建設(shè)投融資模式的重要途徑之一。2014年11月26日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，提出了進一步開放市場準入、創(chuàng)新投資運營機制、推進投資主體多元化的相關(guān)舉措。在此背景下，大力發(fā)展政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金，尤其是政府出資引導(dǎo)、鼓勵社會資本發(fā)起設(shè)立投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金，將是新型城市化建設(shè)新的良好渠道。

第二，建立健全地方債券市場。根據(jù)國際經(jīng)驗，地方政府發(fā)行市政債在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用廣泛。目前，地方政府發(fā)行市政債在我國有一定的合理性和可行性，現(xiàn)階段應(yīng)該擴大市政債市場規(guī)模，完善相關(guān)政策措施，建立健全地方債券市場。

第三，探討并推行資產(chǎn)證券化。地方政府擁有較多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，例如供水、電力、高速公路等，這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可以帶來可觀的現(xiàn)金流。以優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的未來現(xiàn)金流為支持，發(fā)行可交易證券的資產(chǎn)證券化可以將城市化建設(shè)資金需求與資本市場資金優(yōu)勢相結(jié)合，通過資本市場為新型城市化建設(shè)融資。

第四，鼓勵公私合作的項目融資模式。PPP（Private-Public-Project）模式就是政府和社會資本共同負責項目的建設(shè)，社會資本在項目建成后通過特許經(jīng)營等方式在政府監(jiān)督下回收成本并獲益。采用公私合作融資方式，能夠有效引導(dǎo)民營資金進入城市化建設(shè)項目，在供氣、供水、垃圾處理等建設(shè)領(lǐng)域具有廣闊的應(yīng)用前景。目前，在地方債的新規(guī)下，公私合作模式將成為地方政府融資模式新主力。推廣PPP模式，支持民間資本參與城市化建設(shè)，并引進VC/PE，對非上市企業(yè)進行權(quán)益性投資。此外，要安排企業(yè)上市專項資金，提供保薦、法律、財務(wù)等服務(wù)，讓企業(yè)走出去。綜合而言，在新型城市化建設(shè)中采用PPP具有以下意義：一是能夠充分挖掘民間資本的潛力。通過PPP可以廣泛而有效地吸引民間資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)與公共服務(wù)的提供中，從而推動我國城市化進程的快速、健康發(fā)展。二是能夠有效調(diào)整公共部門在城市化建設(shè)中的角色。通過PPP可以改變政府在公益性、準經(jīng)營性與經(jīng)營性領(lǐng)域的全能性投資主體角色，將不該由政府承擔的包袱卸下來，從而減輕政府的財政負擔及所承擔風險，有助于政府轉(zhuǎn)變職能，更好地將有限的政府資源投入到更基礎(chǔ)的公益性事業(yè)領(lǐng)域，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。三是有利于提高效率。PPP管理模式形成多方參與、互相監(jiān)督的機制，有利于提升建設(shè)與運營質(zhì)量，節(jié)約成本，提高效率。四是有利于引進國外先進的技術(shù)與管理經(jīng)驗。通過PPP吸引外國企業(yè)合作，不僅有利于加強我國與國際經(jīng)濟的融合，而且也可以引進國外先進的技術(shù)與管理經(jīng)驗，提升我國城市化建設(shè)的整體水平。

三、完善新型城市化投融資模式的若干建議

新型城市化建設(shè)投融資體系應(yīng)當由政府主導(dǎo)和引導(dǎo)投資，通過市場化方式實現(xiàn)盈利，將政府資金、產(chǎn)業(yè)資金、民營資本、金融財團資本、金融市場資本以及外資等納入到體系之中。

（一）加快政府職能轉(zhuǎn)變

政府根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項目性質(zhì)，重新界定自己的職能范圍。對于經(jīng)營性項目完全可以交由市場機制解決，政府重點參與純公益性項目的投資建設(shè)，準經(jīng)營性項目可以采取公私合作的方式，發(fā)揮政府和社會各自的優(yōu)勢。隨著新型城市化建設(shè)的推進，政府直接參與的項目會逐漸減少，工作的重心將會轉(zhuǎn)移到對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的監(jiān)管上來。

（二）深化財稅體制改革

為解決地方財政壓力，合理控制政府債務(wù)，防范財政風險，要加快地方稅收體系建設(shè)，并探索開征房產(chǎn)稅、資源稅等稅種，培育穩(wěn)定的地方稅源。

（三）提供投融資法律保障

我國目前為止沒有一部投融資方面的基本法律法規(guī)，無法保障在新型城市化建設(shè)中投融資的改革與創(chuàng)新，難以明確社會資本的投融資地位，無從規(guī)范投融資主體、投資范圍、運作模式、資金監(jiān)管、投資決策權(quán)等。目前緊迫的任務(wù)是盡快出臺投融資法律法規(guī)，使政府和社會資本在新型城市化投融資方面有法可依，有章可循。

（四）做優(yōu)投融資平臺

要打造政府型平臺，把省級政府投融資平臺打造成全省性城市化建設(shè)平臺，負責全省城市化項目“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，并與各類大型銀行對接籌集資金，同各市政府共建城市化項目。要力推投融資平臺市場化，優(yōu)化平臺法人治理結(jié)構(gòu)，健全董事會、監(jiān)事會和股東大會，實現(xiàn)平臺“借用管還”一體化。要完善市場信用體系，建立適宜的信用擔保機制和以自身市場信用為基礎(chǔ)的融資模式。

（五）管控投融資風險

要制定合理的信用機制，確定企業(yè)信用等級，并設(shè)定信用額度，使企業(yè)始終保持在所能承擔風險信用范圍之內(nèi)。強化資金管理，實行專戶管理和核算，年初編制預(yù)算，年終編制決算。健全投融資內(nèi)控制度，明確出資人管理權(quán)限，嚴格審核項目合同和用款，做好過程審計和事后審計，合理控制用款進度，減少資金沉淀，并完善債務(wù)預(yù)警制度，保持各項指標在安全值域內(nèi)，控制債務(wù)風險。

（作者單位：杭州海王生物工程有限公司）