為《紀(jì)律處分條例》修訂支招

文_馬懷德 張 瑜

為《紀(jì)律處分條例》修訂支招

文_馬懷德 張 瑜

《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（下稱《條例》）頒行于2003年，在反腐倡廉方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)入新階段，《條例》也暴露出一些問(wèn)題。

應(yīng)抓緊對(duì)《條例》的制度定位、體例結(jié)構(gòu)、具體內(nèi)容等進(jìn)行認(rèn)真研究，按照“化繁為簡(jiǎn)、突出重點(diǎn)、與時(shí)俱進(jìn)、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、有效管用”的修訂思路，結(jié)合中央對(duì)黨的制度建設(shè)的部署和十八大以來(lái)黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)《條例》及時(shí)修訂。

現(xiàn)行《條例》存在四大局限

現(xiàn)行《條例》的局限性，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

突破了黨內(nèi)的范圍?！稐l例》中貪污賄賂行為、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律行為、失職瀆職行為等條款的事實(shí)描述中，把國(guó)家工作人員、其他從事公務(wù)的人員、國(guó)有企業(yè)的管理人員等作為違紀(jì)行為主體，突破了黨內(nèi)的范圍，造成適用中的困惑，影響執(zhí)紀(jì)實(shí)效。

體例內(nèi)容刑事化?！稐l例》的體例基本參照《刑法》，而刑事規(guī)范和黨內(nèi)法規(guī)因在制度定位、目標(biāo)、適用范圍等方面的差異造成《條例》很多方面“嫁接不暢、水土不服”，內(nèi)容大而全，龐雜繁瑣，黨紀(jì)特色不明顯。

如第二章分則是整部法規(guī)的核心，對(duì)不同違紀(jì)行為的界定和具體罰則，分為10類違紀(jì)行為，其分類標(biāo)準(zhǔn)較為混亂，部分是按照黨紀(jì)種類進(jìn)行分類，如違反政治紀(jì)律、違反組織人事紀(jì)律等，其余多數(shù)按照刑法中犯罪行為類型分類，如失職瀆職行為等，這些行為分類下的違紀(jì)行為刑事色彩濃厚，與對(duì)黨組織、黨員的紀(jì)律要求契合度不夠，使用率不高。

缺乏有效銜接。《條例》、《廉政準(zhǔn)則》及其《實(shí)施辦法》等三個(gè)規(guī)范性文件存在較大程度的重復(fù)。另外，《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《黨員權(quán)利保障條例》也都有相關(guān)紀(jì)律處分的內(nèi)容，造成重復(fù)交叉。

違紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確?！稐l例》規(guī)定的很多違紀(jì)事實(shí)描述部分多為定性描述，缺乏定量描述，處分標(biāo)準(zhǔn)不清晰，容易造成執(zhí)紀(jì)的自由裁量空間太大，處罰可能畸輕畸重。此外，《條例》反映不出最新紀(jì)律建設(shè)和紀(jì)律處分的成功經(jīng)驗(yàn)。

理順幾種責(zé)任追究的關(guān)系

《條例》的修訂，既要在條文設(shè)置方面注意與國(guó)家法律、法規(guī)保持銜接，同時(shí)又注意使其具有黨內(nèi)法規(guī)的特點(diǎn)，符合全面從嚴(yán)治黨的需要，明確處分標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一違紀(jì)行為名稱，提高紀(jì)律處分的規(guī)范化水平。

以紀(jì)律類型劃分分則內(nèi)容。建議《條例》按懲防體系5年規(guī)劃中的表述，違紀(jì)行為類型按照違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、工作紀(jì)律和生活紀(jì)律的行為5類來(lái)編排，突出對(duì)違反政治紀(jì)律和組織紀(jì)律的處分。還要注意紀(jì)律要求和紀(jì)律處分前后銜接一致，具體編排方面，違反廉潔自律規(guī)定的行為和《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》中涉及公款浪費(fèi)行為納入違反工作紀(jì)律部分，嚴(yán)重違反社會(huì)主義道德的行為納入到違反生活紀(jì)律的部分。

科學(xué)構(gòu)建紀(jì)律處分規(guī)范性文件的制度體系。建議將五大紀(jì)律的行為規(guī)范分別進(jìn)行整理提升，建成五部集成程度高的行為規(guī)范準(zhǔn)則，其中不規(guī)定懲處措施，或只需要做一條關(guān)聯(lián)性規(guī)定——如違反以上規(guī)定，按照《條例》進(jìn)行處分。《條例》則對(duì)應(yīng)這些紀(jì)律規(guī)范的行為，逐一認(rèn)定違紀(jì)行為并提出違紀(jì)處分措施。

理順黨紀(jì)處分與其他責(zé)任追究的邏輯關(guān)系。首先，處理好與政紀(jì)處分的關(guān)系，現(xiàn)行《條例》制定于2003年，隨著國(guó)家法律法規(guī)體系逐步完善，2007年《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員紀(jì)律處分條例》，2012年《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》出臺(tái)，懲戒領(lǐng)域“無(wú)法可依”問(wèn)題已基本解決?！稐l例》的適用范圍就應(yīng)明確限定在黨組織和黨員。

其次，處理好幾種黨內(nèi)追責(zé)方式之間的關(guān)系，黨內(nèi)除了黨紀(jì)處分外，還有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)和對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任落實(shí)不到位的追責(zé)，這幾種懲治措施的相互關(guān)系應(yīng)進(jìn)一步厘清，各自的適用范圍和適用情形還需進(jìn)一步劃清。

加強(qiáng)與法律和其他黨內(nèi)法規(guī)的銜接。處理好黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間的關(guān)系，對(duì)外主要是處理好與刑法的關(guān)系?，F(xiàn)行《條例》一共178條，其中有70多條同刑法等國(guó)家法律重復(fù)。黨紀(jì)法規(guī)內(nèi)容，應(yīng)該反映和遵循黨的制度建設(shè)規(guī)律。建議刪除《條例》不突出黨紀(jì)特色的與《刑法》重復(fù)的內(nèi)容和條款，如破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序、失職瀆職行為等相關(guān)條款。為與《刑法》相銜接，建議保留《條例》第30條關(guān)于犯罪被判刑給予開(kāi)除黨籍處分的規(guī)定。

為體現(xiàn)黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的要求，對(duì)于尚不構(gòu)成刑事犯罪，有違反《治安管理處罰條例》等違法行為，受到過(guò)治安處分的黨員和其他有違法行為受到過(guò)政紀(jì)處分的黨員，可規(guī)定對(duì)應(yīng)政紀(jì)處分的種類相應(yīng)處以警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看等處分。

及時(shí)吸納最新紀(jì)律懲治的經(jīng)驗(yàn)。十八大以來(lái)，一共出臺(tái)了30多部廉政新規(guī)，除幾部倡導(dǎo)性規(guī)范文件外，都有違紀(jì)事實(shí)認(rèn)定、違紀(jì)處分的相關(guān)內(nèi)容。對(duì)一些原來(lái)沒(méi)有規(guī)定的行為，如公車私用、利用財(cái)政性資金舉辦營(yíng)業(yè)性晚會(huì)、收受商業(yè)預(yù)付卡、濫發(fā)津貼補(bǔ)貼、違規(guī)公務(wù)接待、公款送禮等，提出了紀(jì)律要求和懲處措施。有些同樣的行為，在廉政新規(guī)中的要求比《條例》更為嚴(yán)格或更加細(xì)化，如《條例》認(rèn)定在工作時(shí)間賭博為違紀(jì)行為，而在“六項(xiàng)禁令”中，則嚴(yán)禁組織和參與任何形式的賭博活動(dòng)。這些紀(jì)律方面的新要求都應(yīng)反映在《條例》修訂中。

（作者馬懷德為中國(guó)政法大學(xué)教授）