基層公共決策中的協(xié)商民主——基于杭州市上城區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主的案例研究

◎顧建軍

基層公共決策中的協(xié)商民主——基于杭州市上城區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主的案例研究

◎顧建軍

協(xié)商民主與公共決策具有一種天然的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)性。作為我國基層協(xié)商民主的重要組成部分，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)，有利于提高基層公共決策的科學(xué)性和合法性。本文擬通過結(jié)合杭州市上城區(qū)城鄉(xiāng)協(xié)商民主的實踐，論證其在基層公共決策中的必要性和重要性。

一、城鄉(xiāng)協(xié)商民主與基層公共決策

協(xié)商民主是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式。

協(xié)商民主與公共決策具有一種天然的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)性。協(xié)商民主本身就是相關(guān)利益主體進(jìn)行公開協(xié)商、對話、辯論的一種決策模式，能夠促進(jìn)公共決策的的科學(xué)性、公開性和合法性。尤其是適用于基層公共決策。美國學(xué)者詹姆斯·D·費(fèi)倫認(rèn)為，一個團(tuán)體或社區(qū)的人們在作出集體決策之前進(jìn)行討論和協(xié)商，其目的包括：提供私人信息；減少或克服有限理性；推動或鼓勵一種賦予需求或需要正當(dāng)化的特殊模式，有助于在團(tuán)體的監(jiān)督下促進(jìn)決策實施的可能性；提高參與者的道德修養(yǎng)和知識水平；獨(dú)立于討論結(jié)果，做“正確的事情”。堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，能夠使政策在共識基礎(chǔ)上獲得廣泛支持，在執(zhí)行過程中得到有力推進(jìn)，從而使政策本身與維護(hù)群眾利益的初衷相一致。

中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》指出，涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定?！兑庖姟诽岢鲆l(fā)揮協(xié)商民主在基層公共決策中的作用，比如，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商要“圍繞本地城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程項目、征地拆遷以及群眾反映強(qiáng)烈的民生問題等，組織有關(guān)方面開展協(xié)商”，“跨行政村或跨社區(qū)的重要決策事項，根據(jù)需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道乃至縣（市、區(qū)、旗）組織開展協(xié)商”。再比如，推進(jìn)企事業(yè)單位的協(xié)商中，要“積極推動由工會代表職工與企業(yè)就調(diào)整和規(guī)范勞動關(guān)系等重要決策事項進(jìn)行集體協(xié)商”。這都說明，在基層公共決策中，要發(fā)揮好協(xié)商民主的重要作用。

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主是我國基層協(xié)商民主、基層群眾自治實踐的重要組成部分，也是我國民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。2015年7月22日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，從有效化解基層治理面臨的挑戰(zhàn)、維護(hù)基層廣大群眾的民主權(quán)利、促進(jìn)基層民主發(fā)展的高度，進(jìn)一步明確了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的基本原則、目標(biāo)任務(wù)、制度建設(shè)和能力提升等重點內(nèi)容，從而為我國基層民主突破性發(fā)展創(chuàng)造了新的機(jī)會和窗口。

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主，是以城鄉(xiāng)社區(qū)這一社會基本單元為基礎(chǔ)，圍繞基層群眾共同關(guān)心的涉及群眾切身利益的重大事項，以及存在顯著分歧和沖突的公共決策問題，借助制度化、規(guī)范化、程序化的形式，通過廣泛的參與、利益表達(dá)、對話溝通，最終形成共識的民主治理形式。

我國基層城鄉(xiāng)社區(qū)的各種協(xié)商民主實踐，覆蓋了基層治理中的群眾自治實踐，涉及到民主決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。特別是，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主有利于加強(qiáng)基層公共決策的科學(xué)性和合法性。

二、杭州市上城區(qū)城鄉(xiāng)協(xié)商民主實踐與基層公共決策

杭州市上城區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，產(chǎn)生出形式多樣的基層協(xié)商民主實踐。其中，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主已經(jīng)成為基層社會治理中普遍使用的手段與方法之一，特別是在促進(jìn)基層黨委政府科學(xué)決策中發(fā)揮了重要作用。

上城區(qū)是杭州市的中心城區(qū)所在，面積雖小，經(jīng)濟(jì)總量和人均GDP都居于全市前列，2012年的GDP總量達(dá)670億元，人均GDP達(dá)20.33萬元，與世界中等發(fā)達(dá)國家水平相當(dāng)。經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展不僅提高了人們的物質(zhì)生活，也改變了人們的思想價值觀念、生活方式和政治生活態(tài)度。不同的社會階層和各個利益主體都積極謀求利益表達(dá)和政治參與的有效通道，希望將自己的意愿和訴求輸入政府決策系統(tǒng)。這一點在城鄉(xiāng)社區(qū)基層也表現(xiàn)得非常明顯。上城區(qū)目前的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主實踐，根據(jù)其顯現(xiàn)出的功能和居民參與的方式等因素，大致分為民主決策式、民主管理式、民主監(jiān)督式和民主自治式四種模式。本文主要關(guān)注于城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主在基層公共決策中的實踐。

1.“湖濱晴雨”工作室：拓寬公共決策的參與渠道

“湖濱晴雨”工作室成立于2009年12月，是杭州市乃至國內(nèi)第一個街道（社區(qū)）層面的綜合性民主民生互動平臺，通過“一室六站兩員四報”的工作方式，讓黨員干部、社區(qū)居民、轄區(qū)企業(yè)積極參與到社會事務(wù)的管理和決策中，以各方參與、多方協(xié)商的方式解決基層社會中的一系列事務(wù)。一室即“湖濱晴雨工作室”，六站是設(shè)在六個社區(qū)的“民情氣象站”，兩員即民情預(yù)報員和民情觀察員，四報即“民情氣象一天一報、民生焦點一周一報、民生時政一月一報、民生品質(zhì)一年一報”。

“湖濱晴雨”通過由12名市、區(qū)職能部門負(fù)責(zé)人和專家學(xué)者組成的民情預(yù)報員，以及由55名湖濱地區(qū)的黨代表、人大代表、政協(xié)委員、單位職工、新杭州人、社區(qū)居民等不同層面的人員組成的民情觀察員，宣傳政策、聽取民情、收集民意，為有關(guān)部門決策提供有益參考。在充分收集民意的基礎(chǔ)上，工作室還就民意聚集的焦點召開協(xié)商座談會，讓老百姓暢所欲言地展開討論，為科學(xué)決策奠定民意基礎(chǔ)。

基層的社會事務(wù)紛繁復(fù)雜，影響和諧的常常是散落在街巷里弄的小事，“湖濱晴雨”工作室為基層管理部門編織了全覆蓋的信息網(wǎng)絡(luò)，通過動員社區(qū)居民參與其中，大大縮小了網(wǎng)絡(luò)的孔眼，讓信息采集更細(xì)致更及時更少遺漏，使街道社區(qū)的民生決策更有針對性。

截止2012年底，工作室共收到社情民意、輿論信息3000余條。通過這些信息，基層管理部門能更快更準(zhǔn)確地知民所需，解民所急。近幾年，街道、社區(qū)的很多創(chuàng)新項目均源自工作室所采集的民意，如湖濱老年人百味食堂、新僑飯店周邊屋頂美化、老小區(qū)美化家園、“幫一把”社區(qū)便民服務(wù)等。工作室上報的一些信息甚至得到了市有關(guān)職能部門的響應(yīng)，如調(diào)整60-69周歲老年人公交優(yōu)待政策、建立企業(yè)退休人員職工大學(xué)等。作為中國社科院的“全國社會心態(tài)觀測點”，“湖濱晴雨”拓寬了基層管理部門的決策入口，使決策的內(nèi)容更貼近百姓的實際需要，從而使黨委和政府在“就什么而決策”的問題上讓百姓參與其中，在決策前端實現(xiàn)了民主。

2.民間智囊團(tuán)：為民主決策注入草根智慧

南星街道水澄橋社區(qū)的民間智囊團(tuán)，由社區(qū)閱歷深、威信高、腦子活、愿奉獻(xiàn)的居民骨干、小組長、黨員等組成。民間智囊團(tuán)每月初定期召開會議，匯報交流收集的民情民意，對居民反映集中的問題展開討論、提出建議，并將結(jié)果匯報給社區(qū)，由居委會及時商討落實智囊團(tuán)的好提議；社區(qū)也會就疑難問題、重大決策與智囊團(tuán)成員協(xié)商，以“頭腦風(fēng)暴”的方式解決民生問題。

民間智囊團(tuán)將散落的民聲聚集起來，以制度化的方式與社區(qū)管理部門進(jìn)行協(xié)商，是基層群眾參與民主決策的有益嘗試。成立至今，共舉辦了200多場次的協(xié)商活動，成功解決了100余件事件，通過成員收集上來的好提議，為居民辦了很多實事。

3.居民議事協(xié)商會：搭建民主決策制度化平臺

社區(qū)的自治組織性質(zhì)決定了其通過社區(qū)居民共同協(xié)商解決問題的取向。在實踐中，上城區(qū)的社區(qū)除了利用社區(qū)成員代表大會、社區(qū)共建理事會、社區(qū)居民委員會等法定的社區(qū)自治組織與居民協(xié)商有關(guān)事宜外，還因地制宜地發(fā)展出了其他形式，如紫花埠社區(qū)的居民議事協(xié)商會，海月橋社區(qū)的現(xiàn)場聽政會，這些形式將社區(qū)的事務(wù)公開與居民的議事協(xié)商結(jié)合起來，讓居民全方位全過程地參與社區(qū)事務(wù)決策，變“為民做主”為“讓民做主”，大大提高了社區(qū)決策的民主程度，是社區(qū)民主意識和自治精神的體現(xiàn)。

杭州市上城區(qū)將城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主鑲嵌到事關(guān)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)的基層治理之中，通過多元主體的對話、溝通、商議等方式，了解群眾意愿和利益訴求并獲得群眾的理解與支持，拓寬基層群眾理性、合法、有序表達(dá)利益訴求的渠道，使城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主成為基層公共決策普遍使用的手段與方法之一，有效地促進(jìn)了城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主在基層公共決策中的實踐，對于完善基層公共決策具有重要的借鑒意義。

三、切實發(fā)揮城鄉(xiāng)協(xié)商民主在基層公共決策中的作用

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式。推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，關(guān)鍵是要讓人民群眾有政策的決定感。

涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進(jìn)行協(xié)商。積極推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，讓人民群眾有提議權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，切實發(fā)揮城鄉(xiāng)協(xié)商民主在基層公共決策中的作用。

1.明確協(xié)商內(nèi)容，提高決策的目的性

要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，堅持廣泛協(xié)商，針對不同渠道、不同層次、不同地域特點，合理確定協(xié)商內(nèi)容，主要包括：城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中涉及當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝娴墓彩聞?wù)、公益事業(yè)；當(dāng)?shù)鼐用穹从硰?qiáng)烈、迫切要求解決的實際困難問題和矛盾糾紛；黨和政府的方針政策、重點工作部署在城鄉(xiāng)社區(qū)的落實；法律法規(guī)和政策明確要求協(xié)商的事項；各類協(xié)商主體提出協(xié)商需求的事項。

2.確定協(xié)商主體，提高決策的參與性

城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的主體包括：基層政府及其派出機(jī)關(guān)、村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會、村（居）民小組、駐村（社區(qū)）單位、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和當(dāng)?shù)貞艏用?、非戶籍居民代表以及其他利益相關(guān)方。涉及行政村、社區(qū)公共事務(wù)和居民切身利益的事項，由村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會牽頭，組織利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商。涉及兩個以上行政村、社區(qū)的重要事項，單靠某一村（社區(qū)）無法開展協(xié)商時，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委（黨工委）牽頭組織開展協(xié)商。人口較多的自然村、村民小組，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下組織居民進(jìn)行協(xié)商。專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的事項，可以邀請相關(guān)專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員、第三方機(jī)構(gòu)等進(jìn)行論證評估。協(xié)商中應(yīng)當(dāng)重視吸納威望高、辦事公道的老黨員、老干部、群眾代表，黨代表、人大代表、政協(xié)委員，以及基層群團(tuán)組織負(fù)責(zé)人、社會工作者參與。

3.拓展協(xié)商形式，提高決策的科學(xué)性

要堅持村（居）民會議、村（居）民代表會議制度，規(guī)范議事規(guī)程。結(jié)合參與主體情況和具體協(xié)商事項，可以采取村（居）民議事會、村（居）民理事會、小區(qū)協(xié)商、業(yè)主協(xié)商、村（居）民決策聽證、民主評議等形式，以民情懇談日、社區(qū)（駐村）警務(wù)室開放日、村（居）民論壇、婦女之家等為平臺，開展靈活多樣的協(xié)商活動。推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)信息化建設(shè)，開辟社情民意網(wǎng)絡(luò)征集渠道，為城鄉(xiāng)居民搭建網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺。

4.規(guī)范協(xié)商程序，提高決策的合法性

村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會要在充分征求意見的基礎(chǔ)上研究提出協(xié)商議題，確定參與協(xié)商的各類主體；通過多種方式，向參與協(xié)商的各類主體提前通報協(xié)商內(nèi)容和相關(guān)信息；組織開展協(xié)商，確保各類主體充分發(fā)表意見建議，形成協(xié)商意見；組織實施協(xié)商成果，向協(xié)商主體、利益相關(guān)方和居民反饋落實情況等。對于涉及面廣、關(guān)注度高的事項，要經(jīng)過專題議事會、民主聽證會等程序進(jìn)行協(xié)商。通過協(xié)商無法解決或存在較大爭議的問題或事項，應(yīng)當(dāng)提交村（居）民會議或村（居）民代表會議決定?？绱澹ㄉ鐓^(qū)）協(xié)商的協(xié)商程序，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委（黨工委）研究確定。

5.運(yùn)用協(xié)商成果，提高決策的執(zhí)行力

要建立協(xié)商成果采納、落實和反饋機(jī)制。需要村（社區(qū)）落實的事項，村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會應(yīng)當(dāng)及時組織實施，落實情況要在規(guī)定期限內(nèi)通過村（居）務(wù)公開欄、社區(qū)刊物、村（社區(qū)）網(wǎng)絡(luò)論壇等渠道公開，接受群眾監(jiān)督。受政府或有關(guān)部門委托的協(xié)商事項，協(xié)商結(jié)果要及時向基層政府或有關(guān)部門報告，基層政府和有關(guān)部門要認(rèn)真研究吸納，并以適當(dāng)方式反饋。對協(xié)商過程中持不同意見的群眾，協(xié)商組織者要及時做好解釋說明工作。協(xié)商結(jié)果違反法律法規(guī)的，基層政府應(yīng)當(dāng)依法糾正，并做好法治宣傳教育工作。

（顧建軍，中共中央編譯局博士后，農(nóng)工黨中央宣傳部干部。本文系國家社科重大項目“健全社會主義協(xié)商民主制度研究”＜項目號：13ZZD033＞課題階段性成果之一/責(zé)編劉玉霞）