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    加快構(gòu)建結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)機制

    2015-12-08 22:38:55何霽
    中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊 2015年31期
    關(guān)鍵詞:微觀結(jié)構(gòu)性傳導(dǎo)

    何霽

    近年來,面對嚴峻復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境,中央政府在區(qū)間調(diào)控基礎(chǔ)上強化定向調(diào)控、結(jié)構(gòu)性調(diào)控,加大結(jié)構(gòu)性政策研究出臺力度,為保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間、提高發(fā)展質(zhì)量和效益,發(fā)揮了重要作用。相對于總量性政策,結(jié)構(gòu)性政策對需求端響應(yīng)水平要求更高,迫切需要深化相關(guān)研究,加快構(gòu)建設(shè)計科學、傳導(dǎo)精準、落地有效的政策傳導(dǎo)機制,進一步調(diào)動基層政府和市場主體的積極性和主動性,更好激發(fā)和釋放市場活力,促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展。

    一、引言

    結(jié)構(gòu)性政策是指直接針對宏觀經(jīng)濟運行中反映出的結(jié)構(gòu)失衡問題或某一經(jīng)濟部類出現(xiàn)的短期供給變化,采取的定向調(diào)控政策。結(jié)構(gòu)性政策具有3方面特點:一是強調(diào)傳導(dǎo)機制。結(jié)構(gòu)性政策發(fā)揮效果必須依賴各級政府和企業(yè)的精準配合,增加政策連貫性、減少時滯。二是注重微觀反饋。作為政策客體的地方政府和企業(yè)分別從需求和供給響應(yīng)政策。三是重視依賴政策修正。中央政府需要及時獲得反饋信息,并對已有政策做出有效地修訂和完善。因此,結(jié)構(gòu)性政策發(fā)揮預(yù)期效應(yīng)的核心在于構(gòu)建有效的微觀響應(yīng)機制。

    二、結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)機制流程及述評

    (一)微觀響應(yīng)機制流程

    以現(xiàn)有定向減稅、定向降準、抵押補充貸款等結(jié)構(gòu)性政策的傳導(dǎo)機制為藍本,經(jīng)梳理,結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)機制流程可大致劃分為政策制定、政策傳導(dǎo)、微觀響應(yīng)、政策反饋、政策調(diào)整五個環(huán)節(jié),形成一個準閉環(huán)的形態(tài)。

    政策制定:中央政府作為政策主體,根據(jù)發(fā)展需要制定新政策,或根據(jù)落實反饋和效果評估情況調(diào)整修正政策。

    政策傳導(dǎo):通過會議、文件、宣傳、培訓(xùn)等方式,將結(jié)構(gòu)性政策的要求從宏觀層面?zhèn)鲗?dǎo)到微觀層面,規(guī)范引導(dǎo)政策客體(基層政府、企業(yè)和民眾)的決策和行為。

    微觀響應(yīng):政策客體對結(jié)構(gòu)性政策做出一系列響應(yīng),包括評價、執(zhí)行等。

    政策反饋:通過政策評估、征求意見、媒體報道、投訴舉報等方式,政策客體將政策的貫徹落實及評價情況反饋至政策主體。

    政策調(diào)整:根據(jù)政策反饋意見、現(xiàn)有政策落實情況和效果等,由中央政府決策是否對現(xiàn)有政策或政策實施機制做出相應(yīng)調(diào)整。

    (二)微觀響應(yīng)機制述評

    近年來,結(jié)構(gòu)性政策出臺實施力度不斷加大,微觀層面響應(yīng)機制框架初步建立,作用日益顯現(xiàn)。但與經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)對宏觀調(diào)控的新要求相比,仍存在一些差距。主要表現(xiàn)在政策傳導(dǎo)、政策相應(yīng)和政策反饋3個流程上存在傳導(dǎo)不暢等問題,影響政策發(fā)揮效果。

    一是響應(yīng)慢,政策傳導(dǎo)不及時。主要表現(xiàn)為政策“慢落實”。一些政策從發(fā)布出臺到落地實施時滯偏長,影響了政策落實效率,政策效用大打折扣。對于一些具有較強時效性的政策,甚至會產(chǎn)生適得其反的效果。

    二是落地難,政策響應(yīng)不到位。主要表現(xiàn)為政策“難執(zhí)行”。受主客觀因素、內(nèi)外部條件等制約,一些政策被選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行和部分性落實;還有一些政策未得到市場主體積極響應(yīng),出現(xiàn)一定程度的“政策失靈”。

    三是效果弱,政策反饋不健全。微觀主體缺少表達訴求渠道,導(dǎo)致政策客體的反饋意見呈現(xiàn)出點狀、碎片化特點,難以及時有效地進行政策調(diào)整和修正。

    三、原因分析

    對結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)機制的進行了梳理分析,可以從五個流程中大致總結(jié)出15個薄弱環(huán)節(jié)或政策“堵點”,成為影響結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)的主要制約因素。

    (一)政策制定

    (1)科學性不夠。一些政策設(shè)計不科學、不合理、不符合實際,難以對基層實踐發(fā)揮正確的指導(dǎo)作用。(2)操作性不強。一些宏觀指導(dǎo)性政策缺乏配套政策、配套細則,導(dǎo)致微觀響應(yīng)水平大打折扣。(3)導(dǎo)向性偏弱。一些政策缺乏明確的指向,內(nèi)容含糊、說法模糊,或者規(guī)定得過于具體細致,對各地差異情況考慮不夠,沒有為地方實施政策留出足夠空間。(4)協(xié)同性不足。受政策制定部門管理視角不同、協(xié)調(diào)對接缺乏等因素影響,一些宏觀政策之間不匹配、不銜接,甚至相互“掣肘”、“打架”。比如,目前企業(yè)在辦理項目核準前置手續(xù)時,一些審批事項在部門內(nèi)部互為前置,或者是部門之間互為前置,企業(yè)對此反映強烈。

    (二)政策傳導(dǎo)

    (1)層級復(fù)雜。目前我國有中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)、市(地、州)、縣(區(qū))、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村六個行政管理層級,政策信息在層層傳導(dǎo)中,存在較大的失真風險。(2)解讀不夠。面向企業(yè)的政策宣傳和解讀不到位,許多企業(yè)不能及時了解政策動向,把握政策要點。(3)刻意曲解。在地方政府結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H對政策“再制定”過程中,一些地方出于本位利益考慮,對政策“改頭換面”,造成政策走樣。

    (三)微觀響應(yīng)

    (1)配套不全。一些部門和地方在研究出臺配套政策方面不積極、不細致,導(dǎo)致配套政策質(zhì)量不高,影響了政策落實效果。(2)支撐不夠。一些政策未充分考慮地區(qū)之間的差異性,加上不同區(qū)域資源稟賦、發(fā)展階段和工作條件不同,一些地方政府抓落實的支撐條件不足。比如,據(jù)不完全統(tǒng)計,目前省、市、縣三級投資項目審批、核準、備案工作量的比例大致是5%、20%、75%,但具體從事審批的人員大致為75人、19人、6人,基層部門存在“小腳穿大鞋”的情況。(3)激勵不足。導(dǎo)致企業(yè)落實政策的動力不夠,難以發(fā)揮政策的激勵引導(dǎo)作用。(4)約束不強。導(dǎo)致企業(yè)壓力不足,難以發(fā)揮政策的規(guī)范約束作用。

    (四)政策反饋

    (1)反饋不暢。基層政府、企業(yè)和社會各方面對政策的認知和評價,對于政策主體及時評估和調(diào)整完善政策,具有重要參考意義。但目前反饋機制相對單一,媒體評論、網(wǎng)絡(luò)輿情等信息渠道還沒有納入政策反饋的機制化軌道。(2)評估不足。中期評估、后評估、第三方評估等政策評價機制尚未得到普遍運用,對政策的調(diào)整完善還不夠及時有效。

    (五)政策調(diào)整

    (1)信息不足?,F(xiàn)有機制難以為政策調(diào)整提供全局性、綜合性反饋信息。(2)調(diào)整時滯。政策修訂通常需要在時效性和自由裁量權(quán)之間尋找最佳平衡點。比如,通過開展核準前置審批清理,企業(yè)投資前置條件已經(jīng)從50項減少到32項,下一步要大幅精簡到“2項半”,除少數(shù)重特大項目保留環(huán)評作為前置審批外,只保留規(guī)劃選址、用地(用海)預(yù)審兩項前置。但是要涉及到修改8部法律、7部法規(guī)??梢哉f,突破現(xiàn)行企業(yè)投資手續(xù)辦理“長征圖”的法律障礙,并不亞于另外一場“長征”。

    四、工作思路與原則

    加快構(gòu)建設(shè)計科學、傳導(dǎo)精準、落地有效的微觀響應(yīng)機制,是促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的迫切需要,是完善宏觀調(diào)控體系的必然要求,是推動政府職能轉(zhuǎn)變的重要探索。在推進中要注重把握好以下四個方面。

    一要明確目標方向。加快構(gòu)建結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)機制,要符合全面深化改革的大方向,能夠更好促進政府和市場的互動,有利于使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,有利于政府降低行政成本、提高行政效能。

    二要狠抓重點關(guān)鍵??茖W的政策設(shè)計、無縫的信息傳導(dǎo)、良好的響應(yīng)環(huán)境是提高結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)水平的關(guān)鍵。要緊緊圍繞這三個環(huán)節(jié),著力突破各種堵點、難點,打通從政策出臺實施的“最先一公里”,到政策傳輸中間環(huán)節(jié),以及政策落地的“最后一公里”,保障結(jié)構(gòu)性政策在微觀層面的有效落實。

    三要創(chuàng)新方式方法。要堅持激勵與約束相結(jié)合,既要充分調(diào)動、激發(fā)各級政府、部門和微觀主體落實政策的積極性,又要強化制度約束作用,確保相關(guān)政策被不折不扣落實執(zhí)行;既要解決政策傳導(dǎo)實施中的各種具體問題,又要從體制機制上進行重構(gòu)再造,使政策運行體系更科學、更流暢。

    四要強化銜接互動。在制度設(shè)計方面,既要確保中央政府的政策意圖能自上而下向市場有效傳遞,又要確保微觀層面響應(yīng)情況能自下而上向中央政府順暢反饋,從而增強宏觀與微觀的銜接、政府與市場的互動。

    五、政策建議

    當前,我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài),區(qū)域之間、行業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差異越來越明顯,需要更多依靠結(jié)構(gòu)性調(diào)控手段。因此,必須加快構(gòu)建微觀響應(yīng)機制,把中央和地方兩個積極性結(jié)合起來,把市場決定性作用和政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來,把問題破解與流程再造、制度重構(gòu)結(jié)合起來。

    (一)強化政策設(shè)計,跑好“最先一公里”

    一是提高政策科學性。一要加強對政策內(nèi)容的評估論證,完善政策制定公眾參與機制,廣泛聽取基層政府、企業(yè)、群眾、專家等各方面意見建議。二要注重出臺配套政策和實施細則,提高政策的系統(tǒng)性和可操作性。三要加強同類政策之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動,強化不同領(lǐng)域、不同方面、不同環(huán)節(jié)政策之間的匹配銜接,提高政策的協(xié)同性。比如,針對項目核準權(quán)與國土、環(huán)保、交通等部門審批權(quán)的同步下放面臨的實際困難,可以采取委托同級審批,或者同級受理的方式,使企業(yè)就近辦理,使基層貼近服務(wù)。

    二是強化政策導(dǎo)向性。一方面,堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向,加強對情況的摸底調(diào)研,特別是針對激勵、約束力度不夠等問題,要加大改進力度,切實提高政策的針對性、有效性。另一方面,充分考慮地區(qū)之間的不同情況,既要給地方政府預(yù)留一定操作空間,調(diào)動基層的主觀能動性,又要設(shè)計好政策邊界,防止地方政府“上有政策、下有對策”。

    三是加強政策動態(tài)調(diào)整。建立健全政策落實反饋機制、政策評估機制和政策滾動調(diào)整機制,充分利用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù),加強對媒體評論、網(wǎng)絡(luò)輿情等渠道的信息采集與運用。強化政策落實情況跟蹤評估,及時根據(jù)形勢變化對政策內(nèi)容做出相應(yīng)調(diào)整,不斷提高政策指導(dǎo)實踐的科學性、有效性。

    (二)創(chuàng)新制度設(shè)計,突破政策傳導(dǎo)“中梗阻”

    一方面,規(guī)范流程。進一步明晰結(jié)構(gòu)性政策傳輸流程,加大對地方政府出臺實施細則和配套政策的指導(dǎo)、監(jiān)督力度,強化節(jié)點管控,防止信息傳遞“失真”,提高信息傳遞的有效性。

    另一方面,優(yōu)化路徑。將構(gòu)建結(jié)構(gòu)性政策微觀響應(yīng)機制與推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來,加大政策傳輸路徑的創(chuàng)新力度,減少傳輸層級,提高響應(yīng)效率。比如,5月12日國務(wù)院召開全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)工作電視電話會議,直接連線到市、縣一級政府,既直接傳達了進一步深化行政體制改革的政策意圖和重點舉措,又避免了后續(xù)“會議傳達會議、文件落實文件”導(dǎo)致的行政冗繁信息失真,基層政府對此反映積極。

    (三)堅持多措并舉,打通“最后一公里”

    一是夯實落地基礎(chǔ)。一要完善政策落地指導(dǎo)體系,針對出臺的結(jié)構(gòu)性政策以及政策落實中出現(xiàn)的問題,加強對基層政府的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和培訓(xùn),不斷提升其政策落實能力;二要支持基層政府出臺實施細則和配套政策,強化政策統(tǒng)籌與政策之間的協(xié)調(diào)配合,增強政策合力;三要深入推進政府職能轉(zhuǎn)變,優(yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境,注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用,營造和諧政商、政企關(guān)系,不斷提高政府公信力;四要強化政策解讀,加大對企業(yè)等微觀主體的宣傳引導(dǎo)力度,讓基層和企業(yè)了解政策、認可政策。

    二是創(chuàng)新落實手段。一方面,順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、市場機制完善對結(jié)構(gòu)性政策實施方式轉(zhuǎn)變的新要求,注重更多采用經(jīng)濟、法律的手段對市場主體的行為進行宏觀調(diào)控, 盡可能避免直接行政干預(yù)。另一方面,逐步把推進結(jié)構(gòu)性政策落實納入法治化軌道,著力構(gòu)建完備的結(jié)構(gòu)性政策法律法規(guī)體系。

    三是強化落地監(jiān)督。完善結(jié)構(gòu)性政策落地監(jiān)督機制,通過督查、第三方評估等方式,及時發(fā)現(xiàn)和糾正政策落地方面存在的問題。

    (作者單位:國家發(fā)展改革委政策研究室)

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