協(xié)商民主在基層政協(xié)的實踐與思考
——以湖北省孝感市孝南區(qū)政協(xié)為例

◎張國勝

協(xié)商民主在基層政協(xié)的實踐與思考
——以湖北省孝感市孝南區(qū)政協(xié)為例

◎張國勝

近年來，湖北省孝感市孝南區(qū)堅持從區(qū)情、黨情、民情出發(fā)，積極探索通過協(xié)商民主的辦法，解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的公共事務，實現(xiàn)了活動常態(tài)化、內(nèi)容具體化、方式多樣化、效果最大化，有力推進了協(xié)商民主建設，取得了一批協(xié)商建言成果，有的引起中共孝感市委、市政府、中共孝南區(qū)委、區(qū)政府的高度重視，有的得到市區(qū)黨政主要領導的重要批示，有的被市委、市政府、區(qū)委、區(qū)政府吸納到“兩型社會”建設綜合配套改革方案中，有的被《人民政協(xié)報》等媒體發(fā)表，在省內(nèi)外引起較大影響。

一、協(xié)商民主在基層政協(xié)的實踐與形式

一是會議式議政協(xié)商。最典型的是每年全會期間組織的以“面對面協(xié)商”為特征的議政圓桌會議。委員們就全區(qū)經(jīng)濟、政治、社會、文化建設方面的廣泛議題、人民群眾關注的熱點、難點和焦點問題，與區(qū)黨政領導即時現(xiàn)場互動。我們一般按區(qū)委、區(qū)政府兩個組的形式，由區(qū)委書記、區(qū)長各帶分管領導和相關部門負責人參加協(xié)商會，區(qū)委區(qū)政府領導和公、檢、法三家主要負責人幾乎悉數(shù)到場。

二是專題資政式建言協(xié)商。利用政協(xié)委員中專家學者的優(yōu)勢以及政協(xié)聚才集智功能，組織專題協(xié)商，提出有價值、有分量的建議，是政協(xié)協(xié)商于決策之前的有效形式。近幾年我們連續(xù)舉辦了《關于孝感城區(qū)中小學布局現(xiàn)狀與調(diào)整》、《關于打造銀色文化產(chǎn)業(yè)園》、《關于孝南區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展》等專題資政協(xié)商。每次資政，參加的政協(xié)委員及區(qū)委區(qū)政府主要領導、分管領導、相關部門負責人，以及資政內(nèi)容涉及的有關單位、企業(yè)和基層群眾代表達百人以上。

三是視察式點評協(xié)商。政協(xié)開展的專項視察，彰顯點評式協(xié)商成效，既

有全面性視察，也有專項性視察；既有呼吁式視察，又有診斷式視察；既針對短期能解決的、比較具體的微觀層面問題，也提出思路性、機制性的中觀層面對策。近年來，我們組織了“委員看高新園區(qū)”、“委員看農(nóng)機化”、“委員看小城鎮(zhèn)”、“委員看農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”等視察活動，同時開展對重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點部門的專項視察。這種現(xiàn)場點評式協(xié)商，對被視察對象起到了“一石三鳥”作用，即鼓舞信心，破解難題，拓展思路。

四是課題式調(diào)研協(xié)商。近年來，我們圍繞區(qū)委區(qū)政府年度中心工作、十件實事、100個重點項目等內(nèi)容擬定課題開展調(diào)查研究和協(xié)商，調(diào)研組自主確定活動方式，直接深入企業(yè)、園區(qū)、項目單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處，與身處社會管理和群眾工作第一線的基層干部職工座談，與廣大群眾面對面交流。《關于孝南區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展》、《關于孝南區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構規(guī)范化建設》和《關于孝南區(qū)農(nóng)村安全飲水》等現(xiàn)狀清、問題明、建議實、分量重、操作性強、質(zhì)量較高的調(diào)研報告，都是在這樣的形式下產(chǎn)生的。

五是提案式督辦協(xié)商。強調(diào)“開門辦提案”，向提案者答復前原則上都要與提案者見面，重點提案要由承辦單位主要領導親自主持辦理。目前，大多數(shù)承辦單位已自覺把溝通協(xié)商作為提案辦理的必要環(huán)節(jié)，在提案的辦前、辦中甚至辦后，積極主動與提案者多次溝通協(xié)商，通過上門聽取意見、約請?zhí)岚刚呒凶劇⒀執(zhí)岚刚邊⒓硬块T工作調(diào)研等行之有效的協(xié)商方式，不斷擴大開門辦案的力度。已逐步建立起提案者、承辦單位、區(qū)委區(qū)政府督查室、提案委四方聯(lián)動與溝通的協(xié)商機制。

六是互動式網(wǎng)上協(xié)商。網(wǎng)上議政和協(xié)商，是政協(xié)履職的新模式。2013年3月我們開通了政協(xié)網(wǎng)站，并逐漸推出了主席信箱、網(wǎng)上訪談、提案評議、議政時評、委員博客和網(wǎng)上提案辦理等幾種互動式協(xié)商新形式。特別是“主席信箱”開設以來，政協(xié)委員和社會人士踴躍來信，有提醒主席要關注經(jīng)濟工作、恰當評價重大改革成效的，有反映社情民意信息的，有詢問政協(xié)“議政建言”能否到達政府部門執(zhí)行的，甚至還有對政協(xié)工作提出批評建議的。

七是接待式約談協(xié)商。針對委員提出的經(jīng)濟社會熱點、難點、焦點和民生問題，包括委員在網(wǎng)上所提問題、意見和建議，我們除在網(wǎng)上即時互動外，還采取“主席接待日”的形式，將反映問題的委員約請到政協(xié)，采取一名政協(xié)領導牽頭、區(qū)政府分管領導和區(qū)直部門以及相關單位負責人參加的協(xié)商會。同時，我們還圍繞全區(qū)中心工作不定期對區(qū)級部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、重大項目辦公室和有關單位的主要負責同志進行約談，通過約談全面掌握情況，準確分析問題。

八是親民式“三進”協(xié)商。近幾年，我們積極開展了“委員進社區(qū)、進農(nóng)村、進園區(qū)”和“打造親民政協(xié)”等活動，把協(xié)商民主活動的觸角延伸到社區(qū)、深入到農(nóng)村、滲透到園區(qū)。在協(xié)商民主的具體實踐中，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織貼近實際、貼近委員、貼近群眾的優(yōu)勢，真切聽取和準確反映群眾的愿望、呼聲及利益訴求，實事求是地提出客觀的和有價值、有分量、有影響的意見和建議，發(fā)揮好下情上傳、知情資政的作用，成為掌握社情動態(tài)的“神經(jīng)末梢”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織勇于承擔起基層協(xié)商民主的重要渠道作用，深入一線調(diào)查研究，采用大范圍討論、小范圍座談、公開協(xié)商、內(nèi)部溝通等靈活多樣的辦法，廣開言路、廣求良策、廣謀善舉，為社會發(fā)展和改善民生助力給力。這方面我們已經(jīng)涌現(xiàn)出許多有成效的做法和經(jīng)驗：如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)采取“兩頭工作法”，既列席村委會（社區(qū)居委會）例會又列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（街道黨工委）會議，既將基層反應強烈的問題及時與上級黨委政府溝通，又將黨委政府的工作重點及時向基層傳達反饋；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)積極參與到基層民

主議事會、民主聽證會中去，幫助村（居）民合理反映意見建議，并將棘手問題向相關部門議政建言；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)還根據(jù)黨委和政府中心工作或出現(xiàn)的一些突出民生問題，主動組織協(xié)商會，以促進問題的解決。

二、基層政協(xié)開展協(xié)商民主的困境

孝南區(qū)政協(xié)近年來在基層推進協(xié)商民主建設中雖然取得了一些成效，但也存在一些問題，還有一些薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.黨委和政府重視程度不夠。有的以黨際協(xié)商代替政治協(xié)商、以領導參加會議代替政協(xié)組織協(xié)商、以情況通報代替民主協(xié)商、以事后通報代替事前（事中）協(xié)商；有的黨政領導認為協(xié)商民主是政協(xié)的事情，是各民主黨派的事情，與基層組織沒有多大關系；有的嫌民主協(xié)商的過程多，認為開展協(xié)商活動是自找麻煩，征求群眾意見是多此一舉，怕協(xié)商影響決策時效和工作進度；有的想到就協(xié)商，想不到就不協(xié)商，隨意性比較大；有的認為黨政內(nèi)部已形成共識的事項，沒必要進行民主協(xié)商；一些地方對事關經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題并未納入?yún)f(xié)商范疇，甚至把有的重大發(fā)展規(guī)劃、重大建設項目、重要人事安排等重要事項，未經(jīng)政協(xié)協(xié)商就提交黨委決策、人大和政府通過（任命）。存在這些問題，原因在于一些黨政領導缺乏對協(xié)商民主重要性的認識，對協(xié)商民主推進科學決策、民主決策的意義認識不到位，因而不能認真執(zhí)行協(xié)商“三在前”、“三在先”原則，和“把協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中”。

2.干部群眾思想認識不高。受傳統(tǒng)思維影響，一些基層干部對基層民主政治建設的重要性缺乏深刻理解和正確認識，常以“父母官”、“領導”自居，致使協(xié)商民主成為“過場式協(xié)商”、“程序式協(xié)商”、“通氣式協(xié)商”。比如在村（社）事務的議題征集上，主要是面向全體中共黨員和少數(shù)村（居）民代表，征集范圍不夠廣泛，難以充分反映群眾意愿；一些基層干部對協(xié)商民主存有畏難情緒、抵觸情緒；少數(shù)干部習慣“以會代議”，不習慣以平等身份與群眾進行交流互動，缺少事前協(xié)商，多“以票論輸贏”。在農(nóng)村，普通群眾的民主意識淡薄，缺乏民主的實踐，對自己的民主權利不珍惜，在參與協(xié)商活動中，有意離開協(xié)商主題提些離題萬里的意見，讓主辦方難堪。在城市社區(qū)，因單位制的影響和新市民角色的轉(zhuǎn)換，也致部分居民對社區(qū)事務冷淡，缺乏公共責任意識。

3.協(xié)商主體和代表性不足?；鶎咏?jīng)濟發(fā)展相對滯后，群眾的參與意識和參與能力相對薄弱，導致協(xié)商參與者多為政協(xié)委員、人大代表、村（居）民代表以及基層干部等，參與主體范圍不夠廣泛，代表性不足，民主參與度較低。造成這種情況的原因，一方面是基層黨委和政府開展協(xié)商民主時多以黨政部門為主體，想?yún)f(xié)商的事項走個形式，不想?yún)f(xié)商的事項黨政部門說了算，導致群眾不能參與；另一方面是群眾不愿參與或參與能力有限。如有的協(xié)商代表對參與協(xié)商認識不夠，不愿參與；有些了解情況且有獨到見解的代表因各種原因沒法參與；有的代表因調(diào)研費時費力沒有深入調(diào)研、準備不充分不愿參與；有的代表擔心所提意見會傷及某些領導給自己帶來不利，或者認為自己“說了也白說”，因而在協(xié)商中不愿表達其真實訴求，即使發(fā)言，也只反映一些不太重要的事情，或講一些沒有參考價值的話，敷衍協(xié)商。此外還存在有在職干部不屑參與、中青年沒時間參與、流動人口不愿意參與、老年人不會參與等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的存在，對推進協(xié)商民主造成了非常不利的影響。

4.政協(xié)重要渠道作用發(fā)揮不強。一些基層政協(xié)在開展協(xié)商民主方面積極性和主動性不強，對自身作為協(xié)商民主重要渠道認識不夠。主要表現(xiàn)為：黨政提交政協(xié)協(xié)商就協(xié)商、不提交就不協(xié)商；對基層政協(xié)協(xié)商面臨的新情況新問題研究不夠，對積極履行協(xié)商職能、認真搞

好協(xié)商活動缺乏壓力和主動性；在協(xié)商過程中缺少充分的對話、討論、交流，更少出現(xiàn)交鋒，有時礙于情面不愿發(fā)表不同意見甚至反對意見；協(xié)商形式比較呆板，不夠活躍，往往僅限于人民政協(xié)范圍內(nèi)的會議協(xié)商，有時變成政協(xié)“唱獨角戲”；有時甚至擔心協(xié)商有插手爭權、增加麻煩、降低效率、有礙發(fā)展之嫌；有的政協(xié)領導認為協(xié)商民主是“虛功”、“軟活”，做得多做得少、干得好干得差，沒有標準衡量，也沒有人來考核，甚至還可能被認為錯位、越位；有的認為政協(xié)到了“二線”，有職無權，認為“說了也白說”、“說了不算”、“作用不大”等，把協(xié)商民主看做“多此一舉”。特別是在協(xié)商意見辦理和結果反饋上缺乏應有的保障機制，存在依靠政協(xié)領導個人威信加以推進的現(xiàn)象，有時不了了之或領導一批了之，協(xié)商缺乏實效。

5.協(xié)商機制不規(guī)范。在協(xié)商民主實踐中，多數(shù)基層組織沒有出臺規(guī)范性文件，缺乏政策支持、措施保障和權威性的操作規(guī)章。就是已經(jīng)出臺的一些具體制度規(guī)定也比較寬泛，操作性不強，對哪些該協(xié)商、什么時候協(xié)商、在哪里協(xié)商、哪些人參加協(xié)商、怎么協(xié)商、協(xié)商成果如何處理運用等沒有作出明確具體規(guī)定，致使一些基層政治協(xié)商隨意性大，缺乏必要的責任追究制，對不將協(xié)商納入決策程序的單位或個人，對該協(xié)商而不協(xié)商造成決策失誤的，由誰來查處、如何處理，缺乏責任追究機制。由于缺乏健全的協(xié)商機制和制度規(guī)定，在農(nóng)村，由于農(nóng)民居住場所分散，組織經(jīng)常性協(xié)商活動成本較高，在操作平臺、協(xié)商單元上缺乏靈活創(chuàng)新；有的地方為追求協(xié)商結果的一致性，在協(xié)商意見、共識難以形成時，轉(zhuǎn)而采取少數(shù)服從多數(shù)的選舉民主形式。在城市社區(qū)，由于居民委員會承擔的行政性工作過多，議題往往自上而下，而不是從居民的實際需求出發(fā)，有的因居民職業(yè)差距大而更難協(xié)調(diào)多元利益訴求，難免與現(xiàn)實沖突。

三、推進基層政協(xié)開展協(xié)商民主的建議

一是要從法律法規(guī)上為協(xié)商民主提供保障。協(xié)商民主的內(nèi)容在中共中央文件和政協(xié)章程中有基本的規(guī)定，但這些規(guī)定原則性強，執(zhí)行起來難度較大。建議以“頂層設計”為主，通過制定協(xié)商民主的黨內(nèi)規(guī)范并不斷實踐，來推進協(xié)商民主工作機制的建立健全。同時，從國家到地方要通過法律，如將協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式、人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道及其專門協(xié)商機構寫入《憲法》，制定專門的有關協(xié)商民主的實體法、程序法等專門法律形式和地方性法規(guī)等，對協(xié)商民主作出具體規(guī)定，確保協(xié)商民主得到執(zhí)行。

二是要規(guī)范和細化協(xié)商程序，保障協(xié)商民主有序開展。一是要完善協(xié)商議題的提出和確定辦法，規(guī)范基層協(xié)商民主程序，對協(xié)商議題由誰提出、參與主體、議事規(guī)則、意見匯總、辦理反饋等，逐步加以規(guī)范，確保公民的有序政治參與；二是要完善協(xié)商議題的通報制度，對協(xié)商議題由誰通報協(xié)商主體、什么時間通報等要作出具體規(guī)定；三是要制定操作性很強的協(xié)商規(guī)程，明確規(guī)定哪些重大決策的出臺、哪些重大項目的實施、哪些重要人事安排必須先經(jīng)政協(xié)民主協(xié)商；四是要有一套廣開言路的民意暢通渠道，充分發(fā)揮新聞媒體、民間組織、社會團體等民意訴求機構的作用。

三是要制定具體措施，確保協(xié)商有實效。一是要完善協(xié)商主體的知情制度，充分保障協(xié)商主體的知情權；二是要制定具有指導性、操作性的評價監(jiān)督制度，把采納政協(xié)建議、促進協(xié)商民主成果轉(zhuǎn)化落實情況，納入考核黨委政府工作和政協(xié)工作目標之中，增強基層協(xié)商民主的制度保障和法律約束。

（張國勝，湖北省孝感市孝南區(qū)政協(xié)副秘書長、辦公室副主任/責編 劉玉霞）