“警力無增長改善論”溯源、比較和啟示

趙旭輝

（公安部改革辦，北京 100741）

“警力無增長改善論”溯源、比較和啟示

趙旭輝

（公安部改革辦，北京 100741）

英國人約翰·安德遜最早提出了“警力無增長改善論”，在此理論指導(dǎo)下，英國近200年來主要采取五種方式實現(xiàn)了“警力無增長改善”：一是精簡警察機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)；二是在劃清事權(quán)的基礎(chǔ)上，通過立法強化中央與地方之間以及地方警察之間的執(zhí)法協(xié)作；三是依法規(guī)范使用警務(wù)輔助人員；四是廣泛應(yīng)用視頻監(jiān)控、DNA等技術(shù)手段，實現(xiàn)科技強警；五是對警察進(jìn)行實戰(zhàn)化的教育訓(xùn)練。我國的警務(wù)改革可以立足國情警情，借鑒國（境）外的有關(guān)理論和經(jīng)驗做法，依法規(guī)范公安機關(guān)及其內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，強化執(zhí)法協(xié)作，規(guī)范使用輔警，加大科技強警與教育訓(xùn)練力度，從而力爭實現(xiàn)“警力無增長改善”。

警察管理；警力無增長改善論；警務(wù)機制改革；公安改革

長期以來，國內(nèi)關(guān)于“警力無增長改善論”的研究文獻(xiàn)不少，且普遍認(rèn)為1976年英國德文郡警察局長約翰·安德遜在其著作《從人力資源到觀念的轉(zhuǎn)變》中率先提出了“警力無增長改善論”①如：王大偉《英美警察科學(xué)》，中國人民公安大學(xué)出版社1995年版；劉須群《“三隊一室”警務(wù)運作模式述評》，載《江西公安專科學(xué)校學(xué)報》2006年第3期，第10～13頁；王維佳《論“無增長改善論”對我國警力資源配置的啟示》，載《公安學(xué)刊》2009年第4期，第61～65頁；吳娜《向無增長改善要警力——以公安院校警體教學(xué)為切入點》，載《湖南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報》2007年第6期，第101～104頁；張超《河南警務(wù)機制改革——“無增長改善”的中國標(biāo)本》，載《河南警察學(xué)院學(xué)報》2011年第3期，第13～16頁。。但是這些文獻(xiàn)，有的并未注明出處，有的系轉(zhuǎn)引自其他中文文獻(xiàn)，而所引文獻(xiàn)也未見英文原版出處。為了加深對“警力無增長改善論”的認(rèn)識，本文以英國內(nèi)政部網(wǎng)站及《衛(wèi)報》（The Guardian）、《每日電訊報》（The Daily Telegraph）等媒體官方網(wǎng)站的公開資料為研究文本，對約翰·安德遜的生平和理論進(jìn)行梳理，并歸納英國近200年來在“警力無增長改善”方面的警務(wù)實踐，進(jìn)而對我國實現(xiàn)“警力無增長改善”、推進(jìn)警務(wù)機制改革進(jìn)行一些思考和探討。

一、約翰·安德遜及其“警力無增長改善論”

約翰·安德遜（John Alderson，1922—2011）生于英國南約克郡的巴恩斯利（Barnsley），1938年從當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)學(xué)院（Technical College，另譯“?？茖W(xué)校”）畢業(yè)后參軍入伍，1946年以中士軍銜退役后加入西約克郡警察局。1955年，由于訓(xùn)練新兵成績出色，經(jīng)過法定最短的升職年限（9年）晉升為督察。1956年，赴澳大利亞工作一年，回國后利用業(yè)余時間學(xué)習(xí)法律，取得了出庭律師資格和利茲大學(xué)（Leeds University）的犯罪學(xué)文憑，并在1963年通過了國家警察學(xué)院為期一年的高級指揮培訓(xùn)。1964年，被任命為多賽特郡警察局副局長，1966年轉(zhuǎn)任倫敦大都市警察局副局長，負(fù)責(zé)行政管理和人事訓(xùn)練。1970年，調(diào)任國家警察學(xué)院院長。1973年，擔(dān)任轄區(qū)面積約1萬平方公里、人口100萬、警力3000人的德文和康沃爾郡（Devon and Cornwall）警察局局長，并連任9年。20世紀(jì)七八十年代的英國犯罪率不斷攀升，種族和人權(quán)問題頻發(fā)①，警民關(guān)系持續(xù)緊張，約翰·安德遜積極倡導(dǎo)社區(qū)警務(wù)，與奉行強硬政策的曼徹斯特郡警察局局長詹姆士·安德頓（James Anderton，1932年生，1976年至1991年在任）形成鮮明對比。由于倫敦、曼徹斯特、利物浦等

城市的警察在處置民眾騷亂時使用了催淚瓦斯和塑料子彈，約翰·安德遜指責(zé)上述舉措“不人性（dehumanising）”，并堅持警察不配備武器的傳統(tǒng)，禁止自己所轄警隊使用催淚瓦斯和塑料子彈。此舉讓他備受爭議，不少其他郡的警察局長認(rèn)為約翰·安德遜的思想過于“偏激”，處置民眾騷亂時過于“軟弱”。約翰·安德遜則強調(diào)警察應(yīng)當(dāng)與教師、緩刑監(jiān)督官、社區(qū)工作者等加強合作，通過警察與社區(qū)的良性互動來改善治安。為此，約翰·安德遜組建了100人的社區(qū)警務(wù)隊，還通過參與編寫《犯罪百科全書》（Encyclopedia of Crime and Criminals，1960）、《我們警察》（The Police We Deserve，1973），撰寫《警務(wù)自由》（Policing Freedom，1979）、《法律與違法》（Law and Disorder，1984）、《人權(quán)與警察》（Human Rights and the Police，1984）、《堅持原則的警務(wù)》（Principled Policing，1998）等著作來宣傳其思想。因此，約翰·安德遜被英國《衛(wèi)報》稱為“社區(qū)警務(wù)之父”。1982年，約翰·安德遜即將退休，雖然有人希望他在退休后擔(dān)任代表中央政府對地方警務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的女王警務(wù)監(jiān)督員（HMIC），但這并沒有得到時任保守黨首相的撒切爾夫人及其內(nèi)政部長的支持。顯然，約翰·安德遜的“軟弱”與“鐵娘子”鐵腕治國的執(zhí)政風(fēng)格不太相符，也讓警界同僚有所不快。約翰·安德遜退休后，在1983年代表自由聯(lián)盟黨競選廷布里奇選區(qū)議員，但是沒有當(dāng)選。1983年至1989年，他擔(dān)任斯特拉斯克萊德大學(xué)客座教授，幫助?？巳卮髮W(xué)建立刑事司法研究中心，并積極協(xié)助國際特赦組織考察美國南部各州的死刑犯。1994年至2000年，擔(dān)任樸茨茅斯大學(xué)警察和犯罪學(xué)研究員。此外，他還經(jīng)常在媒體上發(fā)表有關(guān)警察的時事評論。

他提出的“警力無增長改善論”的精神實質(zhì)是在保持警力資源基本不增加的基礎(chǔ)上，通過挖掘內(nèi)部潛能、改革警務(wù)機制等方式，實現(xiàn)警力的增值擴張和警力資源的優(yōu)化配置。英國警方將這一理論運用到了警務(wù)實踐中。

二、英國對“警力無增長改善論”的實踐

在不增加警力編制的前提下改善治安狀況，提高警務(wù)工作效能，從英國近200年的警務(wù)實踐來看，主要有以下五種方式。

（一）精簡警察機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)，凝神聚力

英國自1829年建立職業(yè)警察制度以來，先后根據(jù)《1946年警察法》《1856年郡和市警察法》和《1964年警察法》，對郡、市、鎮(zhèn)警察組織進(jìn)行大規(guī)模的合并重組，建立了“內(nèi)政部—警察局”兩級警察機關(guān)的組織架構(gòu)。其中，各地警察局基本上以郡為管轄范圍，但管轄范圍與行政區(qū)劃并非完全一致。如1967年4月1日成立的德文和康沃爾（Devon and Cornwall）郡警察局，就是德文和?？速愄兀―evon and Exeter）郡警察局、康沃爾（Cornwall）郡警察局、普利茅斯（Plymouth）市警察局合并而成。上述3個警察局又是由26個郡、市、鎮(zhèn)警察組織歷經(jīng)1856年至1947年的多次合并而成。

各地警察局對所轄機構(gòu)的人、財、物實行統(tǒng)一管理。在對所轄機構(gòu)的設(shè)置上，各地警察局在縱向上根據(jù)轄區(qū)面積、人口、治安形勢的不同，設(shè)有數(shù)量不等的分局、警區(qū)、警署等派出機構(gòu)，各派出機構(gòu)與地方行政區(qū)劃并不一一對應(yīng)；在橫向上則歸口整合相近職能，構(gòu)建“大部門、大警種”。如，截至2014年，德文和康沃爾郡警察局共有正式警察3529人、文職人員2184人、輔警598人、社區(qū)警務(wù)志愿者354人，轄區(qū)面積10258平方公里，人口165萬，年度預(yù)算2.568億英鎊，是英國轄區(qū)面積最大、機構(gòu)規(guī)模排名第五的警察局。從組織結(jié)構(gòu)上看，該局為“局—分局—警區(qū)—警察署”四級架構(gòu)，郡警察局下設(shè)康沃爾郡和錫利群島、德文郡、普利茅斯等3個分局、9個警區(qū)、49個警察署。郡警察局設(shè)有刑事部、行動部、情報部、科技部等機構(gòu)，各分局設(shè)有社區(qū)警務(wù)隊、交通部、刑事部、警犬隊等機構(gòu)。

又如，倫敦大都市警察局轄區(qū)面積1578平方公里、人口740萬，共有正式警察31400人、文職人員13000人、輔警5000人、社區(qū)警務(wù)志愿者3700人，年度預(yù)算4.1億英鎊②參見倫敦大都市警察局網(wǎng)站：www.met.police.uk。。根據(jù)2015年4月倫敦大都市警察局網(wǎng)站發(fā)布的組織結(jié)構(gòu)圖，該局現(xiàn)為“總部—警區(qū)—警署”三級架構(gòu)，共有1個總部、4個警區(qū)、180個警署?？偛肯略O(shè)5大部：一是特殊犯罪與行動部，下設(shè)刑事與行動處（含特殊犯罪偵查科、有

組織犯罪偵查科）、情報與特勤處（含行動科、情報科、特勤科）、外國人處；二是地區(qū)警務(wù)部，下設(shè)犯罪與交通管理處、社區(qū)警務(wù)處以及4個警區(qū)，警區(qū)下設(shè)180個警署；三是特別行動部，下設(shè)安全保衛(wèi)處、國內(nèi)警務(wù)合作處；四是職業(yè)化部（Professional?ism），下設(shè)職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)處（Professional standards）；五是司令部（Headquarters），下設(shè)人事處、財務(wù)處、法務(wù)處、公共關(guān)系處、信息處。

除了對地方警察機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)進(jìn)行精簡，英國中央警察機關(guān)也積極構(gòu)建“大部門大警種”。如，2013年10月7日，英國根據(jù)《2013年犯罪與治安法院法》，決定將內(nèi)政部直屬的國家嚴(yán)重有組織犯罪偵查局、倫敦大都市警察局的網(wǎng)絡(luò)犯罪偵查部以及國家邊境署、國家警務(wù)改良局的部分機構(gòu)整合為國家犯罪調(diào)查局，負(fù)責(zé)有組織犯罪、人口和武器及毒品走私犯罪、經(jīng)濟犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪、邊境犯罪以及其他跨區(qū)域、跨國犯罪偵查。國家犯罪調(diào)查局下設(shè)邊境犯罪偵查、侵害兒童及在線保護(hù)、經(jīng)濟犯罪偵查、有組織犯罪偵查、情報、行動、行政等7大部，以及局長直屬的辦公室、法律顧問、職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險管理等處室。其中，行動部下設(shè)網(wǎng)絡(luò)犯罪偵查、特勤、情報收集、英格蘭與威爾士信息化、蘇格蘭和北愛爾蘭事務(wù)等5個處，情報部下設(shè)情報中心、項目處、任務(wù)協(xié)調(diào)處，邊境犯罪偵查部下設(shè)行動處、國際合作處，行政部下設(shè)人力資源與教育、規(guī)劃、財務(wù)、裝備等處。根據(jù)國家犯罪調(diào)查局2014年的年度報告，該局現(xiàn)有編制4500人，年度預(yù)算為4.64億英鎊①參見英國內(nèi)政部國家犯罪調(diào)查局2014年年度報告：http：//www.nationalcrimeagency.gov.uk/publications/176-ncaannual-plan-2014-15/file。。

應(yīng)當(dāng)說，國家犯罪調(diào)查局的成立，起到了精簡機構(gòu)、節(jié)約成本、減員增效的作用。一是組建該局的各部門在合并前的預(yù)算總和為8.12億英鎊，合并后的年度預(yù)算為4.64億英鎊，削減了43%。二是通過撤并現(xiàn)有機構(gòu)，在國家層面構(gòu)建起了“大刑偵”的工作格局。

（二）立法推動執(zhí)法協(xié)作，形成合力

英國在劃清中央和地方警察事權(quán)的基礎(chǔ)上，通過立法明確了警察機關(guān)之間進(jìn)行協(xié)作的權(quán)利和義務(wù)，推動中央和地方形成執(zhí)法合力。一是《1964年警察法》對跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作進(jìn)行了專門規(guī)定。根據(jù)該法第13條規(guī)定，兩個以上的警察局局長為了提高工作效率，可以就共同履職以及共用房屋、裝備或者其他設(shè)施等事項達(dá)成合作協(xié)議。涉及合作的經(jīng)費負(fù)擔(dān)問題，由合作各方協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由內(nèi)政部長決定。為了提高工作效率，內(nèi)政部長在必要時也可以指令兩個以上的警察局互相之間達(dá)成合作協(xié)議。根據(jù)該法第14條規(guī)定，各警察局可以根據(jù)其他警察局的協(xié)助請求，向請求協(xié)助的警察局提供協(xié)助。被協(xié)助的警察局應(yīng)當(dāng)承擔(dān)有關(guān)協(xié)助的經(jīng)費，具體數(shù)額由雙方協(xié)商，協(xié)商不成的，由內(nèi)政部長決定。為了維護(hù)公共安全和秩序，內(nèi)政部長在必要時也可以指令某個警察局為其他警察局提供協(xié)助。二是根據(jù)《2013年犯罪與治安法院法》，英國國家犯罪調(diào)查局負(fù)責(zé)有組織犯罪、人口和武器及毒品走私犯罪、經(jīng)濟犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪、邊境犯罪，以及其他跨區(qū)域、跨國犯罪偵查。國家犯罪調(diào)查局長在其認(rèn)為必要的時候，有權(quán)指令地方警察局長為其提供各種支援。由于此舉大大提升了中央政府對刑事司法的控制力度，國家犯罪調(diào)查局也因此被媒體稱為“英國的FBI”。

（三）依法規(guī)范使用警務(wù)輔助人員，向外借力

隨著經(jīng)濟發(fā)展、人口流動和英國社會治安形勢日益復(fù)雜，警力不足的問題也不斷凸顯。使用警務(wù)輔助人員成為英國警務(wù)實踐的客觀需要，并經(jīng)歷了從授權(quán)使用到依法規(guī)范使用的發(fā)展過程。一是17世紀(jì)至20世紀(jì)初，英國開始授權(quán)各地使用輔警參與警務(wù)活動。如1662年《住所法》規(guī)定治安法官在緊急時刻可以選任非專職的特別警察（Special Constable，SC，另譯“志愿警察”或“輔警”）協(xié)助工作。1831年，議會規(guī)定在特殊的動蕩時期，如果在特殊地域范圍內(nèi)的專職警力不夠，特別警察可以編隊開展工作，擁有逮捕權(quán)和配備槍支及其他警用設(shè)備的權(quán)力?！?835年特別警察法》將特別警察定義為志愿團(tuán)體，并擴大了其管轄權(quán)。《1914年特別警察法》允許各地任命兼職的特別警察。二是20世紀(jì)90年代以后，英國加大了依法規(guī)范使用輔警的力度。如，《1996年警察法》對特別警察的權(quán)力進(jìn)行了詳細(xì)列舉，具體包括：在交通事故、毆打現(xiàn)場或者火災(zāi)中提供幫助，采取道路安全措施，戶對戶的調(diào)查訪問，徒步巡邏，為社區(qū)或者大型活動提供安全保衛(wèi)，在學(xué)校宣講安全和犯罪常識，為法庭提供證據(jù)，在重

點區(qū)域處置未成年人飲酒、刑事傷害和混亂行為，提供預(yù)防犯罪建議和提高財產(chǎn)保護(hù)意識等。又如，《2002年警察改革法》進(jìn)一步明確了文職人員、社區(qū)警務(wù)志愿者、全職或者兼職的指定官員（包括文職犯罪調(diào)查官、文職監(jiān)禁官、文職押送官等）、交通監(jiān)管員等警務(wù)輔助人員的職責(zé)權(quán)限，并授權(quán)內(nèi)政部長制定關(guān)于輔警的紀(jì)律處分規(guī)定［1］［2］。

通過依法規(guī)范使用警務(wù)輔助人員，英國形成了正式警察、文職人員、輔助警察等三大警務(wù)主體權(quán)責(zé)明晰、相互協(xié)作的工作格局。截至2014年，英國各地共有19.5萬正式警察、11.1萬文職人員、2.1萬輔警。各地警力分布如表1所示。

表1：2014年英國警力分布

（四）科技強警，以技省力

英國警察在科技強警上向來不遺余力。一是19世紀(jì)末對人體測量、指紋鑒定等刑事技術(shù)的廣泛應(yīng)用。如，1894年，倫敦大都市警察局率先將阿方斯·貝蒂隆標(biāo)識制度（the Alphonse Bertillon System of Identification）及其人體測量設(shè)備（Anthropometric Measuring Device）投入偵查實踐。又如，1901年，倫敦大都市警察局成立指紋鑒定處，廣泛應(yīng)用指紋鑒定技術(shù)偵查破案，極大地提高了偵查效率，為專業(yè)偵查人員贏得了聲譽。二是20世紀(jì)60年代至90年代對視頻監(jiān)控技術(shù)的廣泛應(yīng)用［3］。早在1967年，英國就有超市、商店等私人場所安裝視頻監(jiān)控協(xié)助警察打擊犯罪。1985年，英國海邊小鎮(zhèn)伯恩茅斯開始在城市街道等公共空間安裝視頻監(jiān)控。1993年，英國默西塞德郡的兩名10歲男童謀殺了一名正在學(xué)步的幼兒，警方通過視頻監(jiān)控迅速抓獲兇手，這一事件促使民眾強烈要求在公共區(qū)域安裝更多的視頻監(jiān)控設(shè)備。1994年，英國只有79個城市安裝了視頻監(jiān)控設(shè)備，1998年這一數(shù)字已上升到440個，而美國當(dāng)時僅有60余個城市安裝了視頻監(jiān)控設(shè)備。截至2006年，英國的視頻監(jiān)控攝像頭多達(dá)420萬個，比歐洲其他國家的總和還要多［4］。雖然英國人口只占全球人口總量的1%，但它卻擁有全球10%的視頻監(jiān)控攝像頭，平均每14個人就有一個攝像頭。三是20世紀(jì)末對DNA技術(shù)的廣泛應(yīng)用。英國是世界上最早建立DNA數(shù)據(jù)庫的國家，擁有全球人均最大的國內(nèi)DNA數(shù)據(jù)庫，并且早在1995年4月就制定了《樣本提取條例》，建庫對象包括夜間盜竊者、性犯罪者、暴力犯罪者以及警方認(rèn)為有必要的有違法記錄者［5］［6］。截至2007年，該數(shù)據(jù)庫存儲的信息高達(dá)300萬份，人均DNA采集率達(dá)到4.95%。

（五）加強訓(xùn)練，育人蓄力

英國的警察訓(xùn)練堅持實戰(zhàn)化的導(dǎo)向，具有統(tǒng)一施訓(xùn)、戰(zhàn)訓(xùn)合一的特點。1948年，英國成立國家警察學(xué)院（National Police College），為英格蘭、威爾士、北愛爾蘭警察提供統(tǒng)一的職業(yè)培訓(xùn)。1954年，蘇格蘭成立蘇格蘭警察學(xué)院（Scottish Police College），為蘇格蘭警察提供統(tǒng)一的職業(yè)培訓(xùn)。如今，英國警察新招募的人員在通過心理、身體、文化和其他相關(guān)科目的測試后，都會進(jìn)入警校接受培訓(xùn)。培訓(xùn)期間，除衣、食、住免費外，還享受正式警員工資待遇。在警校接受訓(xùn)練18周后，到各地警察局實習(xí)10周。在隨后的9個月中，繼續(xù)在警局實習(xí)，但每月回警校學(xué)習(xí)4天。在警局基層工作滿2年后，回警校參加考試，合格的錄用為正式警察。不合格的，在警校再學(xué)習(xí)5周，如果考試還不合格，則不予錄用。

三、我國“警力無增長改善”的問題與建議

（一）我國“警力無增長改善”存在的問題

反觀國內(nèi)，我國“警力無增長改善”的實踐還存

在以下問題。

1.公安機關(guān)及其內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置不夠規(guī)范

一是縣級公安機關(guān)及公安派出所缺乏明確的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)?！豆矙C關(guān)組織管理條例》雖然規(guī)定了“設(shè)區(qū)的市根據(jù)工作需要設(shè)置公安分局。市、縣、自治縣公安局根據(jù)工作需要設(shè)置公安派出所”，但是缺乏根據(jù)轄區(qū)面積、人口、犯罪率等警情社情設(shè)置公安分局、派出所的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。二是公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多過雜。自改革開放以來，我國公安機關(guān)雖歷經(jīng)1983年、1988年、1994年、1998年四次機構(gòu)改革，但機構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化水平仍有待提升［7］。當(dāng)前公安機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置存在的問題，主要表現(xiàn)為：橫向上警種林立、部門林立，分工越來越細(xì)，職能交叉重疊；縱向上過于強調(diào)業(yè)務(wù)對口，內(nèi)設(shè)機構(gòu)呈現(xiàn)上下一般多的現(xiàn)象。這些狀況不符合各級公安機關(guān)不同職能定位的要求，造成同級公安機關(guān)部門警種之間的互相推諉扯皮，影響了上下級機關(guān)之間事權(quán)的清晰劃分，難以真正形成維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定的最大合力。

2.執(zhí)法協(xié)作缺乏剛性約束

關(guān)于跨區(qū)域警務(wù)協(xié)作，在公安部層面主要有兩部規(guī)范性文件：一是2000年的《公安機關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》，明確了跨地區(qū)調(diào)動警力處置群體性治安事件，應(yīng)當(dāng)報共同的上級公安機關(guān)批準(zhǔn)。二是2011年的《關(guān)于全國公安機關(guān)加強警務(wù)合作的指導(dǎo)意見》，對地方公安機關(guān)之間開展協(xié)作提出了指導(dǎo)意見。但是，這兩部文件都存在立法層級不高、規(guī)定有所疏漏、執(zhí)行效果欠佳等問題。如，《公安機關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》的適用范圍僅限于處置群體性治安事件，并未涵蓋刑事案件。在現(xiàn)行偵查體制下，偵查部門的人財物都由地方掌握，上下級偵查部門之間沒有隸屬關(guān)系，上級偵查部門對下級偵查部門僅有指導(dǎo)權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)，而不具有法定指揮權(quán)。下級偵查部門對上級偵查部門的建議、意見選擇性執(zhí)行，上級偵查部門缺乏約束和制裁權(quán)力，造成打擊跨區(qū)域犯罪工作難有大的進(jìn)展。又如，《關(guān)于全國公安機關(guān)加強警務(wù)合作的指導(dǎo)意見》缺乏對有關(guān)人員調(diào)動、經(jīng)費負(fù)擔(dān)、設(shè)施使用的明確規(guī)定，以及對協(xié)作義務(wù)與責(zé)任的硬性要求，導(dǎo)致實踐中各地執(zhí)法協(xié)作操作各異，存在不少地方保護(hù)主義與部門壁壘、信息壁壘的現(xiàn)象。

3.使用輔警存在隱患

隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，我國公安機關(guān)承擔(dān)的任務(wù)日益繁重，警力卻嚴(yán)重不足。為了解決警力不足的問題，目前各地公安機關(guān)普遍使用輔警協(xié)助工作。2012年，江蘇省蘇州市政府出臺了全國首個規(guī)范警務(wù)輔助人員管理的地方政府規(guī)章《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》。但是，關(guān)于輔警的職責(zé)權(quán)限、隊伍管理等，在國家層面卻存在立法空白，導(dǎo)致一些地方的輔警在工作中不作為、亂作為，損害了人民群眾的合法權(quán)益，影響了公安機關(guān)的執(zhí)法公信力。

4.科技強警的力度有待加強

近年來，全國公安機關(guān)主動順應(yīng)信息化發(fā)展大勢，全面開展以“金盾工程”為載體的公安信息化建設(shè)，推動了現(xiàn)代信息技術(shù)與各項公安基礎(chǔ)工作的深度融合。但是，受對公安信息化發(fā)展規(guī)律認(rèn)識不深、新技術(shù)應(yīng)用滯后、區(qū)域發(fā)展不平衡等主客觀因素的制約，在公安信息化建設(shè)與應(yīng)用中還存在著基礎(chǔ)信息采集錄入不規(guī)范、信息資源共享不足、專業(yè)技術(shù)人才引入難留住難等諸多問題。如，截至2011年，我國DNA數(shù)據(jù)庫共存儲數(shù)據(jù)1160萬條，總量排名世界第一，但DNA的人均采集率僅0.85%，遠(yuǎn)低于英國2007年時4.95%的水平［8］。截至2013年，全國公安機關(guān)共安裝監(jiān)控攝像頭100多萬個，指導(dǎo)社會單位安裝監(jiān)控攝像頭1000余萬個，平均125人一個攝像頭，遠(yuǎn)低于英國2006年時平均14個人一個攝像頭的水平［9］。

5.民警教育訓(xùn)練水平需要提升

與英國實戰(zhàn)化的警察訓(xùn)練相比，我國的警察訓(xùn)練尤其是新警初任培訓(xùn)還存在培訓(xùn)時間較短，缺乏在校學(xué)習(xí)與實地見習(xí)反復(fù)交叉、不斷鞏固的過程等問題，導(dǎo)致新招錄的警察很難在短時間內(nèi)學(xué)精、學(xué)深、學(xué)透警務(wù)專業(yè)技能，也不利于警校及時發(fā)現(xiàn)新警在實踐中存在的問題，有針對性地答疑解惑。

（二）對我國“警力無增長改善”的建議

雖然我國與英國國情警情不同，不可能對英國的經(jīng)驗做法照搬照抄，但是，英國作為職業(yè)警察的發(fā)源地，在近200年的警務(wù)實踐中始終堅持依法治警，有效實現(xiàn)了“警力無增長改善”，的確有不少經(jīng)驗值得借鑒。2014年，國務(wù)委員、公安部部長郭聲琨同志代表部黨委在全國公安廳局長座談會上明確提出“要堅持結(jié)構(gòu)性挖潛，優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置、職能配置和運行機制，優(yōu)化警力資源配置，提升警力資源使用效率；堅持內(nèi)涵式發(fā)展，向科技要警力，向素質(zhì)要警力，向機制要警力，向管理要警力，通過調(diào)結(jié)

構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，著力實現(xiàn)警力‘無增長改善’”。為了全面深化公安改革，有效解決警力不足的突出問題，我國應(yīng)當(dāng)立足國情警情，借鑒包括英國在內(nèi)的國（境）外有益經(jīng)驗做法，采取多種措施助推“警力無增長改善”。

具體而言，筆者有以下幾點建議。

1.依法規(guī)范公安機關(guān)及其內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置

一是根據(jù)警情需要，細(xì)化公安機關(guān)的機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)。英國根據(jù)轄區(qū)面積、人口、社會治安狀況等警情需要，設(shè)置警察機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的做法并非孤例，我國臺灣地區(qū)也根據(jù)轄區(qū)人口、面積、車輛數(shù)、犯罪率的不同，對直轄市及臺中市、其他市縣警察局設(shè)置了不同的機構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)①以“直轄市”及臺中市警察局為例，該警察局轄區(qū)人口每350人，增設(shè)警員1人；轄區(qū)面積每150至200平方公里，增設(shè)警員60人，轄區(qū)面積200平方公里以上，增設(shè)警員80人；轄區(qū)車輛每滿1萬輛，增設(shè)警員10人；犯罪率超過萬分之40，增設(shè)警員400人，每增加萬分之1，再增設(shè)警員2人。參見臺灣地區(qū)“內(nèi)政部”警政署2008年頒布的《警察實用法令》，第1837～1838頁。。2005年我國大慶公安改革時，綜合考慮出警半徑、治安狀況等因素，將市區(qū)10個分局、70個派出所整合為20個分局，新分局轄區(qū)小于原來的區(qū)，但明顯大于原來的派出所［10］，通過扁平化管理既減少了群眾辦證的中間環(huán)節(jié)和辦證負(fù)擔(dān)，又實現(xiàn)了警力下沉。這種警力跟著警情走的思路，在機構(gòu)編制管理上充分體現(xiàn)了警務(wù)工作不同于一般政務(wù)工作的特點，值得借鑒和推廣。

二是堅持授權(quán)與限權(quán)相結(jié)合，依法授權(quán)地方公安機關(guān)自主選設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)。建議修改《公安機關(guān)組織管理條例》，對地方公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置實行總量控制，明確各級公安機關(guān)必設(shè)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的名稱、規(guī)格、職責(zé)權(quán)限，同時，授權(quán)地方公安機關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐瘎?wù)實戰(zhàn)需要，在不突破規(guī)定總量的前提下，自主確定選設(shè)機構(gòu)，確保各地公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置與其職能相匹配，與其事權(quán)相一致。

三是在制定完善省、市、縣三級公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置指導(dǎo)意見時，積極構(gòu)建“大部門大警種”制，努力形成工作合力。如，針對刑事偵查職能過于分散、影響刑事辦案質(zhì)量的問題，按照適度整合刑事偵查職能的思路，適當(dāng)集中刑事案件管轄權(quán)，整合公安機關(guān)尤其是市、縣兩級公安機關(guān)的刑偵、經(jīng)偵、禁毒、刑事技術(shù)等部門，形成打擊犯罪的“拳頭”力量。又如，針對監(jiān)管場所管理力度亟待加強的問題，積極推進(jìn)設(shè)區(qū)的市監(jiān)所管理體制改革，將區(qū)轄所的以塊管理為主變?yōu)槭兄币詶l管理，探索跨行政區(qū)劃設(shè)置監(jiān)管場所。

2.強化執(zhí)法協(xié)作的剛性約束

建議在劃清中央和地方警察事權(quán)的基礎(chǔ)上，依法、科學(xué)規(guī)范不同層級、不同地區(qū)公安機關(guān)之間的執(zhí)法協(xié)作。一是明確進(jìn)行執(zhí)法協(xié)作的權(quán)利和義務(wù)，尤其是要明確人員調(diào)動、設(shè)施使用、經(jīng)費負(fù)擔(dān)和行為責(zé)任。如，針對跨區(qū)域系列團(tuán)伙案件，應(yīng)當(dāng)明確由上級公安機關(guān)統(tǒng)一組織指揮偵辦，上級公安機關(guān)有權(quán)指令有關(guān)公安機關(guān)在人員、設(shè)施上提供支援。同時，上級公安機關(guān)也應(yīng)當(dāng)會同同級財政部門在經(jīng)費保障上作出統(tǒng)一安排。提供協(xié)作的公安機關(guān)僅對具體協(xié)作行為負(fù)責(zé)，上級公安機關(guān)則對組織指揮協(xié)作的行為負(fù)責(zé)。二是明確上級機關(guān)對下級機關(guān)進(jìn)行執(zhí)法協(xié)作的監(jiān)督權(quán)，加大對拒不提供協(xié)作、消極協(xié)作行為的問責(zé)力度。如，重大刑事案件發(fā)生后，需要有關(guān)單位協(xié)助偵查時，上級機關(guān)應(yīng)當(dāng)指揮有關(guān)單位協(xié)助偵查。有關(guān)單位拒不提供協(xié)助，或者推諉拖延，導(dǎo)致偵查工作無法順利開展的，上級機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法依紀(jì)追究該有關(guān)單位責(zé)任人的行為責(zé)任。

3.依法規(guī)范使用輔警

建議借鑒英國《1996年警察法》和《2002年警察改革法》、新加坡《輔助警察條例》、香港特區(qū)《輔助警隊條例》等國家和地區(qū)關(guān)于輔警立法的有益做法，認(rèn)真總結(jié)蘇州等地關(guān)于輔警管理的實踐經(jīng)驗，在國家層面盡快出臺警務(wù)輔助人員管理辦法，明確警務(wù)輔助人員的職責(zé)職權(quán)、權(quán)利義務(wù)、機構(gòu)設(shè)置、招錄訓(xùn)練、獎懲考核、警務(wù)保障等有關(guān)內(nèi)容，確保輔警依法、科學(xué)、文明地履行職責(zé)、行使職權(quán)，促進(jìn)輔警隊伍管理正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。

4.深化科技強警

一是認(rèn)真貫徹落實公安部黨委關(guān)于開展“四項建設(shè)”的總體部署，以業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，以規(guī)范采集為基礎(chǔ)，以整合共享為核心，大力推動新技術(shù)應(yīng)用，強化信息化機制創(chuàng)新，為公安機關(guān)整體戰(zhàn)斗力的提升、業(yè)務(wù)工作的開展、隊伍建設(shè)的進(jìn)步和改革任務(wù)的推進(jìn)提供有力的信息系統(tǒng)的支撐。

二是加大對有關(guān)技術(shù)設(shè)備、人員、經(jīng)費的統(tǒng)一管理力度。刑事技術(shù)、信息通信等容易重復(fù)建設(shè)、可以資源共享的領(lǐng)域，地方各自為政不僅容易造成

資源浪費、信息壁壘，而且不利于提高工作質(zhì)量和效率。考慮到我國地廣人多的特點，刑事技術(shù)、信息通信等方面的技術(shù)設(shè)備、人員、經(jīng)費完全由公安部統(tǒng)一管理，目前似乎還不夠成熟，但公安部應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、加大垂直管理力度，由省級以上公安機關(guān)在轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一管理、保障落實。

5.加大實戰(zhàn)化的教育訓(xùn)練力度

一是各級公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同訓(xùn)練對象的文化程度、工作經(jīng)驗和任職崗位，圍繞提升民警在實戰(zhàn)環(huán)境下處置復(fù)雜問題的能力，科學(xué)設(shè)置訓(xùn)練內(nèi)容，靈活采取訓(xùn)練方式，通過推行專業(yè)化、小班化、精細(xì)化培訓(xùn)，切實提升訓(xùn)練水平。二是民警入警訓(xùn)練、晉升訓(xùn)練、專業(yè)訓(xùn)練、發(fā)展訓(xùn)練等各類訓(xùn)練都應(yīng)當(dāng)注重戰(zhàn)訓(xùn)合一，增加在校培訓(xùn)與實地見習(xí)的互動環(huán)節(jié)，尤其要突出現(xiàn)場執(zhí)法、武器警械使用等實務(wù)技能的提高和鞏固，以適應(yīng)警務(wù)工作的現(xiàn)實需要。三是公安院校應(yīng)當(dāng)健全與實戰(zhàn)對接的教學(xué)、培訓(xùn)、科研一體化工作機制，緊緊抓住教官、教材、教學(xué)三個環(huán)節(jié)，制定完善實戰(zhàn)訓(xùn)練規(guī)范，建立健全大綱教材體系，建設(shè)一支專兼職的教官隊伍，確保教育訓(xùn)練成果更好地轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)斗力。四是建立完善常態(tài)化實戰(zhàn)訓(xùn)練考核和激勵機制，引導(dǎo)民警更加自覺地開展實戰(zhàn)訓(xùn)練。

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［9］肖龍.論視頻監(jiān)控系統(tǒng)在公安工作中的應(yīng)用［J］.山東警察學(xué)院學(xué)報，2014，（3）.

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責(zé)任編輯：時娜

On the Cause,Comparison and Inspiration of the“Theory of Improving the Police Force without Increase”

Zhao Xuhui
(Office of Reform,the Ministry of Public Security,Beijing 100741,China)

It is the British John Alderson who first proposed the“Theory of Improving the Police Force without Increase”.Under its direction,in the late 200 years,Britain realized the theory by taking the following five measures:1.to simplify police agencies and their internal organs;2.to classify administrative powers,and then strengthen the cooperation between central and local police departments and among local police departments by legislation;3.to make normal use of police assistants according to law;4.to apply widely technical methods including video monitors,DNA,etc.to improve the police with technology;5.to train the police with simulated combats.In China,we can reform the police according to our situation,take foreign theories and experiences for reference,standardize police agencies and their internal organs,enhance the cooperation of law-enforcement,employ policing assistants in a normal way,promote the appliance of technology as well as education and training,so as to realize the Theory of Improving the Police Force without Increase.

police management;the Theory of Improving the Police Force without Increase;the reform of policing mechanism;the reform of public security

D631

A

1009-3192（2015）05-0096-07

2015-07-15

趙旭輝，男，四川綿陽人，福州市公安局法制處民警、公安部改革辦借調(diào)干部，研究方向為訴訟法學(xué)、警察法學(xué)。