銅陵社區(qū)模式研究

張曦

（安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥230601）

當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社區(qū)功能的發(fā)揮對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)事業(yè)格局具有重要的意義，社區(qū)建設(shè)迫切需要取得突破和進(jìn)展。社區(qū)體制改革是整個(gè)社會(huì)體制創(chuàng)新的重要組成部分，作為社會(huì)體制的基本單元，其建設(shè)成效直接關(guān)系著億萬(wàn)社區(qū)居民的切身利益和生活幸福指數(shù)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，城市社區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展成為社會(huì)穩(wěn)定與和諧建設(shè)的重要保障。在當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)仍處于發(fā)展與完善的過(guò)程之中的背景下，為進(jìn)一步深化社區(qū)建設(shè)，全國(guó)在大范圍內(nèi)開(kāi)展社區(qū)改革。

一、“銅陵模式”的提出與內(nèi)涵

基于全國(guó)大力推行社區(qū)改革的現(xiàn)狀，社區(qū)改革已是必然趨勢(shì)，國(guó)內(nèi)的各大城市的社區(qū)管理模式也相繼展開(kāi)。最典型的是1995年提出并實(shí)施的“上海模式”——“兩級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”體制，這種體制改革的重點(diǎn)在于強(qiáng)化街道和社區(qū)所進(jìn)行的第三級(jí)管理，廣泛地應(yīng)用于北京、石家莊等城市。除此之外，我國(guó)還存在其他例如沈陽(yáng)模式、青島模式、江漢模式等城市社區(qū)管理模式，他們都是建立在本地區(qū)的實(shí)際情況基礎(chǔ)之上而提出更合理的管理模式來(lái)促進(jìn)社區(qū)的大發(fā)展。

安徽省銅陵市是安徽省面積最小、人口最少的地級(jí)市，下轄三區(qū)一縣，總面積1 113平方公里，總?cè)丝?4萬(wàn)。隨著社會(huì)的發(fā)展，銅陵市的三級(jí)社區(qū)體制在社區(qū)運(yùn)行中的弊端越來(lái)越明顯，街道辦事處和社區(qū)工作站在社區(qū)管理運(yùn)行中機(jī)構(gòu)類似、功能雷同、職能重疊，在提高了成本的同時(shí)反而降低了效率。銅陵市傳統(tǒng)行政化的社區(qū)體制已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，另一方面，社區(qū)居民關(guān)于弱化社區(qū)的行政色彩，增強(qiáng)社區(qū)自治的愿望也越來(lái)越迫切。

在全國(guó)社區(qū)改革的時(shí)代背景和銅陵自身面臨社區(qū)體制困境的現(xiàn)狀下，為創(chuàng)新城市社區(qū)管理和服務(wù)新模式，積極探索建立適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的新體制，安徽省銅陵市全面啟動(dòng)了社區(qū)綜合體制改革，探索出了區(qū)直管社區(qū)的“銅陵模式”，掀起了我國(guó)社區(qū)改革的一個(gè)高潮，在改革模式上開(kāi)創(chuàng)了先河。

圖1 銅陵社區(qū)模式結(jié)構(gòu)圖

“銅陵模式”是指銅陵開(kāi)創(chuàng)的區(qū)直管社區(qū)的城市基層社會(huì)生活框架的改革模式，是一次城市社區(qū)綜合體制的模式創(chuàng)新。其基本方向是減少層級(jí)、強(qiáng)化自治，核心是撤銷街道辦事處，成立大社區(qū)，變“區(qū)、街道、社區(qū)”三級(jí)城市基層管理體制為“區(qū)、社區(qū)”兩級(jí)服務(wù)形式（如圖1），通過(guò)減少街道這個(gè)管理層級(jí)，強(qiáng)化居民自治功能，提升為民服務(wù)水平。

二、“銅陵模式”的特色與經(jīng)驗(yàn)

（一）撤銷街道辦事處，減少行政層級(jí)

實(shí)現(xiàn)管理結(jié)構(gòu)扁平化是提升我國(guó)城市基層社會(huì)建設(shè)的重要方向。銅陵市銅官山區(qū)自2007年7月起撤銷街道辦事處體制，把城市管理模式由原來(lái)的“市、區(qū)、街道、社區(qū)”四級(jí)變?yōu)椤笆?、區(qū)、社區(qū)”三級(jí)，直接實(shí)行“區(qū)直管社區(qū)”的城市綜合管理體制，減少了行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)城市基層管理體制結(jié)構(gòu)的扁平化。在我國(guó)存續(xù)了59年（1954年12月《城市街道辦事處組織條例》的頒布從法律上確立了街道辦的合法地位）的城市街道辦事處對(duì)基層社會(huì)建設(shè)的進(jìn)步發(fā)揮了重要作用，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，街道辦事處體制已成為城市基層社會(huì)建設(shè)提升發(fā)展的體制性障礙。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，街道辦事處這個(gè)行政層撤銷，特別是在中小城市是個(gè)必要的方向，而且“銅陵模式”體現(xiàn)了在加強(qiáng)基層服務(wù)和民意反饋方面、組織構(gòu)建方面、改革整體推進(jìn)方面和公共服務(wù)方面的可行性。

（二）建立社區(qū)組織管理新體制

銅陵社區(qū)管理服務(wù)管理體制改革后在新組建的社區(qū)內(nèi)建立“社區(qū)黨工委、社區(qū)公共服務(wù)中心、社會(huì)組織”三套班子共同服務(wù)社區(qū)居民，一定程度上預(yù)示著中國(guó)城市基層社區(qū)建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入社區(qū)組織體系建設(shè)和基層政權(quán)體制改革互聯(lián)互動(dòng)的發(fā)展階段，將中國(guó)城市基層建設(shè)引入一個(gè)新的發(fā)展階段。網(wǎng)格化管理。將改革后的大社區(qū)劃分網(wǎng)格管理，一位社區(qū)工作者對(duì)應(yīng)一個(gè)網(wǎng)格，一個(gè)網(wǎng)格大約涵蓋300戶居民［1］。高效率劃分網(wǎng)格，一人一網(wǎng)格，職責(zé)相應(yīng)，有序管理。“AB崗”。社區(qū)工作者身兼A、B兩崗工作，A 崗為改革前的坐班本職工作，B 崗為新的網(wǎng)格工作。每天一次走訪或調(diào)查，或采集住戶信息，或反饋?zhàn)粢庖?jiàn)，努力實(shí)現(xiàn)服務(wù)多元化、精細(xì)化、規(guī)范化、個(gè)性化。建立樓棟長(zhǎng)、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺(tái)等，實(shí)行為我們提供了在社區(qū)管理方面的一些很好的經(jīng)驗(yàn)。

（三）社區(qū)自治效果顯著

撤銷街道，社區(qū)居委會(huì)直接對(duì)接居民，層級(jí)減少，最直接的改革效果就是辦事效率的提高，這點(diǎn)幾乎是所有居民最認(rèn)同的、評(píng)價(jià)最高的直接改革成果。此外，改革之后資源配置向社區(qū)集中，居民自治得到強(qiáng)化，居民服務(wù)需求得到滿足，管理成本下降的同時(shí)效益提升，社區(qū)工作隊(duì)伍在一定程度上得到優(yōu)化，專業(yè)認(rèn)同感也得到加強(qiáng)，黨的基層執(zhí)政得到鞏固等。

（四）強(qiáng)化居民自治，變“為民做主”為“讓民做主”

其改革經(jīng)驗(yàn)在與銅陵類似的中小城市值得推廣，健全社區(qū)居民代表大會(huì)、居民和黨代表議事委員會(huì)等各項(xiàng)制度，社區(qū)事務(wù)采取社區(qū)聽(tīng)證會(huì)、居民代表會(huì)議等方式集體討論決定。在社區(qū)服務(wù)中心建立多個(gè)社區(qū)服務(wù)站，擴(kuò)大服務(wù)范圍，接待居民來(lái)訪來(lái)問(wèn)，為居民辦事解疑。鼓勵(lì)居民積極參加各類社區(qū)社會(huì)組織與各項(xiàng)志愿服務(wù)工作，開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)、幫扶幫困、維護(hù)社區(qū)治安等，加強(qiáng)精神文明建設(shè)，提高社區(qū)認(rèn)同感，增強(qiáng)社區(qū)團(tuán)結(jié)。這些都是銅陵好的經(jīng)驗(yàn)，在一些中小城市，特別是情況與銅陵相似的，可以借鑒銅陵模式的改革經(jīng)驗(yàn)。

三、“銅陵模式”的困境與局限

（一）社區(qū)定位不明確

各種權(quán)責(zé)關(guān)系有待理順，這里有市與城區(qū)權(quán)責(zé)關(guān)系、城區(qū)各個(gè)部門權(quán)責(zé)關(guān)系等等。就目前看來(lái)，因?yàn)楹芏鄼?quán)責(zé)不明確，不僅給居委會(huì)工作人員加大工作壓力，影響辦事效率，而且一旦出現(xiàn)狀況還要承擔(dān)不必要的責(zé)任，既給工作人員帶來(lái)困擾，也影響服務(wù)質(zhì)量。

我國(guó)的社區(qū)建設(shè)是典型的政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷［2］，大社區(qū)的體制改革使社區(qū)一下子承接了很多社會(huì)職能，但是政府仍基本上控制居委會(huì)干部的任免和財(cái)政來(lái)源，居民參與度不高，可見(jiàn)人、財(cái)、物、決策權(quán)的指向都或明或暗地指向政府，使得社區(qū)沒(méi)有能力去履行這些職能，而有些政府性的職能則根本就不應(yīng)該是由社區(qū)來(lái)履行的，只會(huì)增加社區(qū)的負(fù)擔(dān)。

（二）去行政化困難

行政化色彩依然較多存在，自治機(jī)構(gòu)建設(shè)仍未成型，居民代表大會(huì)、居民議事會(huì)等自治組織還未規(guī)范。這與社區(qū)的性質(zhì)、各項(xiàng)資源的來(lái)源有著密不可分的關(guān)系，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)屬于政府派出機(jī)構(gòu)，而其經(jīng)費(fèi)又多來(lái)源于政府，這就無(wú)法避免帶上行政化的色彩。比如對(duì)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)實(shí)行準(zhǔn)入制度，從表面上看，建立社區(qū)準(zhǔn)入制，同居民自治的目標(biāo)是一致的，但這個(gè)制度的建立，同樣面臨著兩個(gè)矛盾：一是是否將準(zhǔn)入權(quán)完全歸于社區(qū)，由社區(qū)決定準(zhǔn)入制的內(nèi)容；二是準(zhǔn)入制是政府及有關(guān)部門制定的，這種準(zhǔn)入制度本身就是一種行政強(qiáng)制性行為。在這樣前提下社區(qū)居委會(huì)的拒絕權(quán)根本不能落實(shí)，這樣的準(zhǔn)入制從某種意義上來(lái)說(shuō)是政府對(duì)自治權(quán)的又一個(gè)行政干預(yù)。

（三）工作者隊(duì)伍建設(shè)有待提升

首先數(shù)量少而工作量大，改革后，服務(wù)對(duì)象數(shù)量擴(kuò)大，由原來(lái)的小居委會(huì)到現(xiàn)在的大居委會(huì)，居委會(huì)轄區(qū)3萬(wàn)多人，小一點(diǎn)的將近2萬(wàn)人，但是工作者數(shù)量基本不變，有的還有減少的現(xiàn)象。工作者做好A 崗本職工作的同時(shí)，兼任B崗網(wǎng)格員，登門上訪居民，負(fù)責(zé)日常巡查和綜合信息采集等工作。其次質(zhì)量不高，干部隊(duì)伍薄弱，專業(yè)社工少。雖然銅官山區(qū)搞了很多干部培訓(xùn)，設(shè)法改進(jìn)社區(qū)工作者的工作條件和手段，但科班出身的專業(yè)社工基本沒(méi)有，無(wú)法滿足居民日益增長(zhǎng)的需求。最后留不住人，由于身份編制、待遇以及環(huán)境等問(wèn)題，大學(xué)畢業(yè)生進(jìn)入社區(qū)后，拿不到與物價(jià)比例相當(dāng)?shù)墓べY，有時(shí)就連政府承諾的工資也不能如約拿到，極大地挫傷了他們的積極性，很多大學(xué)生在工作一段時(shí)間后就會(huì)選擇離開(kāi)。

（四）改革自身的局限性

銅陵的改革模式是基于銅陵特殊自然地理、人文歷史條件而設(shè)計(jì)的，這一嘗試的初步成功很大程度上歸功于銅陵特殊的條件。所以，在某種程度上，銅陵模式只適合國(guó)內(nèi)與銅陵市市區(qū)情況相似的中小城市。

銅陵市主城區(qū)10個(gè)街道61個(gè)社區(qū)整合為23個(gè)社區(qū)，服務(wù)半徑大大擴(kuò)大。改革對(duì)于居委會(huì)辦事處附近居民無(wú)疑是巨大的便利，但對(duì)相對(duì)較遠(yuǎn)的居民來(lái)說(shuō)，路程變遠(yuǎn)，交通不方便，特別是來(lái)居委會(huì)辦事的一般是老年人居多，這一方面顯得尤為突出。同時(shí)，銅陵撤銷街道辦是全國(guó)第一個(gè)吃螃蟹的地級(jí)市，在除銅陵以外的全國(guó)范圍內(nèi)，尤其是大城市，仍保留街道辦事處，這種改革造成的與其他地區(qū)不同步的情況給銅陵市居民帶來(lái)一些不便。

四、“銅陵模式”的發(fā)展與完善

社區(qū)改革是一個(gè)循序漸進(jìn)和不斷完善的過(guò)程，對(duì)于如何解決“銅陵模式”對(duì)面的主要問(wèn)題——政府職權(quán)如何過(guò)渡到社區(qū)，即去行政化實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）正確把握社區(qū)定位

對(duì)于社區(qū)的定位關(guān)系到改革后社區(qū)的性質(zhì)與功能，必須改變目前社區(qū)履行類似鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能卻不是政府的現(xiàn)狀，賦予社區(qū)自治的角色定位，而公共服務(wù)中心作為政府派出機(jī)構(gòu)但又不明確的身份困擾也亟待解決。進(jìn)一步理順市與城區(qū)之間的權(quán)責(zé)，要將權(quán)力與職責(zé)關(guān)系理順［3］，使不同層級(jí)、各個(gè)部門權(quán)責(zé)明確，相互協(xié)調(diào)，為社區(qū)自治提供寬松環(huán)境。

合理劃分社區(qū)改革后社區(qū)所承接的職能，將本該由政府履行的職能交歸區(qū)政府，積極履行社區(qū)所具有的社會(huì)性職能。同時(shí)通過(guò)從人、權(quán)、財(cái)三方面對(duì)社區(qū)賦權(quán)，使社區(qū)具備能夠履行其職能的能力。在服務(wù)下移、職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中創(chuàng)設(shè)多元主體公共制定社會(huì)政策的環(huán)境，盡可能地拓寬公眾參與社區(qū)事務(wù)的渠道，實(shí)現(xiàn)政府與社區(qū)分離。

（二）正確對(duì)待改革中的行政化問(wèn)題

在中國(guó)目前的體制下，社區(qū)建設(shè)要想完全去行政化根本沒(méi)有可能，因?yàn)槲覀兩鐓^(qū)建設(shè)的大部分資源來(lái)自政府，所以社區(qū)中不可能完全去行政化。我們所要關(guān)注的是盡量減少行政化，為減輕行政化建立相應(yīng)機(jī)制，在政府和社區(qū)自治中找到一個(gè)最佳的結(jié)合點(diǎn)，使政府既不包辦又不撒手，居民既享受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)又滿足各項(xiàng)自治需求。

（三）加強(qiáng)社區(qū)自治能力建設(shè)

自治系統(tǒng)與自治能力是社區(qū)居民自治管理的雙翼，二者缺一不可，前者是硬件上的加強(qiáng)，后者是軟件上的提高。銅官山區(qū)改革自治系統(tǒng)在建立網(wǎng)格化管理、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)信息交流平臺(tái)、AB 崗工作等方面卓有成效，但居民代表大會(huì)、居民議事會(huì)議、居民聽(tīng)證會(huì)制度等還有待健全。

自治能力就是社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)與居民教育的結(jié)合。銅陵市社區(qū)工作者素質(zhì)亟待提高，這不僅對(duì)銅陵來(lái)說(shuō)是這樣，對(duì)所有社區(qū)改革都是必要且重要的。加大人才引進(jìn)力度，根據(jù)物價(jià)漲幅合理提高工資水平，吸引專業(yè)社工，為社區(qū)建設(shè)與服務(wù)注入新鮮血液。針對(duì)工作者開(kāi)展各種培訓(xùn)活動(dòng)，努力提高服務(wù)手段與技能。建議AB崗工作者分流，A 崗、B崗各有專門固定工作者服務(wù)，既減輕工作者辦事壓力，又提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。做到從政策、待遇、情感三方面留人。同時(shí)也需要調(diào)動(dòng)居民自治積極性和能力建設(shè)，并引進(jìn)社會(huì)中介組織，開(kāi)展群眾滿意度測(cè)評(píng)，客觀評(píng)價(jià)工作者的工作業(yè)績(jī)。

找到政府行政機(jī)制與社會(huì)自治系統(tǒng)的對(duì)接口，同時(shí)全方位調(diào)動(dòng)社區(qū)資源參與社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)功能，進(jìn)一步規(guī)范居民制度化參與機(jī)制和社區(qū)自治組織的運(yùn)行機(jī)制，滿足社區(qū)居民的物質(zhì)文化與自治服務(wù)需求。

（四）發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)服務(wù)與居民自治中的重要作用

積極倡導(dǎo)社區(qū)成立各種社會(huì)團(tuán)體組織［4］，可以是文化的，可以是科技的，可以是休閑娛樂(lè)的。通過(guò)這些組織密切居民與居民、居民與社區(qū)的聯(lián)系，更好地參與社區(qū)建設(shè)，達(dá)到自我管理、自我服務(wù)、自我教育的目的，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)與居民自治，有助于增強(qiáng)居民的社區(qū)歸屬感。同時(shí)注意培養(yǎng)專業(yè)的社會(huì)組織，為社區(qū)建設(shè)提供專業(yè)化的服務(wù)。

銅陵作為安徽省社會(huì)管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市，自2012年就開(kāi)始了政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的探索。特別是去年召開(kāi)的中共十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)必須加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)。改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。因此，政府加大購(gòu)買公共服務(wù)的力度不但可以改善服務(wù)的質(zhì)量和效率，同時(shí)也可以促進(jìn)公共財(cái)政體系建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府的職能和角色。

五、“銅陵模式”的總結(jié)與展望

總體來(lái)說(shuō)，“銅陵模式”充分厘清了社區(qū)服務(wù)概念不清、定性不準(zhǔn)確、缺乏科學(xué)分類、資源不足等社區(qū)服務(wù)問(wèn)題出現(xiàn)的成因，解決了社區(qū)服務(wù)中的福利性和公益性服務(wù)不足、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)喧賓奪主、專業(yè)化程度不高、服務(wù)質(zhì)量不高、社區(qū)服務(wù)中心角色尷尬等問(wèn)題。同時(shí)，“銅陵模式”的最大特色在于他并不是單單地在原有的職能機(jī)構(gòu)中進(jìn)行職能的調(diào)整與優(yōu)化，而是大膽改革創(chuàng)新，創(chuàng)造性地拆除了街道辦這一層職能機(jī)構(gòu)，而由大社區(qū)直接來(lái)管理小社區(qū)，這不僅緩解了原有社區(qū)存在的問(wèn)題，而且也大大地緩解了政府職能機(jī)構(gòu)冗雜、職能不明確這一現(xiàn)象。

雖然銅陵的社區(qū)體制改革還有待完善，但其減少管理層級(jí)、強(qiáng)化社區(qū)自治的大體方向基本符合社區(qū)自治這一基層社會(huì)管理改革的方向，也基本實(shí)現(xiàn)了改革初步預(yù)期目標(biāo)，因此備受全國(guó)各地的關(guān)注。在銅陵社區(qū)改革獲得成功之后，安徽省其他市也借鑒銅陵的改革在社區(qū)體制創(chuàng)新上進(jìn)行了探索，相繼選擇一些社區(qū)作為社區(qū)體制改革的試點(diǎn)，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)并逐步推廣。

銅陵社區(qū)改革的經(jīng)驗(yàn)雖然值得推廣，但是其效果在大城市、中心城市、逐步城市化的農(nóng)村以及城鄉(xiāng)結(jié)合部等不同的地區(qū)是不一樣的，“銅陵模式”更加適合在中小城市進(jìn)行推廣和實(shí)踐，而具體到各個(gè)具體地區(qū)，其推廣和實(shí)踐的路徑也大不相同?？偠灾?，“銅陵模式”的推廣更多的是一種借鑒，各地應(yīng)在結(jié)合自身實(shí)際的基礎(chǔ)上，因地制宜地進(jìn)行社區(qū)體制的改革和創(chuàng)新。

［1］王永香，李景平．中國(guó)城市社區(qū)管理體制改革的未來(lái)走向——以安徽“銅陵模式”為例［J］．華東經(jīng)濟(jì)管理，2013（3）：152－154．

［2］龍威．新時(shí)期社區(qū)行政管理初探［J］．貴州社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（1）：44－46．

［3］孟范利．我國(guó)目前城市社區(qū)管理模式存在的問(wèn)題［J］．學(xué)理論，2012（4）：29－30．

［4］陳圣龍．探路城市社區(qū)管理體制改革——基于銅陵市銅官山區(qū)“區(qū)直管社區(qū)”的實(shí)踐分析［J］．安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（5）：61－66．