“三舊”改造：存量土地盤活的東莞實踐

張科

東莞市作為改革開放以來迅速發(fā)展起來的現(xiàn)代制造業(yè)城市，開發(fā)強(qiáng)度已達(dá)43%，僅次于深圳市，超過香港的兩倍。與此同時，土地利用效率較為低下。

經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)一步發(fā)展的用地瓶頸制約突出，全市60%以上的鎮(zhèn)街沒有超過500畝的可集中建設(shè)地塊。從2009年開始，東莞市便積極推動“三舊”（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊）改造工作，動員社會各方介入其中，先后投入資金400多億元，完成改造1萬余畝，正在實施改造2.8萬畝，保障了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用地需求，改善了城鄉(xiāng)環(huán)境。

一、操作主體多元化，積極引導(dǎo)各類主體進(jìn)入更新改造

“三舊”改造涉及非常復(fù)雜的利益關(guān)系，早期的改造大多采取政府主導(dǎo)的模式，即由政府先完成土地征收和拆遷，再通過公開市場出讓土地。這種方式往往造成政府財政壓力大，且容易形成與被拆遷群眾的直接矛盾。

因此，東莞市積極引導(dǎo)各類主體參與“三舊”改造，減輕城市更新改造帶來的政府財政壓力，也通過多元化的操作主體平衡復(fù)雜的利益關(guān)系。比如，東城區(qū)牛山鐘屋圍村的舊村改造是由開發(fā)商與村集體聯(lián)合開發(fā)，東坑鎮(zhèn)三甲工業(yè)城則由當(dāng)?shù)氐纳虝T組成開發(fā)公司合股聯(lián)建，位于市中心區(qū)的東城萬達(dá)廣場則是由政府主導(dǎo)。

二、改造業(yè)態(tài)多元化，從注重商住開發(fā)到注重產(chǎn)業(yè)升級

由于商住項目盈利大、收益快，前期啟動的“三舊”項目超過八成為商住項目。2012年后，東莞市就對“工改工”、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級類的項目給予政策傾斜。一是在“三舊”改造專項規(guī)劃中確定“三舊”改造用地規(guī)劃為商住用地的比例，市區(qū)不高于60%，各鎮(zhèn)不高于40%；二是給予“工改工”項目最高1000萬元的財政補(bǔ)助；三是鼓勵建設(shè)高層工業(yè)大廈，允許其按棟、層分割銷售。2013年以來，“工改工”成為東莞市“三舊”改造的重要方向，近半新增項目為“工改工”項目，其中既有增資擴(kuò)產(chǎn)、高端制造，也有研發(fā)設(shè)計、檢驗檢測、企業(yè)孵化器等2.5產(chǎn)業(yè)。同時，東莞市實施“拆三留一”政策，具體為按拆遷面積計算，預(yù)留不低于1/3的用地作為道路、市政、教育、醫(yī)療、綠化等公共用地，目前已預(yù)留公共用地約4700畝。

三、資金來源多元化，大力動員社會資本介入改造

“三舊”改造項目需要投入的資金量較大、項目周期較長，完全由政府投入所帶來的財政壓力非常大。截止2015年5月底，東莞市“三舊”改造已投入資金達(dá)到405億元；其中，政府投入67億元，社會投入338億元，二者的比例為14：86。社會投入包括村集體自籌與開發(fā)商投入兩部分。村集體自行改造項目一般由集體經(jīng)濟(jì)組織自籌資金，村企合作改造項目以企業(yè)籌集資金為主，村集體則以土地等資產(chǎn)作價入股。

四、利益分配多元化，政府在土地價款和稅費分配上大幅讓利

不同的改造項目在收益分配上各不相同，由鎮(zhèn)街政府主導(dǎo)改造的項目，土地出讓價款和稅費市級分成部分返還給鎮(zhèn)街政府；由原權(quán)利人自改項目補(bǔ)繳的土地出讓金，市、鎮(zhèn)、村按4∶2∶4或3∶3∶4分成；村集體自改項目和村企合作改造的舊村莊項目，土地出讓金先繳后返；村企合作改造的“工改居”項目，按基準(zhǔn)地價的70%計繳地價，市、鎮(zhèn)、村按2∶4∶4分成；村企合作改造的“工改商”項目，按基準(zhǔn)地價的70%計繳地價，市、鎮(zhèn)、村按2∶3∶5分成。市一級分成部分則全部注入“三舊”改造資金，補(bǔ)助“工改工”項目。

五、開發(fā)方式多元化，將城市更新與地下空間開發(fā)及軌道交通有機(jī)地結(jié)合起來

位于中心城區(qū)的萬達(dá)廣場項目南側(cè)地下空間采取掛牌出讓的方式，于2013年出讓9802平方米，開發(fā)范圍為地下2層。該地下空間的出讓年限為40年，主要用于商業(yè)開發(fā)和停車場建設(shè)。更重要的是，萬達(dá)廣場與周邊的卓越商業(yè)廣場、樞紐站地塊的地下空間全部連通，并與軌道站點出口接通，形成一個地下步行網(wǎng)絡(luò)，未來還在這些商業(yè)綜合項目之間規(guī)劃了二層步行連廊系統(tǒng)，從而形成一個立體步行環(huán)境，步行區(qū)域?qū)⒔ㄔO(shè)超過20萬平米商業(yè)設(shè)施，極大地提升了空間利用價值。

（作者系廣東省東莞市委常委、常務(wù)副市長）