北京市人口規(guī)模調(diào)控的實踐及其面臨的問題

于麗娜北京市社會科學(xué)院首都社會治安綜合治理研究所

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北京市人口規(guī)模調(diào)控的實踐及其面臨的問題

于麗娜
北京市社會科學(xué)院首都社會治安綜合治理研究所

[摘要]北京市人口的快速增長為城市的可持續(xù)發(fā)展帶了巨大的壓力。為了緩解人口快速增長的壓力，2014年，北京市通過調(diào)整城市功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)定位以及疏解非首都核心功能等戰(zhàn)略措施來調(diào)控人口規(guī)模的快速增長。

[關(guān)鍵詞]北京；人口規(guī)模調(diào)控；實踐

北京市作為一個大型城市，人口增長連續(xù)突破城市人口規(guī)劃預(yù)期，為北京市的城市發(fā)展、資源環(huán)境帶來了巨大的壓力。為了緩解這種人口、資源、環(huán)境的壓力，為了城市長期的可持續(xù)發(fā)展，北京市采取了多種措施來進(jìn)行人口規(guī)模調(diào)控。2014年，北京市調(diào)整城市功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)定位以及疏解非首都核心功能等戰(zhàn)略措施來實現(xiàn)人口疏解的目標(biāo)，嚴(yán)格控制北京人口規(guī)模的增長，取得了一些效果，但在實踐過程中，北京市人口規(guī)模調(diào)控工作將仍然面臨巨大的壓力。

一、北京市人口規(guī)模調(diào)控的實踐

（一）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級

1.制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度。北京市編制并向社會發(fā)布了《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄（2014年版）》，提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)把審批關(guān)，有效控制不宜發(fā)展的新增項目。北京市國土局嚴(yán)格依據(jù)《目錄》禁限產(chǎn)業(yè)項目用地供應(yīng)；環(huán)保部門嚴(yán)格依據(jù)《目錄》制止一批污染較重的項目。各區(qū)縣參照制定了適應(yīng)本區(qū)發(fā)展的新增產(chǎn)業(yè)禁止和限制目錄。

2.構(gòu)建高精尖經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。調(diào)整退出不符合首都戰(zhàn)略定位的存量產(chǎn)業(yè)，瞄準(zhǔn)高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化的發(fā)展方向，著力構(gòu)建“高精尖”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。例如東城區(qū)，不僅完成中關(guān)村科技園區(qū)東城園空間布局調(diào)整和機(jī)構(gòu)整合，還充分利用東城深厚的歷史文化資源，走文化強(qiáng)區(qū)路線，做大文化要素市場，引進(jìn)多元產(chǎn)業(yè)融合的要素交易市場。目前，北京文化藝術(shù)品交易所、北京文化產(chǎn)權(quán)交易中心建設(shè)進(jìn)展順利。

3.搬遷轉(zhuǎn)型升級低端市場。據(jù)市工商局統(tǒng)計，截至2014上半年，全市共有各類市場1307個，市場內(nèi)有經(jīng)營主體20多萬戶，從業(yè)人員40多萬人。2014年已完成小商品、農(nóng)貿(mào)等市場關(guān)閉、拆除、提升、改造總數(shù)217個。其中關(guān)閉和拆除了148個，升級改造53個，轉(zhuǎn)型16個。

4.關(guān)停部分工業(yè)企業(yè)。研究出臺《北京市工業(yè)污染行業(yè)、生產(chǎn)工藝調(diào)整退出及設(shè)備淘汰目錄（2014年版）》，與市財政局、市環(huán)保局、發(fā)布實施《不符合首都功能定位的工業(yè)企業(yè)調(diào)整退出獎勵資金管理辦法》，對符合條件的關(guān)停企業(yè)按照節(jié)能減排量給予資金獎勵。2014年共關(guān)停退出一般制造業(yè)和污染企業(yè)392家。

（二）嚴(yán)控違法出租房屋

1.加強(qiáng)群租房治理。通過對房屋租賃中介經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)的整治以及對房屋業(yè)主主體責(zé)任的監(jiān)管和約束，加強(qiáng)群租房治理。如位于海淀核心區(qū)域的中關(guān)村街道，實有人口22.5萬人，其中常住人口17.8萬人，流動人口4.7萬人。由于區(qū)位優(yōu)勢明顯，群租房現(xiàn)象嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計，2014年中關(guān)村街道共有出租房屋12721套，其中群租房557套，通過努力已全部完成清理整治，疏散流動人口3999人。

2.加強(qiáng)地下空間治理。嚴(yán)格執(zhí)行《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》，加強(qiáng)地下空間治理。2014年東城區(qū)關(guān)停、治理非法違法使用、合同到期的人防工程及存在安全隱患的普通地下室1438處，疏解人員3457人。西城區(qū)共關(guān)閉普通地下室168處，5607間，疏解人口8727人。

3.堅決遏制違法建設(shè)。與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消除城市安全隱患、環(huán)境整治、棚戶區(qū)改造等工作緊密結(jié)合，加快拆除現(xiàn)有違法建設(shè)，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)違法建設(shè)，減少人口無序聚集；并堅決遏制新生違法建設(shè)，從源頭上控制違法建設(shè)。2014年，東城區(qū)共拆除違法建設(shè)2007處，5.27萬平方米，通過拆違工作直接消除安全隱患78處、清理群租房屋200余間，拆除利用違建從事經(jīng)營房屋53處，有力疏解人口3150人。朝陽區(qū)共拆除違建813處，317.7萬平方米；海淀共拆除違法建設(shè)1610處、163.5萬平方米。

4.清理農(nóng)村地區(qū)出租大院。石景山區(qū)對轄區(qū)內(nèi)185個出租大院進(jìn)行系統(tǒng)梳理，整治出租大院16個，清退3600余人。昌平區(qū)對轄區(qū)內(nèi)工業(yè)大院進(jìn)行清理整治，共清退26個。

（三）加快中心城區(qū)功能疏解

1.加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造。2014年6月26日，北京市政府印發(fā)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治工作的實施意見》，作為棚戶區(qū)改造綱領(lǐng)性文件，對棚戶區(qū)改造的指導(dǎo)思想、原則、目標(biāo)、措施和優(yōu)惠政策作出全面部署。2014年全市棚戶區(qū)改造和環(huán)境整治任務(wù)為205個項目(其中2013年結(jié)轉(zhuǎn)項目95個，本年新增項目110個)。 2014年1-12月，全市累計完成搬遷居民22823戶，累計完成投資約275.64億元。

2.推進(jìn)部分商品批發(fā)市場升級改造和外遷工作。豐臺區(qū)政府專門成立了大紅門市場疏解辦，進(jìn)行市場疏解工作。2014年9月28日，白溝大紅門國際服裝城開門營業(yè)，600多家商戶正式落戶白溝。2014年大紅門市場共減少商市場建筑面積12萬平方米，4200個攤位。

3.嚴(yán)格限制醫(yī)療、教育、商業(yè)等大型服務(wù)設(shè)施的新建和擴(kuò)建，外遷中心城部分醫(yī)療、教育等公共資源。例如，101中學(xué)懷柔分校、中科院和首師大懷柔幼兒園建成招生，北京實驗二小懷柔分校項目獲得市發(fā)改委批復(fù)。

（四）優(yōu)化公共交通

公共交通路線的增設(shè)與展延，不僅可以滿足人們的生活需求，而且對人口空間拓展和人口密度均衡化起到一定的作用。

1.加大軌道交通建設(shè)力度。2014年北京市共有4條地鐵線路建成并通車，分別為6號線二期、7號線、14號線東段以及15號線西段。6號線是通州副中心核心區(qū)的交通干線；7號線是平行于地鐵1號線的又一條東西向骨干軌道交通線路；14號線東段方便了望京等沿線地區(qū)居民出行；15號線西段為奧林匹克公園、學(xué)院路高校區(qū)等重點功能區(qū)提供交通支持。

2.加大公路建設(shè)力度。2014年5月，京新高速（五環(huán)至六環(huán)段）于份實現(xiàn)全線通車；12月，京昆高速北京段（大苑村—市界段）、111國道二期（懷柔湯河口—市界段）與河北省同步通車。京臺高速、110國道二期正在大力推進(jìn)。

（五）加強(qiáng)社會秩序管理

1.打擊各類黑中介、非法一日游、亂貼小廣告等行為。

2.調(diào)整退出或關(guān)閉小歌廳、小網(wǎng)吧、小洗浴、小旅館、小市場、小餐飲等“六小”場所。

3.清理整頓環(huán)境惡劣，存在安全隱患的“小作坊”式生產(chǎn)加工企業(yè)，以及生產(chǎn)經(jīng)營、倉儲、人員居住為一體的“多合一”場所。

（六）推動京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

1.北京與天津、河北分別簽訂了合作框架協(xié)議和備忘錄，實施交通、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)三個重點領(lǐng)域率先突破工作方案。

2.北京新機(jī)場開工建設(shè)，首鋼曹妃甸、張承生態(tài)功能區(qū)、中關(guān)村示范區(qū)與濱海新區(qū)合作等重點工作取得進(jìn)展，中關(guān)村企業(yè)在天津、河北累計設(shè)立分支機(jī)構(gòu)1532個。

3.一般制造業(yè)和高端產(chǎn)業(yè)中比較優(yōu)勢不突出的制造業(yè)加快向京外轉(zhuǎn)移疏解。北京凌云醫(yī)藥化工公司整體轉(zhuǎn)移到河北，金隅、京東方、京儀、展訊、榆構(gòu)、精雕科技等眾多北京企業(yè)在河北設(shè)立生產(chǎn)加工基地或分支機(jī)構(gòu)。面向華北區(qū)域的物流倉儲分撥功能逐步向京唐港、黃驊港、天津武清等地轉(zhuǎn)移。

2014年，北京市多措并舉，控制人口過快增長，并取得了一定成效。據(jù)統(tǒng)計，2014年末北京市常住人口為2151.6萬人，比2013年末增加36.8萬人，增速為1.7%。與上年相比，增量減少8.7萬人，增速下降0.5個百分

點。其中，常住外來人口為818.7萬人，比上年末增加16萬人，增長2%，不過增量比上年減少12.9萬人，增速比上年回落1.7個百分點，人口增量和增速逐步放緩。盡管如此，北京市的人口調(diào)控工作仍然面臨諸多困難。

二、北京市人口規(guī)模調(diào)控面臨的問題

（一）從人口調(diào)控政策看，政策碎片化有待完善

北京施行了包括產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，疏解非首都核心功能等一些人口調(diào)控政策。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，這些政策在人口調(diào)控中發(fā)揮了一定的作用。而從實際情況看，這些政策在施行過程中存在一些問題，有待進(jìn)一步完善。一些政策從宏觀層面給出了框架性的意見，沒有具體細(xì)化，導(dǎo)致基層在實際貫徹執(zhí)行過程中，面臨無政策可依、有政策不好落實的困境。例如棚戶區(qū)的改造。棚戶區(qū)的改造主要集中在中心城區(qū)，常涉及中央、市屬產(chǎn)權(quán)單位的拆遷，而北京作為一個市是無法協(xié)調(diào)的。還有拆遷巨大的資金支持問題，也缺乏相關(guān)政策的引導(dǎo)。也有一些政策不夠系統(tǒng)。例如企業(yè)的搬遷和淘汰。一批落后的工業(yè)生產(chǎn)業(yè)項目淘汰后，原有項目的用地閑置，由于土地性質(zhì)、規(guī)劃調(diào)整、行政審批等缺乏宏觀層面的政策引導(dǎo)和詳細(xì)的實施辦法，導(dǎo)致發(fā)展方向不明確，影響其他產(chǎn)業(yè)遷入，無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的接續(xù)發(fā)展。事實上，政策的不完善直接導(dǎo)致人口調(diào)控工作的低效率。所以，人口調(diào)控工作最基礎(chǔ)的，應(yīng)是在做好調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定一系列科學(xué)的、合理的、連貫的、可操作性強(qiáng)的政策，使基層在工作中有強(qiáng)大的政策支撐，能夠最大化人口調(diào)控工作的效率。

（二）從人口調(diào)控措施看，行政措施是主要手段

北京目前主要依靠行政政策來推動人口調(diào)控工作，如清理整頓“六小”場所，加強(qiáng)地下空間和出租房屋的管理，搬遷、轉(zhuǎn)型、淘汰低端市場等，都是行政色彩濃厚的人口調(diào)控措施。這些措施表面上的確取得了一定的效果，但這些人是真的離開了北京，還是從這個區(qū)縣遷移到了那個區(qū)縣，我們無從得知。政府依賴行政政策的癥結(jié)在于未認(rèn)識到影響人口流動的根本性原因。人口的流動是理性的、趨利的。因為北京集中了全國的優(yōu)質(zhì)資源，能夠為人們提供更多、更好的工作機(jī)會和發(fā)展機(jī)會，所以人口才向北京集中；因為中心城區(qū)的就業(yè)機(jī)會、基礎(chǔ)及公共設(shè)施較其他城區(qū)更加集中，所以人口向中心城區(qū)聚集。因此，人口問題的本質(zhì)是發(fā)展問題。只有讓北京與周邊區(qū)域同步發(fā)展起來，使公共資源分配更加均衡，才有望真正減輕北京人口持續(xù)增長的壓力。而北京500公里半徑以內(nèi)沒有富競爭力的城市，東北、西北以及黃河以北的人畢業(yè)后的工作首選地就是北京。那么北京的人口調(diào)控目標(biāo)僅僅通過行政手段是無法實現(xiàn)的，而縮小區(qū)域間的差距、促進(jìn)各地區(qū)均衡發(fā)展才是疏解人口壓力的根本。

（三）從人口調(diào)控效果看，人口調(diào)控工作仍面臨較大壓力

北京人口調(diào)控措施是否能達(dá)到預(yù)期效果，還有待進(jìn)一步觀察。以清理低端產(chǎn)業(yè)為例，低端產(chǎn)業(yè)主要是以商業(yè)服務(wù)業(yè)為主，這些產(chǎn)業(yè)是為人口提供服務(wù)。即使將這些低端的服務(wù)業(yè)疏散出去，保留高附加值的高端產(chǎn)業(yè)，也未必能有效控制人口增長。因為高端產(chǎn)業(yè)人才要生活，必然需要服務(wù)業(yè)的存在。同時，新城是承擔(dān)疏解中心城人口和功能、集聚新的產(chǎn)業(yè)，帶動區(qū)域發(fā)展的規(guī)模化城市地區(qū)，建設(shè)好新城對推動北京城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要的戰(zhàn)略意義。通過多年建設(shè)，新城地區(qū)人口集聚趨勢逐步顯現(xiàn)、建設(shè)規(guī)模有序增長、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)正在培育建立。但是從宏觀上看，新城地區(qū)的人口、建設(shè)及經(jīng)濟(jì)規(guī)?？偭吭谌兴急戎夭桓?，作為中心城反磁力系統(tǒng)的吸引力尚未形成。新城的建設(shè)事實上更多地促進(jìn)了人口由全國向北京市內(nèi)的集聚，而非城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。如果新城不能在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面保持一定的優(yōu)勢，為外來人口提供更多就業(yè)崗位和更好的發(fā)展機(jī)會，那么進(jìn)入新城的部分流動人口有可能進(jìn)一步向中心城集聚，造成中心城更加擁擠。另外，京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是緩解北京人口持續(xù)增長的根本。但是，三地的協(xié)調(diào)發(fā)展必然需要一定的時間。所以，就目前來看，北京市人口調(diào)控工作仍面臨較大壓力。

于麗娜（1978——），女，碩士，現(xiàn)任北京市社會科學(xué)院首都社會治安綜合治理研究所助理研究員，研究方向為社會治理、宗教問題。

政治理論|POLITICAL THEORY

作者簡介