關(guān)于協(xié)商民主理論和實(shí)踐的幾個問題

◎吳先寧

（吳先寧，全國政協(xié)委員，民革中央宣傳部部長，《團(tuán)結(jié)》雜志主編/責(zé)編 劉玉霞）

今年2月9日公布的 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱 《意見》），是以習(xí)近平同志為總書記的中共中央全面深化改革戰(zhàn)略部署的一個重要內(nèi)容，是中國特色社會主義民主政治建設(shè)的一個重大事件?！兑庖姟钒凑罩泄彩舜蟆⑹藢萌腥珪牟渴?，以習(xí)總書記在紀(jì)念人民政協(xié)成立65周年大會的講話為指導(dǎo)，對加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則、主要渠道等，作了全面系統(tǒng)的闡述和框架性的規(guī)定，是指導(dǎo)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨新的歷史階段，《意見》的發(fā)布實(shí)施，對于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有序擴(kuò)大公民政治參與，促進(jìn)科學(xué)民主決策，對于加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、鞏固執(zhí)政地位，具有十分重大的意義和作用。本文擬結(jié)合學(xué)習(xí) 《意見》的基本精神和豐富內(nèi)容，以 《意見》為指導(dǎo)，就有關(guān)協(xié)商民主的實(shí)踐發(fā)展和理論研究的幾個問題，作一些初步的探討。

一、關(guān)于加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的重大意義和基本原則

對于推進(jìn)社會主義協(xié)商民主建設(shè)，無論是參與其實(shí)踐的發(fā)展還是從事于理論的研究，深刻理解和把握其意義和原則的權(quán)威性論述，都具有前提性、方向性、指導(dǎo)性的作用。中共中央 《意見》對加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的重大意義和基本原則作了十分精辟和簡明的闡述，是我們談?wù)搮f(xié)商民主的任何問題，首先必須明確的。對于其重要意義，《意見》的闡述可以用 “四個面對”和 “五個有利”來概括?！八膫€面對”即面對改革開放進(jìn)程中利益格局深刻調(diào)整、社會新舊矛盾相互交織、市場經(jīng)濟(jì)條件下思想觀念多元多樣、世界范圍內(nèi)不同政治發(fā)展道路競爭博弈的新形勢和新挑戰(zhàn)，簡明闡述了加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的時代背景及其矛盾特點(diǎn)?！拔鍌€有利”即有利于擴(kuò)大公民有序政治參與、促進(jìn)科學(xué)民主決策、化解矛盾沖突促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、發(fā)揮我國政治制度優(yōu)越性。簡明闡述了針對這一新形勢和新挑戰(zhàn)，加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)所具有的作用和價值?！八膫€面對”和 “五個有利”集中表明了發(fā)展建設(shè)我國協(xié)商民主的重大意義，內(nèi)在地包含了建設(shè)協(xié)商民主的指導(dǎo)思想和基本原則。

《意見》對于加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)的基本原則，用了 “六個堅(jiān)持”來表述，集中闡明了我國建設(shè)協(xié)商民主的方向、目的、途徑等六個方面的主要內(nèi)容：

方向問題——堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，貫徹民主集中制，堅(jiān)定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路。

目的問題——堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

途徑問題——堅(jiān)持依法有序、積極穩(wěn)妥，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。

直接目標(biāo)問題——堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和實(shí)效性。

協(xié)商范圍問題——堅(jiān)持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

協(xié)商實(shí)效問題——堅(jiān)持求同存異、理性包容，切實(shí)提高協(xié)商質(zhì)量和效率。

為在更高層次上深刻理解和把握協(xié)商民主建設(shè)的意義和原則，需要從 “四個全面”的戰(zhàn)略布局來聯(lián)系考慮。習(xí)近平總書記于2014年12月在江蘇考察工作時首次明確提出了 “四個全面”的戰(zhàn)略布局，強(qiáng)調(diào)：“協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺階?！卑凑瘴覈F(xiàn)代化建設(shè)的邏輯，“全面建成小康社會”是我國現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)；“全面深化改革”是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的強(qiáng)大動力；“全面依法治國”是 “全面建成小康社會”和 “全面深化改革”的法治保障；“從嚴(yán)治黨”是實(shí)現(xiàn)前面“三個全面”的政治保證?！八膫€全面”是中華民族復(fù)興的行動綱領(lǐng)，事關(guān)中國的根本發(fā)展，從根本上決定著 “兩個一百年”奮斗目標(biāo)和 “中華民族偉大復(fù)興”的實(shí)現(xiàn)。從 “四個全面”的宏觀視野和高度出發(fā)，對協(xié)商民主建設(shè)的重要意義和基本原則的理解和把握，就更清晰和深入。由于篇幅原因，此處暫不展開具體的討論。

二、關(guān)于制度創(chuàng)新與增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效

習(xí)總書記 《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》深刻指出，“協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式，它源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優(yōu)秀政治文化，源自近代以后中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)進(jìn)程，源自中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的長期實(shí)踐”。這一論述，深刻闡明了我國社會主義協(xié)商民主的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。正是由此，使得我國協(xié)商民主建設(shè)的發(fā)展步子堅(jiān)實(shí)，前景廣闊。同時，為要適應(yīng) “四個全面”的戰(zhàn)略布局，充分發(fā)揮其應(yīng)有的優(yōu)勢和作用，還必須在各個方面，特別是在制度創(chuàng)新方面，做出不斷的努力。尤其是在中共中央 《意見》把 “切實(shí)提高協(xié)商質(zhì)量和效率”提到原則的高度來強(qiáng)調(diào)的前提下，制度創(chuàng)新顯得格外重要。俞正聲主席在政協(xié)十二屆一次會議閉幕會上的講話中指出，要加強(qiáng)對人民政協(xié)協(xié)商民主理論與實(shí)踐的研究探索，加快協(xié)商民主的制度建設(shè)和制度創(chuàng)新。

按照 《意見》精神，制度和機(jī)制創(chuàng)新，必然以堅(jiān)持完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揮各個協(xié)商主體的積極性主動性、增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效三者有機(jī)結(jié)合為旨?xì)w。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵，發(fā)揮各個協(xié)商主體積極性主動性是基礎(chǔ)，增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效是制度和機(jī)制創(chuàng)新的重要目標(biāo)。三者的有機(jī)結(jié)合，既能保證協(xié)商民主始終沿著中國特色社會主義道路準(zhǔn)確發(fā)展，也能為各種創(chuàng)新提供廣闊的空間。

制度機(jī)制的創(chuàng)新，要與社會主義協(xié)商民主的基本精神和基本定位相聯(lián)系，看是否符合其基本精神和定位。比如，政治協(xié)商的基本精神是協(xié)商溝通，是利益表達(dá)和整合，其方式借用語言哲學(xué)的話，是 “話語競爭”?！霸捳Z競爭”以協(xié)商主體的互相尊重為出發(fā)點(diǎn)，通過持續(xù)的對話，達(dá)致共識。反映共識的協(xié)商話語通過黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策，進(jìn)入行政執(zhí)行系統(tǒng)。

制度創(chuàng)新要重視以觀念創(chuàng)新為先導(dǎo)，以增強(qiáng)實(shí)效性為旨?xì)w，深入把握和準(zhǔn)確描述我國既有的協(xié)商民主的宏觀制度，又要深入到制度的具體運(yùn)作和微觀程序?qū)用?，?xì)心分析制度運(yùn)作的每一個環(huán)節(jié)，觀察這些環(huán)節(jié)本身的效果，以及它們在實(shí)現(xiàn)總體實(shí)效性方面的作用，從一些具體的看似微觀的程序關(guān)節(jié)點(diǎn)這樣一些易于入手、易于見效的地方入手展開創(chuàng)新。比如，政協(xié)提案辦理是一項(xiàng)具體的、技術(shù)性很強(qiáng)的工作。如果能夠?qū)μ岚皋k理的整個流程，包括提案交辦、內(nèi)部運(yùn)行、辦理協(xié)商、重點(diǎn)提案辦理、提案答復(fù)、提案辦理督查等各個環(huán)節(jié)的機(jī)制和程序，做一個細(xì)心的研究，在諸如加強(qiáng)集體提案的辦理上設(shè)置創(chuàng)新環(huán)節(jié)，就有可能在此基礎(chǔ)上形成一系列的創(chuàng)新態(tài)勢，促進(jìn)政協(xié)制度機(jī)制其他各方面的制度和機(jī)制創(chuàng)新，完善人民政協(xié)的制度體系。

三、關(guān)于提高協(xié)商參與者的協(xié)商能力

《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》中，習(xí)總書記在深入淺出地論述了“協(xié)商就是商量”的命題以后指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦?！边@里短短的幾句話內(nèi)涵豐富，蘊(yùn)含了多個重大的理論命題：一是協(xié)商民主在我國社會主義民主大局中的作用的本質(zhì)性 （“真諦”），二是協(xié)商的目的 （“找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)”），三是協(xié)商的對象和范圍 （眾人的事情），四是協(xié)商參與者 （眾人）。不斷提高協(xié)商參與者的協(xié)商能力，對于推進(jìn)社會主義協(xié)商民主建設(shè)，是一個具有重要理論和實(shí)踐意義的課題。在一個良性的制度和機(jī)制下，協(xié)商參與者的協(xié)商能力如何，決定了協(xié)商效果和協(xié)商目的的實(shí)現(xiàn)程度，同時還能推動協(xié)商制度和機(jī)制的不斷創(chuàng)新和優(yōu)化。最先關(guān)注和具體論述這一問題的，是民革中央主席萬鄂湘同志。他在 《求實(shí)》雜志發(fā)表的題為 《參政黨要做社會主義協(xié)商民主的全力推動者》的文章中，就 “加強(qiáng)協(xié)商能力建設(shè)，不斷提高政黨協(xié)商的水準(zhǔn)”的問題指出，為要落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于 “不斷提高政黨協(xié)商水準(zhǔn)”的要求，參政黨必須把加強(qiáng)協(xié)商能力建設(shè)放在工作的重要位置。并據(jù)此提出了 “要不斷提高宏觀把握能力”、“要從整體上深刻了解和把握中國的國情”、“要注重發(fā)揮自身優(yōu)勢，著力形成協(xié)商議政重點(diǎn)領(lǐng)域”、“要善于整合全黨智慧，發(fā)揮整體優(yōu)勢”、“加強(qiáng)專業(yè)性，提升協(xié)商參與的科學(xué)化水平”等五個方面的措施意見，這對于參政黨作為有組織的協(xié)商參與者，如何不斷提高協(xié)商參與能力，具有很強(qiáng)的針對性和指導(dǎo)性。

可以補(bǔ)充的是，在中共中央 《意見》提出的協(xié)商民主七大渠道中，特別是在基層協(xié)商中，協(xié)商參與者往往是個體，為涉及個體的具體利益而參與協(xié)商；同時，在各級政協(xié)的政治協(xié)商中，政協(xié)委員也往往以個體的身份參與協(xié)商。個體參與者與組織參與者的協(xié)商能力，在內(nèi)涵和提高途徑方面，既有其共性，也有不同的側(cè)重和要求。根據(jù)筆者的思考，個體參與者協(xié)商能力的提高，應(yīng)從以下幾個方面著眼。

一要大力培育和弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，堅(jiān)持以社會主義核心價值觀引領(lǐng)各個領(lǐng)域各種方式的協(xié)商活動。按照習(xí)近平總書記的論述，協(xié)商的過程就是通過對話達(dá)致共識的過程，協(xié)商民主就是要暢通各種利益要求和訴求進(jìn)入決策程序的渠道，既尊重多數(shù)人的意愿，又照顧少數(shù)人的合理要求，通過商量找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)。這一“最大公約數(shù)”的基礎(chǔ)，就是社會主義核心價值觀，或者說，公平正義法治等核心價值，是這一最大公約數(shù)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。為此，協(xié)商參與者應(yīng)以社會主義核心價值觀為引領(lǐng)，把核心價值觀貫穿于協(xié)商的全過程，以核心價值觀為指導(dǎo)規(guī)范、觀照自己的協(xié)商意見，耐心傾聽他人的協(xié)商意見，只有這樣，協(xié)商各方才易于取得一致的協(xié)商意見，達(dá)成共識。

二要學(xué)習(xí)和了解有關(guān)協(xié)商民主的機(jī)制程序知識，對于協(xié)商各環(huán)節(jié)的機(jī)制程序明明白白，對于協(xié)商規(guī)則了然于胸，并且形成嚴(yán)格遵守既定規(guī)則、有序表達(dá)自身意愿的良好素質(zhì)和習(xí)慣。遵守既定規(guī)則、有序表達(dá)還包含了對其他協(xié)商參與者的尊重，尊重他們表達(dá)自身意愿的權(quán)利，只有這樣，才能確保協(xié)商活動有序務(wù)實(shí)高效。

三要始終堅(jiān)持理性建言，拒絕浮躁和脫離國情和實(shí)際情況的極端主張。俞正聲主席在全國政協(xié)十二屆一次會議的閉幕會上，諄諄告誡政協(xié)委員要力求客觀公正，拒絕浮躁和脫離國情的極端主張。這對所有協(xié)商參與者都是適用的。所謂 “理性”有兩層意思，一是在情緒層面，要力避浮躁、急躁和偏激；二是在操作層面，作為協(xié)商參與者要誠懇聽取和吸納其他協(xié)商參與者的意見和主張，在此過程中，理性修正和改變自己的意見和主張，使得各方協(xié)商參與者的意見逐步靠攏，最后達(dá)致共識。協(xié)商作為取得共識的過程，也是避免固執(zhí)不斷妥協(xié)的過程，需要協(xié)商各方擇善而從。

四要關(guān)注表達(dá)能力的提高。協(xié)商的過程是對話的過程，為增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效，提高協(xié)商參與者的表達(dá)能力，做到言之有據(jù)、言之有理、言之有度、情理結(jié)合，使得協(xié)商意見具有相當(dāng)?shù)恼f服力、感染力和影響力，易于得到理解和認(rèn)同，這也是十分必要的，理應(yīng)引起協(xié)商參與者的重視。

四、關(guān)于協(xié)商民主與選舉民主

協(xié)商民主與選舉民主各自的作用和它們彼此的關(guān)系問題，是一個容易引起模糊認(rèn)識甚至爭議的問題。有人認(rèn)為只有選舉 （或票決）才是真正的民主，協(xié)商民主可有可無；也有人相反認(rèn)為，有了協(xié)商民主，選舉民主就是可有可無。兩種觀點(diǎn)都有偏差，不符合習(xí)總書記 《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》的精神。總書記在這篇協(xié)商民主的經(jīng)典講話中指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補(bǔ)充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國社會主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢?！?/p>

按照這一思想，我們能夠達(dá)到以下幾點(diǎn)認(rèn)識：

一，選舉民主與協(xié)商民主是中國社會主義民主的兩種重要形式，共同構(gòu)成了中國社會主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢?！懊裰鳌币辉~在最一般的含義上，可以分為三個層次，一是指理念，二是指制度，三是指作風(fēng)。在我國，“人民當(dāng)家做主”的民主理念，通過一系列的國家制度表現(xiàn)出來，得到落實(shí)。其中作為根本政治制度的，是人民代表大會制度，是選舉民主的主要制度載體，在這一制度中，“人民通過選舉、投票行使權(quán)利”。中共中央 《意見》規(guī)范的七大協(xié)商渠道 （政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會組織協(xié)商、基層協(xié)商）及其機(jī)制程序，是協(xié)商民主的主要制度載體，在這一制度中，“人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見”。兩套制度互相補(bǔ)充、互相聯(lián)系，共同體現(xiàn) “人民當(dāng)家做主”的民主理念。

二，選舉民主與協(xié)商民主各有其不同的特點(diǎn)和優(yōu)勢。選舉民主又稱票決式民主，即以投票的方式、按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，決定國家領(lǐng)導(dǎo)人的任免和國家重大事項(xiàng)的決策。選舉民主是人類歷史上影響最深、流傳最廣的民主形式，在人類文明對野蠻、民主對專制的斗爭史中占據(jù)重要的地位。一個國家選舉制度的發(fā)展完善程度，可以直觀地反映出該國的政治民主化水平。沒有廣泛的選舉就沒有代議制度，也就沒有現(xiàn)代民主政治。由于它具有人民主權(quán)的本質(zhì)含義，在一定程度上體現(xiàn)了自由、平等的價值取向。但是選舉民主也有其天然的不足與缺陷。比如少數(shù)服從多數(shù)的原則使得少數(shù)人的權(quán)利和意愿在決策中難以得到體現(xiàn)，選舉的周期性和一次性特點(diǎn)，也造成公民 “一天投票，數(shù)年沉默”的狀況。

選舉形式的不足與缺陷，并不表明民主價值有問題，而是提示，需要有更多的民主來彌補(bǔ)選舉形式的不足與缺陷。這就是協(xié)商民主產(chǎn)生和發(fā)展的原因。

協(xié)商民主的特點(diǎn)和優(yōu)勢，在于協(xié)商與決策之前和執(zhí)行之中，因而使得決策得到更多的政治支持，推動決策的施行，并為以后的合作互動積累起長期的信任與社會資本，促使民主政治朝著良性的方向健康發(fā)展。協(xié)商民主通過對話、商量，將有不同的利益訴求和認(rèn)知通過協(xié)商形成共識，有利于社會的和諧和穩(wěn)定。通過對話，協(xié)商使少數(shù)人的利益和意見得到關(guān)注，在決策中得到體現(xiàn)，在更高層次上實(shí)現(xiàn)了民主的本質(zhì)。

三，因此，選舉民主和協(xié)商民主兩種形式，不是相互替代、相互否定，而是相互補(bǔ)充、相得益彰的。發(fā)展和完善中國社會主義民主政治，要把兩種形式的民主的作用都發(fā)揮好、發(fā)展好。