論黨內(nèi)民主建設(shè)的突破口

顏杰峰

〔摘要〕 從黨的根本的組織原則和制度來看，選舉原則是民主集中制的基本內(nèi)容之一，堅(jiān)持黨的民主集中制，必須要堅(jiān)持黨內(nèi)選舉。從黨的歷史來看，從建立伊始，中國共產(chǎn)黨就一直踐行黨內(nèi)選舉制，迄今沒有中斷過。從現(xiàn)實(shí)來看，黨內(nèi)選舉改革可以帶動(dòng)其他黨內(nèi)民主要素的發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)黨內(nèi)民主建設(shè)的整體性進(jìn)步。黨內(nèi)選舉可以而且應(yīng)該成為黨內(nèi)民主建設(shè)的重點(diǎn)突破口。

〔關(guān)鍵詞〕 中國共產(chǎn)黨；黨內(nèi)選舉；黨內(nèi)民主建設(shè)

〔中圖分類號(hào)〕D053 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2015）05-0018-06

黨內(nèi)民主建設(shè)既要堅(jiān)持整體性推進(jìn)，又要有重點(diǎn)突破口。改革開放以來，關(guān)于黨內(nèi)民主建設(shè)突破口問題，主要有四種主張：黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)、黨代會(huì)常任制、黨內(nèi)分派和黨內(nèi)選舉。實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)和黨代會(huì)常任制，會(huì)改變黨長期以來行之有效的領(lǐng)導(dǎo)體制和權(quán)力架構(gòu)，因而，這兩項(xiàng)舉措只能在一定的范圍內(nèi)有限存在，難以成為黨內(nèi)民主建設(shè)的突破口。實(shí)行黨內(nèi)分派必然會(huì)破壞中國特色社會(huì)主義政黨制度，使黨趨于分裂瓦解，因此，也不能成為黨內(nèi)民主建設(shè)的突破口。學(xué)術(shù)界也有人主張以黨內(nèi)選舉作為突破口，但其理由語焉不詳，缺乏說服力。本文試從黨的組織原則、歷史和現(xiàn)實(shí)三個(gè)角度，論證黨內(nèi)選舉改革可以而且應(yīng)該成為黨內(nèi)民主建設(shè)的突破口。

一、關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)、黨代會(huì)常任制和黨內(nèi)分派

關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督體制?，F(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督體制是實(shí)行橫向和縱向相結(jié)合的雙重領(lǐng)導(dǎo)。從多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這種體制雖然發(fā)揮了很重要的作用，但是，也出現(xiàn)了一些不適應(yīng)的情況。在實(shí)際運(yùn)行過程中，它以橫向領(lǐng)導(dǎo)為主，縱向領(lǐng)導(dǎo)為輔。紀(jì)檢機(jī)關(guān)干部的人事任免、人員編制、工資待遇、經(jīng)費(fèi)來源等都受同級(jí)黨委轄制，因此，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的依賴性很強(qiáng)。這是黨內(nèi)監(jiān)督弱化的重要體制性原因。正因?yàn)槿绱?，要求黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)改雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)、增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，一度成為學(xué)術(shù)界的基本共識(shí)。前中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)副書記、秘書長干以勝，在2007年8月2日的新聞發(fā)布會(huì)上說，關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是不是要實(shí)行“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的問題，社會(huì)上有很多議論，“我們現(xiàn)在還沒有這方面的考慮?！薄?〕干以勝的說法基本上代表了中央的看法。十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央多次重申，要堅(jiān)持黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，同時(shí)要強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。中央為何強(qiáng)調(diào)紀(jì)檢體制垂直領(lǐng)導(dǎo)作用，卻并不主張以垂直領(lǐng)導(dǎo)體制代替雙重領(lǐng)導(dǎo)體制？因?yàn)?，這牽涉到黨的領(lǐng)導(dǎo)體制問題。從黨的基層組織和地方組織來看，實(shí)行紀(jì)檢機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)，尚不會(huì)影響到黨長期以來有效運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制。但是，如果抽象要求紀(jì)檢機(jī)構(gòu)完全實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，勢必要求中央的領(lǐng)導(dǎo)體制也相應(yīng)發(fā)生變化，即中央紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)該獨(dú)立于中央委員會(huì)，這勢必影響到黨的集中統(tǒng)一優(yōu)勢。因此，全面實(shí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)不符合黨情、國情。

關(guān)于黨代會(huì)常任制。代表任期制和年會(huì)制，是黨代會(huì)常任制的主要內(nèi)容。在六大以前，黨基本上能做到年會(huì)制。但六大以后，年會(huì)制停止。1956年，鄧小平在八大關(guān)于修改黨章的報(bào)告中，系統(tǒng)論述了實(shí)行黨代會(huì)常任制的優(yōu)點(diǎn)。從1957年到1958年，全國很多地方黨代會(huì)都召開了年會(huì)。但是，受到反右運(yùn)動(dòng)的影響等原因，黨的八大二次會(huì)議直到1958年5月才召開。之后，年會(huì)制終止，這一輪黨代會(huì)常任制改革也隨之夭折。自1988年開始，中組部選擇了浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)、山西省大同市礦區(qū)、黑龍江省林甸縣等12個(gè)市、縣，試點(diǎn)運(yùn)行黨代會(huì)常任制。在十六大召開之前，有七個(gè)試點(diǎn)區(qū)停止運(yùn)行，剩下的五個(gè)試點(diǎn)區(qū)也大多舉步維艱。從總體上來說，這輪試點(diǎn)進(jìn)展不大。但由于十六大報(bào)告對(duì)黨代會(huì)常任制的支持，使得黨代會(huì)常任制浪潮再次興起。之后的短短幾年間，黨代會(huì)常任制改革就取得了很多突破性成果。比如，四川省雅安市對(duì)黨代表實(shí)行直接選舉；湖北羅田對(duì)黨內(nèi)分權(quán)制衡進(jìn)行嘗試性探索；湖北宜都對(duì)部分黨委委員實(shí)行公推直選。這些都引起了較大反響。不過，此輪黨代會(huì)常任制試點(diǎn)卻逐漸進(jìn)入低潮。從我們的調(diào)研來看，很多試點(diǎn)單位都感到常任制改革難以深入進(jìn)行，更別說向上（省、全國）推廣了。新中國成立以來，黨代會(huì)常任制改革主要有三波浪潮，其結(jié)果總是陷入困境，原因有很多，最根本的一條還是常任制改革可能會(huì)動(dòng)搖黨長期以來行之有效的領(lǐng)導(dǎo)體制。鄧小平在八大上指出，黨代會(huì)常任制的目標(biāo)，是要使黨代會(huì)成為“黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”。〔2〕但是，在實(shí)踐中很快就發(fā)現(xiàn)，要真正實(shí)現(xiàn)這個(gè)理想目標(biāo)，必然要對(duì)黨的現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制和黨內(nèi)權(quán)力架構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模改革，比如，要實(shí)行黨代會(huì)常任制，必然要有常設(shè)機(jī)構(gòu)，這個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有權(quán)力架構(gòu)中如何定位？黨現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)體制和權(quán)力架構(gòu)是長期歷史形成的，也是合理的、有效的，想對(duì)其進(jìn)行顛覆性改變是不現(xiàn)實(shí)的，只能造成不必要的混亂。因此，黨代會(huì)常任制只能限定在一定的范圍內(nèi)，全面推廣的可能性不大。

關(guān)于黨內(nèi)分派。自20世紀(jì)80年代以來，將黨內(nèi)分派作為黨內(nèi)民主甚至社會(huì)主義民主發(fā)展的路徑，一直在學(xué)術(shù)界頗有市場。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，階層分化日益明顯，利益分化日益加劇，利益、階層的分化成為黨內(nèi)分派制甚至多黨制主張的重要依據(jù)。這種主張認(rèn)為，既然利益、階層多元化，則政黨及派別也應(yīng)該多樣化。其實(shí)，我們稍微觀察一下歷史和社會(huì)就會(huì)知道，任何社會(huì)都不可能做到每個(gè)利益團(tuán)體或階層都成立一個(gè)政黨或派別。在當(dāng)代社會(huì)，一個(gè)政黨或派別總是宣稱它代表大多數(shù)人甚至代表全民的利益。即便在西方國家，如果哪一個(gè)政黨宣稱其只代表某一個(gè)利益集團(tuán)或某一個(gè)階級(jí)階層的利益，也是不可能在大選中獲勝從而成為執(zhí)政黨的。中國共產(chǎn)黨在世紀(jì)之交，面對(duì)世情、國情、黨情的變化，直面社會(huì)利益、階層的分化，提出了“三個(gè)代表”重要思想。中國共產(chǎn)黨代表最廣大人民的根本利益，不僅是不同利益階層的代表者，也是不同利益階層之間的協(xié)調(diào)者，因此，沒有必要實(shí)行西方那樣的多黨制，也沒必要搞黨內(nèi)分派制。

黨內(nèi)分派是有危害的。首先，黨內(nèi)分派違背了黨的宗旨。中國共產(chǎn)黨是為廣大人民群眾謀利益的，而派別和派別活動(dòng)只是為小集團(tuán)或少數(shù)人謀利。因此，黨內(nèi)分派違反了黨的宗旨。其次，黨內(nèi)分派制很容易導(dǎo)致政黨分裂。允許黨內(nèi)分派，就必然要承認(rèn)各派的利益差別，從而導(dǎo)致各派經(jīng)常為自身的派別利益而紛爭不止，由此催生派別活動(dòng)和派別斗爭，并最終導(dǎo)致黨組織分裂。最后，黨內(nèi)分派制會(huì)破壞中國現(xiàn)行的政黨制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度是近代中國歷史發(fā)展的必然結(jié)果，是中國特色社會(huì)主義能夠取得一個(gè)又一個(gè)勝利的根本保證，我們必須始終堅(jiān)持而不能放棄。如果在黨內(nèi)實(shí)行分派制，必然導(dǎo)致派別斗爭，不僅會(huì)危及到共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，也會(huì)瓦解中國特色的政黨制度。雖然以黨內(nèi)派別為基礎(chǔ)的黨內(nèi)民主制在西方某些國家也存在，但它是與多黨體制相依存的，而且，它經(jīng)常性導(dǎo)致政黨的分裂。由于黨內(nèi)分派必然會(huì)瓦解現(xiàn)有行之有效的政黨制度并破壞黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，因此，黨內(nèi)分派不能作為黨內(nèi)民主建設(shè)的路徑選擇。

二、黨內(nèi)選舉是黨的民主集中制的題中應(yīng)有之義

眾所周知，民主集中制是共產(chǎn)黨最根本的組織原則和組織制度。由于選舉原則和選舉制度是民主集中制的基本內(nèi)容之一，因此，黨內(nèi)選舉是黨的民主集中制的題中應(yīng)有之義。

民主集中制作為政黨的組織原則，最先是由孟什維克提出來的。1905年，內(nèi)外交困的沙皇政府被迫接受并頒發(fā)了“十月詔書”，該詔書允諾多項(xiàng)基本公民權(quán)利，還包括組織政黨、擴(kuò)大普選權(quán)、賦予國家杜馬立法權(quán)等。針對(duì)新形勢，1905年11月，俄國社會(huì)民主工黨的孟什維克召集了一次會(huì)議，會(huì)議認(rèn)為：社會(huì)民主工黨必須按照民主集中制原則組織起來。決議接著詳細(xì)說明了民主集中制原則所包含的一些細(xì)則：代表和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)必須由選舉產(chǎn)生，必須有明確的任期，必須是負(fù)責(zé)任的并且可以被罷免?！?〕同年12月，布爾什維克在塔墨爾福斯召開了一次會(huì)議，會(huì)議也通過了一個(gè)要實(shí)行民主集中制原則的決議。決議規(guī)定：“代表會(huì)議確認(rèn)民主集中制原則是不容爭論的，認(rèn)為必須實(shí)行廣泛的選舉制度”?！?〕這就是為人們所熟悉的“列寧的民主集中制原則”。1906年，俄國社會(huì)民主工黨在斯德哥爾摩召開統(tǒng)一代表大會(huì)。大會(huì)通過的章程規(guī)定：“黨的一切組織是按民主集中制原則建立起來的”。〔5〕對(duì)列寧而言，此時(shí)的民主集中制意味著“承認(rèn)黨的一切負(fù)責(zé)人員必須由選舉產(chǎn)生，必須報(bào)告工作并且可以撤換?！?〔6〕因此，從歷史起源來看，選舉是民主集中制的必要原則和基本內(nèi)容之一。

為了更好地加強(qiáng)世界各國無產(chǎn)階級(jí)的團(tuán)結(jié)，在列寧的指導(dǎo)下，1919年3月，共產(chǎn)國際（又稱第三國際）在莫斯科宣告成立。列寧在《加入共產(chǎn)國際的條件》中指出：“加入共產(chǎn)國際的黨，應(yīng)該是按照民主集中制的原則建立起來的。” 〔7〕由此，民主集中制就成了各國共產(chǎn)黨普遍遵守的原則。

中國共產(chǎn)黨是在共產(chǎn)國際指導(dǎo)下建立起來的無產(chǎn)階級(jí)政黨。1921年的《中國共產(chǎn)黨第一個(gè)決議》規(guī)定：“黨中央委員會(huì)每月應(yīng)向第三國際提出報(bào)告?！薄?〕1922年中國共產(chǎn)黨二大通過了加入共產(chǎn)國際的決議，正式成為共產(chǎn)國際的一個(gè)支部。1927年黨的五大黨章規(guī)定：“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制?！薄?〕1928年黨的六大黨章強(qiáng)調(diào)了黨的組織原則是民主集中制，同時(shí)，還首次規(guī)定了民主集中制的三條原則和內(nèi)容，其第一條就是選舉制原則：“下級(jí)黨部與高級(jí)黨部由黨員大會(huì)、代表會(huì)議及全國大會(huì)選舉之?！薄?0〕1934年的蘇共十七大黨章，首次在黨的組織章程中對(duì)民主集中制作了具體的解釋，并規(guī)定了四條基本原則和內(nèi)容，其中第一條內(nèi)容就是選舉制。〔11〕這條原則一直保留到蘇共二十七大黨章。蘇共十七大黨章關(guān)于民主集中制原則和內(nèi)容的規(guī)定，影響了世界各國共產(chǎn)黨黨章關(guān)于民主集中制的規(guī)定。1945年中國共產(chǎn)黨七大黨章基本上依照蘇共黨章的這一原則，規(guī)定了民主集中制的四條原則和內(nèi)容，其第一條為：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)由選舉制產(chǎn)生?！?〔12〕1969年黨的九大黨章規(guī)定民主集中制的首要原則和內(nèi)容是：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)由民主協(xié)商、選舉產(chǎn)生。”〔13〕十大和十一大黨章延續(xù)了這一說法。十二大黨章對(duì)民主集中制的原則和內(nèi)容進(jìn)行了完善，選舉原則作為六條原則和內(nèi)容的第二條提出。自此，一直到十八大黨章都沒有發(fā)生變化。

從以上的梳理可以看出，選舉是民主集中制必須要堅(jiān)持的基本原則和內(nèi)容，即便在“左”的錯(cuò)誤泛濫的文革時(shí)期，選舉原則也并沒有被拋棄。民主集中制是無產(chǎn)階級(jí)政黨必須堅(jiān)持的根本原則和制度。因此，在任何時(shí)候，我們都不能忘記或放棄黨內(nèi)選舉制。

三、中國共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持踐行黨內(nèi)選舉制

1921年中國共產(chǎn)黨在其通過的第一個(gè)黨綱中規(guī)定：“凡是黨員……超過三十人的，應(yīng)從委員會(huì)的委員中選出一個(gè)執(zhí)行委員會(huì)?！薄?4〕一大選舉產(chǎn)生了中央局作為黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，選舉陳獨(dú)秀為中央局書記。中共二大黨章規(guī)定，中央委員會(huì)委員及候補(bǔ)委員由選舉產(chǎn)生；中央執(zhí)行委員會(huì)委員長、區(qū)及地方執(zhí)行委員會(huì)委員長，由“互推”產(chǎn)生。二大還第一次提出了“推舉”的概念，推舉的范圍主要是地方和區(qū)，對(duì)象是地方執(zhí)行委員會(huì)、區(qū)執(zhí)行委員會(huì)。二大黨章最先提出了“公推”的概念，公推的范圍是基層黨組織，對(duì)象是黨小組組長。關(guān)于中央執(zhí)行委員會(huì)的產(chǎn)生方式，三大繼承了二大的規(guī)定，由選舉產(chǎn)生。與二大黨章相比，三大黨章將中央執(zhí)行委員會(huì)人數(shù)由五人增加至九人，候補(bǔ)委員由三人增加至五人。關(guān)于“互推”“推舉”“公推”的相關(guān)規(guī)定，延續(xù)了二大的規(guī)定。關(guān)于“互推”，四大黨章將原來的委員長改稱“書記”，規(guī)定互推的對(duì)象是各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)及干事會(huì)的書記。中共四大關(guān)于“公推”的規(guī)定也有了一些變化，按照四大黨章規(guī)定，如果支部人數(shù)適宜，則書記或干事會(huì)由公推產(chǎn)生，如果支部人數(shù)過多，則分成若干小組，每組的組長由干事會(huì)任命。但是，公推的范圍未變，仍然是基層黨組織。1927年黨的五大黨章，較之前的規(guī)定發(fā)生較大變化，各級(jí)委員會(huì)、中央委員會(huì)書記和政治局都由“選舉”產(chǎn)生。關(guān)于“互推”，從二大到四大，其對(duì)象主要是各級(jí)委員會(huì)“一把手”。五大黨章對(duì)此有了較大變化，其對(duì)象改為中央常委會(huì)和市、縣常委會(huì)。關(guān)于“推舉”，從二大到四大，其對(duì)象是地方執(zhí)行委員會(huì)、區(qū)執(zhí)行委員會(huì)。五大規(guī)定，只有省委常委會(huì)由“推舉”產(chǎn)生。關(guān)于“公推”，五大黨章在延續(xù)四大黨章規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)其作出一定的修改。除了規(guī)定公推產(chǎn)生支部書記和支部干事會(huì)之外，支部人數(shù)過多時(shí)，應(yīng)該分成若干小組，小組組長由任命改為公推產(chǎn)生。公推仍然是針對(duì)基層黨組織的。六大黨章取消了“互推”的規(guī)定，五大規(guī)定互推產(chǎn)生的中央常務(wù)委員會(huì)改由選舉產(chǎn)生，五大規(guī)定互推產(chǎn)生的市或縣常委會(huì)改為同省委常委一樣，由推舉產(chǎn)生。六大取消了基層黨組織實(shí)行的“公推”制。原來需要“公推”產(chǎn)生的，大致都改成了“選舉”產(chǎn)生。七大黨章在六大取消“互推”“公推”規(guī)定的基礎(chǔ)上，將“推舉”的規(guī)定也取消了。原來規(guī)定推舉產(chǎn)生的，一律改為選舉產(chǎn)生。七大黨章規(guī)定：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)由選舉制產(chǎn)生”?！?5〕

建國以前，囿于嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭環(huán)境等不利因素，黨內(nèi)選舉的空間和范圍有限，主要的實(shí)踐表現(xiàn)在黨的高層。黨在革命時(shí)期有兩部專門的黨內(nèi)選舉法規(guī)，都是關(guān)于中央委員會(huì)的選舉法規(guī)。黨的六大頒發(fā)了黨內(nèi)第一部關(guān)于中央委員選舉的專項(xiàng)法規(guī)，即《第六屆中央委員選舉法》。該選舉法規(guī)定了中央委員會(huì)選舉的程序和人數(shù)以及差額情況?！?6〕1945年5月24日，七大通過了《中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會(huì)選舉新的中央委員會(huì)的條例》。這個(gè)條例延續(xù)了六大關(guān)于中央委員會(huì)選舉法的規(guī)定，并有了進(jìn)一步的細(xì)化，程序也更加嚴(yán)謹(jǐn)。這個(gè)條例首次在黨內(nèi)選舉法規(guī)中提到“預(yù)選”制?！?7〕

新中國成立以后，黨內(nèi)選舉獲得了更有利的發(fā)展空間。1951年3月，在第一次全國組織工作會(huì)議上，劉少奇強(qiáng)調(diào)了黨內(nèi)選舉問題，他指出：“黨內(nèi)的選舉制，也應(yīng)該逐步地實(shí)行起來……黨的各級(jí)代表會(huì)議的代表，亦應(yīng)盡可能地經(jīng)過適當(dāng)?shù)倪x舉產(chǎn)生。各級(jí)黨委，應(yīng)由黨員大會(huì)、黨員代表大會(huì)或代表會(huì)議選舉產(chǎn)生?！薄?8〕1956年召開的八大，是黨在革命勝利后舉行的第一次全國性代表大會(huì)。八大黨章重申：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都由選舉產(chǎn)生。”〔19〕1957年10月31日，中共中央公布了《中共中央關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)的代表名額和代表改選、補(bǔ)選問題的規(guī)定》，其對(duì)黨代表的改選、補(bǔ)選問題作出較為細(xì)致的規(guī)定。盡管后來“左”的錯(cuò)誤不斷發(fā)展，并最終釀成十年內(nèi)亂，但是，在實(shí)踐上，黨內(nèi)選舉并沒有被完全拋棄，尤其是黨的上層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)基本上還是由選舉產(chǎn)生。盡管九大、十大和十一大黨章中關(guān)于黨內(nèi)選舉的規(guī)定前加上“民主協(xié)商”四個(gè)字，實(shí)踐中的選舉也確實(shí)受到一些干擾，但黨內(nèi)選舉制并沒有中斷。

改革開放以后，黨內(nèi)選舉在候選人提名、黨內(nèi)差額選舉、基層黨組織直選等方面，都取得了明顯的進(jìn)步。關(guān)于候選人提名問題，1987年黨的十三大報(bào)告規(guī)定：“要改革和完善黨內(nèi)選舉制度，明確規(guī)定黨內(nèi)選舉的提名程序”?！?0〕1990年頒布的《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》，其第九、十一、十三、十四和十六條，都對(duì)基層黨組織選舉候選人提名程序和方式作出了相應(yīng)的規(guī)定。1994年頒布的《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》，其第十三、十八和二十一條，對(duì)地方黨組織選舉候選人提名程序和方式分別進(jìn)行了規(guī)定。這些都標(biāo)志著黨內(nèi)候選人提名朝著制度化、程序化方向取得了重要進(jìn)步。

黨內(nèi)差額選舉也在改革開放后取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。1980年的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定：“選舉應(yīng)實(shí)行候選人多于應(yīng)選人的差額選舉辦法，或者先采用差額選舉辦法產(chǎn)生候選人作為預(yù)選，然后進(jìn)行正式選舉?！薄?1〕1985年2月，中組部印發(fā)了《關(guān)于黨的地方各級(jí)代表大會(huì)若干具體問題的暫行規(guī)定》，明確提出了差額選舉的比例：“提出的候選人數(shù)，一般應(yīng)多于應(yīng)選人數(shù)的20%左右。”〔22〕1988年3月，中組部印發(fā)了《關(guān)于黨的省、自治區(qū)、直轄市代表大會(huì)實(shí)行差額選舉的暫行辦法》，具體規(guī)定了差額的對(duì)象和比例。這樣，差額選舉的范圍就被明確擴(kuò)大到省級(jí)常委一級(jí)。1990年頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》的第八、十七、二十八和二十九條，都規(guī)定了基層黨組織差額選舉的對(duì)象及其比例。1994年頒發(fā)的《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》第四、七、十二、十六、十七和二十條，也相應(yīng)規(guī)定了地方黨組織差額選舉的具體范圍和比例。從中央層面來看，差額比例和范圍呈逐步擴(kuò)大的趨勢。十六大代表差額比例多于10%，十七大代表差額比例不少于15%，十八大代表差額比例多于15%。

基層黨組織直選的逐步制度化規(guī)范化，是改革開放以來黨內(nèi)選舉制度取得的一個(gè)重要成就。基層黨組織直選首先從農(nóng)村開始，先有實(shí)踐探索，后有制度規(guī)定。20世紀(jì)90年代，山西、湖北等地村級(jí)黨組織開始進(jìn)行競爭性直選改革。直選的具體方式，主要有“兩票制”和“兩推一選”。農(nóng)村基層黨組織直選的實(shí)踐探索得到了中央的充分肯定和積極推廣。2004年黨的十六屆四中全會(huì)提出：“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍?！薄?3〕在中央的大力推動(dòng)下，農(nóng)村黨的基層組織直選從村支部向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子延伸。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直選改革，是新世紀(jì)以來黨內(nèi)選舉制度改革的一大亮點(diǎn)。到黨的十七大召開前，全國有300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的“公推直選”。城市社區(qū)黨委的公推直選試點(diǎn)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動(dòng)得晚一些，2004年12月，南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)進(jìn)行了試點(diǎn)，之后，城市社區(qū)黨組織的公推直選改革迅速發(fā)展，杭州、深圳、北京、上海等城市社區(qū)黨組織的公推直選試點(diǎn)陸續(xù)開展起來。

四、黨內(nèi)選舉改革可以帶動(dòng)其他黨內(nèi)民主要素的發(fā)展

推進(jìn)黨內(nèi)選舉建設(shè)，可以推動(dòng)黨內(nèi)民主建設(shè)的整體進(jìn)步。

首先，黨內(nèi)選舉改革有利于保障黨員民主權(quán)利。現(xiàn)行《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定了黨員享有的八項(xiàng)權(quán)利。1995年的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》和2004年的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，是黨員權(quán)利保障的專項(xiàng)法規(guī)，對(duì)黨員的各種權(quán)利進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定并制定了保障的相關(guān)措施。這些都標(biāo)志著改革開放以后，中國共產(chǎn)黨在黨員權(quán)利保障方面已經(jīng)取得了重要進(jìn)展。但是，毋庸諱言，黨員權(quán)利流失的問題依然在一定程度上存在，主要表現(xiàn)為廣大黨員的知情權(quán)不夠、參與權(quán)不足、監(jiān)督權(quán)弱化、選舉權(quán)失真。黨內(nèi)選舉的改革和完善，可以在相當(dāng)程度上解決黨員權(quán)利流失問題。實(shí)行黨內(nèi)選舉制，必然要使候選人情況、議程等情況公開化，從而有利于保障廣大黨員的知情權(quán)；有了知情權(quán)，才能使廣大黨員能夠有效參與，從而保障其參與權(quán)；有了充分的知情權(quán)和有效的參與權(quán)，才能真正落實(shí)廣大黨員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，才能使黨內(nèi)選舉能夠充分體現(xiàn)選舉人意志；只有充分反映選舉人意志的黨內(nèi)選舉，才能使選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)到“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”的馬克思主義內(nèi)涵，才能使廣大黨員更易體驗(yàn)到自身的主人翁地位，從而可以更有效地保障廣大黨員的監(jiān)督權(quán)。

其次，黨內(nèi)選舉改革有利于強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督是有效遏制政黨腐敗的重要武器。一些領(lǐng)導(dǎo)干部“眼睛始終朝上不朝下”，是黨員監(jiān)督權(quán)弱化的重要表現(xiàn)，也是黨內(nèi)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象的重要原因之一。一些領(lǐng)導(dǎo)干部之所以敢于“眼睛始終朝上不朝下”，除了思想意識(shí)等方面的因素之外，一個(gè)重要的原因，就是廣大黨員和代表的選舉權(quán)沒有真正落實(shí)，選舉人意志未能充分體現(xiàn)。健全的選舉制度包括罷免制度。只有厲行黨內(nèi)選舉制，充分體現(xiàn)廣大黨員和代表的選舉意志，被選舉出來的干部才能更好地意識(shí)到自己的“公仆”角色。幾年一次的黨內(nèi)選舉是遏制權(quán)力腐化墮落的重要手段，規(guī)范的罷免制可以使選舉產(chǎn)生的干部時(shí)刻牢記自己不過是“人民的雇傭兵”。完善的黨內(nèi)選舉機(jī)制，就像孫悟空頭上的緊箍咒，可以使選舉型干部謹(jǐn)言慎行、鞠躬盡瘁，一心一意為人民服務(wù)，從而起到很好的監(jiān)督作用。

其三，黨內(nèi)選舉改革有利于推進(jìn)黨代會(huì)建設(shè)。中國共產(chǎn)黨有8600多萬黨員，分布在960萬平方公里的陸地領(lǐng)土上，如果每項(xiàng)決策都要由這些黨員一起開會(huì)決定，顯然是不現(xiàn)實(shí)的，在客觀上必然要求實(shí)行黨代會(huì)制度。黨代會(huì)必須要有黨代表。黨代表如何產(chǎn)生？實(shí)踐證明，只有實(shí)行真正的選舉制，才能從根本上解決代表在政治學(xué)意義上的合法性問題。只有踐行黨內(nèi)選舉制，黨代表才能真正成為具有民主性質(zhì)的“代表”，才能使整個(gè)黨代表群體的素質(zhì)得到有效提高，從而提高黨代會(huì)質(zhì)量，進(jìn)而有利于推進(jìn)黨代會(huì)的改革和建設(shè)。

第四，黨內(nèi)選舉改革有利于增強(qiáng)黨務(wù)公開。沒有適當(dāng)?shù)狞h務(wù)公開，就沒有黨員的知情權(quán)，沒有知情權(quán)，黨員的監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)等，都是毫無意義的空話。沒有適當(dāng)?shù)狞h務(wù)公開，就無法保證權(quán)力在陽光下運(yùn)行。沒有適當(dāng)?shù)狞h務(wù)公開，也難以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)決策的民主化、科學(xué)化。一方面，只有適當(dāng)?shù)狞h務(wù)公開，黨內(nèi)選舉才能避免因不知情而陷入盲目性。另一方面，充分體現(xiàn)選舉人意志的黨內(nèi)選舉，必然在客觀上要求進(jìn)行選舉的廣大黨員或代表充分了解候選人的各種情況，充分認(rèn)知大會(huì)的各項(xiàng)議程，充分了解大會(huì)議決的各項(xiàng)政策及其利弊。因此，踐行黨內(nèi)選舉，必然會(huì)增進(jìn)黨務(wù)公開。

總之，黨內(nèi)選舉改革應(yīng)該而且完全可以成為黨內(nèi)民主建設(shè)的突破口。把黨內(nèi)選舉改革作為黨內(nèi)民主建設(shè)的突破口，并不意味著黨內(nèi)選舉可以單兵突進(jìn)。它作為黨內(nèi)民主的一個(gè)重要組成部分，需要和其他黨內(nèi)民主要素（比如黨員權(quán)利保障、黨代會(huì)、黨務(wù)公開、黨內(nèi)監(jiān)督等）同步建設(shè)、協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，黨內(nèi)選舉要以自身建設(shè)帶動(dòng)其他黨內(nèi)民主要素的發(fā)展，另一方面又必須要以其他黨內(nèi)民主要素的發(fā)展來配合協(xié)調(diào)，從而推動(dòng)黨內(nèi)民主的整體性進(jìn)步。

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