淺析動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的“經(jīng)營”

文│楊懷偉（北京市房山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

淺析動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的“經(jīng)營”

文│楊懷偉（北京市房山區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所）

動物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法不是咬文嚼字，但是執(zhí)法也離不開清晰的法律概念。“經(jīng)營”就是其中一個(gè)需要認(rèn)真對待的法律概念，但是因其內(nèi)涵外延并不明確一致，使得動物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法工作受到困擾。

一、“經(jīng)營”的一般抽象解釋

“經(jīng)營”在《畜牧法》中有47處，例如《畜牧法》第二條有“在中華人民共和國境內(nèi)從事畜禽的遺傳資源保護(hù)利用、繁育、飼養(yǎng)、經(jīng)營、運(yùn)輸?shù)然顒?，適用本法。本法所稱畜禽，是指列入依照本法第十一條規(guī)定公布的畜禽遺傳資源目錄的畜禽。”繁育、飼養(yǎng)等很顯然是“生產(chǎn)”，和“經(jīng)營”分開并列，在這里“經(jīng)營”是不包括生產(chǎn)的。顯然，這是窄化的“經(jīng)營”，其含義僅限于企業(yè)的經(jīng)營，而且是與“生產(chǎn)”彼此相對應(yīng)的名詞，因此，窄化的“經(jīng)營”是指企業(yè)的生產(chǎn)活動以外的活動，不包括生產(chǎn)、飼養(yǎng)、繁殖等活動環(huán)節(jié)。

但在《畜牧法》第五條有“畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者可以依法自愿成立行業(yè)協(xié)會，為成員提供信息、技術(shù)、營銷、培訓(xùn)等服務(wù)，加強(qiáng)行業(yè)自律，維護(hù)成員和行業(yè)利益。”這里，“生產(chǎn)經(jīng)營”合在一起使用，沒有分開，無論在法律條款里，還是法律責(zé)任上，“生產(chǎn)經(jīng)營”都是一個(gè)行為。更值得注意的是，“生產(chǎn)經(jīng)營”在《畜牧法》中有45處，只有第二條獨(dú)立使用了“經(jīng)營”，而第三條的是“推進(jìn)畜牧產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，難以判斷產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的經(jīng)營包括還是不包括生產(chǎn)。

二、《防疫法》中“經(jīng)營”的內(nèi)涵外延

“經(jīng)營”真正的問題來自《防疫法》，因?yàn)椤敖?jīng)營”本身直接關(guān)系到動物衛(wèi)生監(jiān)督的具體行政行為?！敖?jīng)營”在《防疫法》中有23處，涉及15條規(guī)定，3條非常重要的罰則，但是沒有直接定義“經(jīng)營”的內(nèi)涵外延。

例如《防疫法》第一次出現(xiàn)“經(jīng)營”是在第十五條第三款規(guī)定“動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定，對動物疫病的發(fā)生、流行等情況進(jìn)行監(jiān)測；從事動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏等活動的單位和個(gè)人不得拒絕或者阻礙?！鳖愃七€有第十七條規(guī)定“從事動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏等活動的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)依照本法和國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定，做好免疫、消毒等動物疫病預(yù)防工作?！?/p>

《防疫法》中的“經(jīng)營”大多數(shù)是與飼養(yǎng)、屠宰、隔離、運(yùn)輸、生產(chǎn)、加工、貯藏等活動相對，分開并列出現(xiàn)，意味著在這里“經(jīng)營”的意思是非常狹窄的，但是也并沒有確定“經(jīng)營”的含義。

其實(shí)，“經(jīng)營”概念容易造成歧義，早在1997年的《防疫法》中就已經(jīng)存在。

現(xiàn)行的2007年《防疫法》第二十五條 “禁止屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸下列動物和生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運(yùn)輸下列動物產(chǎn)品：㈠封鎖疫區(qū)內(nèi)與所發(fā)生動物疫病有關(guān)的；㈡疫區(qū)內(nèi)易感染的；㈢依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的；㈣染疫或者疑似染疫的；㈤病死或者死因不明的；㈥其他不符合國務(wù)院獸醫(yī)主管部門有關(guān)動物防疫規(guī)定的?！?/p>

對應(yīng)著1997年《防疫法》第十八條“禁止經(jīng)營下列動物、動物產(chǎn)品：㈠封鎖疫區(qū)內(nèi)與所發(fā)生動物疫病有關(guān)的；㈡疫區(qū)內(nèi)易感染的；㈢依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的；㈣染疫的；㈤病死或者死因不明的；㈥其他不符合國家有關(guān)動物防疫規(guī)定的?！?/p>

從修訂前的“經(jīng)營”到“屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸”似乎更加明確、全面，但是，這是以“經(jīng)營”概念本身窄化的代價(jià)換來的。在此“經(jīng)營”是不包括“屠宰、運(yùn)輸”的，自然也不包括飼養(yǎng)，因此，相關(guān)規(guī)定降低了飼養(yǎng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，留下隱患。

三、窄化《防疫法》“經(jīng)營”的弊病

把《防疫法》中的“經(jīng)營”與飼養(yǎng)、屠宰、隔離、運(yùn)輸、生產(chǎn)、加工、貯藏等活動相對，也就是“經(jīng)營”不包括生產(chǎn)、飼養(yǎng)等環(huán)節(jié)，這造成了動物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法中有幾個(gè)弊病。

弊病一，在執(zhí)法中，《防疫法》中的“經(jīng)營”被進(jìn)一步具體的窄化，想當(dāng)然的理解“經(jīng)營”僅僅是買賣，如果沒有動物銷售、買賣行為，有關(guān)“經(jīng)營”的法律規(guī)定就不去考慮，不在監(jiān)督管理范圍內(nèi)，因此，造成《防疫法》第七十六條、第七十八條、第八十三條等的執(zhí)法空白、監(jiān)管空白，造成法律閑置。

弊病二，窄化“經(jīng)營”活動，使得“經(jīng)營”性違法取得證據(jù)困難。在執(zhí)法中，對養(yǎng)殖場戶檢查，往往是在生產(chǎn)、飼養(yǎng)、養(yǎng)殖階段，此時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，例如，生產(chǎn)、飼養(yǎng)、養(yǎng)殖的動物未附有檢疫證明，也沒有銷售、買賣的直接證據(jù)，很難對“經(jīng)營”取得違法證據(jù)，因此，在飼養(yǎng)環(huán)節(jié)對這類違法行為只能批評教育，很少處罰。

弊病三，弱化了生產(chǎn)、飼養(yǎng)等環(huán)節(jié)的全面全程監(jiān)管和執(zhí)法。生產(chǎn)、飼養(yǎng)等環(huán)節(jié)是常態(tài)，時(shí)時(shí)刻刻在進(jìn)行，但是動物銷售、買賣行為只是一個(gè)時(shí)刻，如果有關(guān)“經(jīng)營”的處罰不包括飼養(yǎng)、生產(chǎn)等活動，勢必造成監(jiān)管困難，不利于日常監(jiān)管，如果一味在時(shí)間上增加監(jiān)管工作，人員、執(zhí)法成本都會面臨困難，而人海戰(zhàn)術(shù)、突擊運(yùn)動等辦法的效果并不理想。

弊病四，國家法律、法規(guī)不統(tǒng)一，《防疫法》和有關(guān)規(guī)定互相抵觸。除了《畜牧法》和《防疫法》對“經(jīng)營”的不一致，還有很多法律、法規(guī)分歧。例如，國家工商行政管理中工商登記的《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》《個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照》都注明經(jīng)營范圍，經(jīng)營范圍是指國家允許企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的商品類別、品種及服務(wù)項(xiàng)目，反映企業(yè)業(yè)務(wù)活動的內(nèi)容和生產(chǎn)經(jīng)營方向，是企業(yè)業(yè)務(wù)活動范圍的法律界限，體現(xiàn)企業(yè)民事權(quán)利能力和行為能力的核心內(nèi)容?！稜I業(yè)執(zhí)照》明文證明了當(dāng)事人經(jīng)營范圍是養(yǎng)殖蛋雞、養(yǎng)殖生豬等。另外，《動物防疫條件合格證》“經(jīng)營范圍”一欄由申請人根據(jù)從事經(jīng)營活動范圍填寫，如：“生豬養(yǎng)殖”“生豬屠宰”等。很顯然，養(yǎng)殖本身也是“經(jīng)營”，這是有依據(jù)的。

弊病五，粗放型法治，不良的示范，阻礙動物衛(wèi)生監(jiān)督“精細(xì)化”管理的推進(jìn)。窄化《防疫法》“經(jīng)營”問題是粗放型法治的體現(xiàn)，留下了遺跡和隱患，粗放是精細(xì)的對立面，放任“粗放型”頂替“精細(xì)化”，一定會在具體工作中阻礙動物衛(wèi)生監(jiān)督深入開展。

四、走出“經(jīng)營”性違法行為的執(zhí)法誤區(qū)

去除窄化《防疫法》中“經(jīng)營”的弊病，走出“經(jīng)營”性違法行為的執(zhí)法困境，是一種技術(shù)細(xì)節(jié)，也是“精細(xì)化”管理的內(nèi)在要求，“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！?/p>

首先，立法明確法律上精準(zhǔn)的“經(jīng)營”概念，需要正確的理解什么是“經(jīng)營”，正面解釋“經(jīng)營”。“經(jīng)營”應(yīng)該包括飼養(yǎng)、生產(chǎn)，反過來看，飼養(yǎng)、生產(chǎn)會不會必然發(fā)生“經(jīng)營”呢？不一定，不是一切飼養(yǎng)、生產(chǎn)都會進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性的經(jīng)營，但是在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的情況下，這些情況會越來越少，“推進(jìn)畜牧產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”也是一種自然而然的過程。但因?yàn)椴灰欢?，因此需要明確定義，做出法律本身的定義十分必要?！敖?jīng)營”性違法行為的執(zhí)法誤區(qū)在立法階段就已經(jīng)產(chǎn)生了，立法進(jìn)入了窄化、模糊“經(jīng)營”的誤區(qū)，明確法律概念非常必要，應(yīng)該盡早完善法律或者作出司法解釋，明確定義《防疫法》的“經(jīng)營”包括生產(chǎn)、飼養(yǎng)、買賣等活動，這是源頭和前提。既不要讓違法者鉆法律的空子，也不要讓執(zhí)法者面對法律留有巨大的漏洞，對于執(zhí)法和守法都是必要的。

其次，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，敢于執(zhí)法。在技術(shù)層面，對第一線執(zhí)法人員講解清楚“經(jīng)營”概念的內(nèi)涵和外延，步步為營推進(jìn)“精細(xì)化”管理。應(yīng)讓“經(jīng)營”概念回歸包括生產(chǎn)、飼養(yǎng)等的本意。