德國(guó)科技創(chuàng)新體系的治理特征及實(shí)踐啟示*

陳 強(qiáng)

在全球市場(chǎng)上，“德國(guó)制造”憑借其卓越品質(zhì)和不斷推陳出新博得消費(fèi)者的信任和青睞，許多德國(guó)企業(yè)盡管并不起眼，卻默默地在各自的細(xì)分領(lǐng)域取得驕人業(yè)績(jī)。在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈、消費(fèi)者“口味”越來(lái)越刁鉆的背景下，全方位的創(chuàng)新使得“德國(guó)制造”的品質(zhì)持續(xù)提升、功能不斷完善、成本逐步降低，從而占據(jù)了全球化工、機(jī)械、汽車等高端產(chǎn)品出口的重要份額。據(jù)國(guó)際貨幣基金組織最新數(shù)據(jù)，德國(guó)已經(jīng)超越中國(guó)，成為世界上最大的貿(mào)易順差經(jīng)濟(jì)體。2014年4 月，習(xí)近平總書(shū)記提出上海要加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。梳理和借鑒德國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及做法對(duì)上海實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、德國(guó)科技創(chuàng)新體系的結(jié)構(gòu)與功能

德國(guó)的科技創(chuàng)新體系主要包括經(jīng)濟(jì)界、教育與科研界、聯(lián)邦政府及各州政府、中介組織、大量行使咨詢、協(xié)調(diào)、資助、評(píng)估等職能的機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾。這些組織、機(jī)構(gòu)及個(gè)人在各行其職的同時(shí)，相互之間密切配合，形成了完善的合作治理網(wǎng)絡(luò)。

德國(guó)的科技創(chuàng)新治理體系一方面與環(huán)境之間保持著良好的接觸和互動(dòng)關(guān)系;另一方面，治理主體之間通過(guò)公約、倡議、對(duì)話等方式開(kāi)展平等而有效的溝通，使得整個(gè)治理體系在環(huán)境適應(yīng)方面顯得頗具“彈性”，內(nèi)部要素相互間又充滿“黏性”，從而呈現(xiàn)出“對(duì)內(nèi)整合，對(duì)外聚合”的強(qiáng)勁動(dòng)力。

圖1 德國(guó)科技創(chuàng)新體系的基本結(jié)構(gòu)①筆者根據(jù)材料整理而得，參見(jiàn)德國(guó)科技創(chuàng)新態(tài)勢(shì)分析報(bào)告課題組《德國(guó)科技創(chuàng)新態(tài)勢(shì)分析報(bào)告》，科學(xué)出版社2014年版，第21頁(yè);同濟(jì)大學(xué)德國(guó)研究中心《德國(guó)發(fā)展報(bào)告(2014)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第142頁(yè);［德］烏利齊·施莫河等編著《國(guó)家創(chuàng)新體系比較——德國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系的結(jié)構(gòu)與績(jī)效》，王海燕譯，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2011年版，第3頁(yè)。

圖1 盡管較為簡(jiǎn)約，但仍然可以清楚地辨析出德國(guó)科技創(chuàng)新體系的基本結(jié)構(gòu)和主體之間的互動(dòng)及合作邏輯。但是，從圖中探究德國(guó)科技創(chuàng)新體系之所以能夠保持持續(xù)穩(wěn)定和活力的原因，還是比較困難的。筆者嘗試依托“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”提出者Oliver Williamson 建構(gòu)的分析框架，從創(chuàng)新基礎(chǔ)、治理結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、運(yùn)籌全球創(chuàng)新資源以及文化傳統(tǒng)和社會(huì)環(huán)境等角度出發(fā)，對(duì)德國(guó)科技創(chuàng)新體系的治理特征進(jìn)行分析。

二、德國(guó)科技創(chuàng)新體系的治理特征

(一)穩(wěn)定而持續(xù)的創(chuàng)新基礎(chǔ)

人才。德國(guó)特有的雙元制職業(yè)教育體系覆蓋350 多種職業(yè)，使得德國(guó)擁有超過(guò)4000 萬(wàn)名高技能、專業(yè)化、忠誠(chéng)度高的勞動(dòng)者大軍。此外，為了持續(xù)獲得科技創(chuàng)新能力，德國(guó)致力于通過(guò)高水平的高等教育培養(yǎng)科技創(chuàng)新人才，在大幅增加高等教育投入的同時(shí)，從2006年開(kāi)始實(shí)施“卓越大學(xué)計(jì)劃”，以提升大學(xué)的創(chuàng)新人才培養(yǎng)能力。此外，德國(guó)注重高校和科研機(jī)構(gòu)間的人才流動(dòng)。對(duì)于高校而言，有利于促進(jìn)課程與實(shí)踐相結(jié)合，幫助學(xué)生接觸到尖端實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備以及與科研機(jī)構(gòu)對(duì)接的各類企業(yè)，從而提升科研能力，甚至獲得留在科研機(jī)構(gòu)工作的機(jī)會(huì)。對(duì)科研機(jī)構(gòu)而言，既可獲得科技人力資源補(bǔ)充，也有利于導(dǎo)入大學(xué)科研能力，并與研發(fā)活動(dòng)緊密結(jié)合起來(lái)。德國(guó)的許多學(xué)會(huì)都與大學(xué)建立了合作關(guān)系，學(xué)會(huì)下屬研究所的所長(zhǎng)由所在地的大學(xué)教授擔(dān)任，研究所工作人員可以進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)或授課。譬如，亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)實(shí)施的“亥姆霍茲—大學(xué)合作計(jì)劃”使得博士生有機(jī)會(huì)在尖端實(shí)驗(yàn)室里開(kāi)展工作，甚至通過(guò)高質(zhì)量項(xiàng)目申請(qǐng)?jiān)诤ツ坊羝澫聦傺芯克鶐ьI(lǐng)科研團(tuán)隊(duì)開(kāi)展研究。

創(chuàng)新投入。聯(lián)邦和州政府逐年增加創(chuàng)新投入，保證了德國(guó)研發(fā)創(chuàng)新的領(lǐng)先水平和實(shí)力提升。2004年，聯(lián)邦政府與各州政府簽訂《研究與創(chuàng)新協(xié)議》，規(guī)定大型研究協(xié)會(huì)(馬普學(xué)會(huì)、亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)、弗朗霍夫協(xié)會(huì)、萊布尼茲科學(xué)聯(lián)合會(huì))的研究經(jīng)費(fèi)每年保持至少3%的增幅。在此背景下，德國(guó)全時(shí)當(dāng)量研發(fā)人員的數(shù)量從2000年的48.5 萬(wàn)名增長(zhǎng)至2011年的56.71 萬(wàn)名。2006年，聯(lián)邦政府發(fā)布《德國(guó)高科技戰(zhàn)略》報(bào)告，加大創(chuàng)新領(lǐng)域的投入，以確保德國(guó)的全球競(jìng)爭(zhēng)力和技術(shù)領(lǐng)先地位。2012年，德國(guó)政府推出《高科技戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》，從2012 至2015年投資約84億歐元，以推動(dòng)《德國(guó)2020 高科技戰(zhàn)略》框架下10 項(xiàng)未來(lái)研究項(xiàng)目的開(kāi)展。

創(chuàng)新載體建設(shè)。德國(guó)政府注重科研基礎(chǔ)條件平臺(tái)建設(shè)。僅以生命科學(xué)領(lǐng)域?yàn)槔?006年，在海德堡建設(shè)先進(jìn)生命科學(xué)培訓(xùn)中心;2007—2009年，馬普學(xué)會(huì)增設(shè)生命科學(xué)領(lǐng)域的3 個(gè)“新研究所”，并籌建波恩凱撒研究中心的“生命科學(xué)孵化器”;2010年，德意志研究聯(lián)合會(huì)在“生命科學(xué)成像質(zhì)譜分析”資助計(jì)劃內(nèi)為9 所大學(xué)配備最高標(biāo)準(zhǔn)，總額為580 萬(wàn)歐元的質(zhì)譜分析設(shè)備;在大型設(shè)備資助計(jì)劃下為3 所大學(xué)的生命科學(xué)專業(yè)提供近500 萬(wàn)歐元，為其配備新型的動(dòng)態(tài)核極化—核磁共振(DNP-NMR)設(shè)備;2012年，經(jīng)聯(lián)邦政府和柏林州政府同意，德國(guó)最大的醫(yī)科大學(xué)與馬克斯—德?tīng)柌紖慰朔肿俞t(yī)學(xué)中心合作成立柏林健康研究所，旨在將醫(yī)學(xué)和生命科學(xué)相結(jié)合，開(kāi)辟生命科學(xué)研究的新領(lǐng)域。

(二)有序而協(xié)調(diào)的混合治理結(jié)構(gòu)

多元主體各司其職。德國(guó)科技管理體制呈現(xiàn)出集中與分散相結(jié)合的特征，聯(lián)邦和州政府各自行使其科技管理職能，各州對(duì)其教育(包括高等教育)享有立法權(quán)，并為其創(chuàng)新活動(dòng)提供資助，約有50%的公共研發(fā)支出來(lái)自于州政府。德國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系結(jié)構(gòu)完整，機(jī)構(gòu)配套齊全、分工明確，力量配置合理。但其中并沒(méi)有明顯占統(tǒng)治地位的中心力量，處于各種創(chuàng)新行為交互作用的半自治狀態(tài)，主要通過(guò)法律法規(guī)明確聯(lián)邦與州政府及各創(chuàng)新主體在科技創(chuàng)新中的角色和職能范圍。德國(guó)企業(yè)的創(chuàng)新主體地位突出，其研發(fā)投入占全國(guó)的近2/3，2012年達(dá)到512 億歐元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為1.94%①Deutsche Forschungsgemeinschaft，“F?rderung auf einen Blick［DB/OL］”，http://www.dfg.de/foerderung/programme/index.jsp，2014-09-20.。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，德國(guó)企業(yè)高科技產(chǎn)品的研發(fā)預(yù)算占銷售收入的2.5%—7%，尖端技術(shù)產(chǎn)品占7%以上，這使得德國(guó)企業(yè)的創(chuàng)新能力持續(xù)提升，成為各自細(xì)分領(lǐng)域的“隱形冠軍”。德國(guó)政府主要通過(guò)政策引導(dǎo)，將科研機(jī)構(gòu)、高校、企業(yè)聯(lián)結(jié)為緊密合作和信息共享的創(chuàng)新合作伙伴，從而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新知識(shí)的產(chǎn)品轉(zhuǎn)化。在高等教育方面，2006年德國(guó)聯(lián)邦政府與州政府簽訂了《2020年高校公約》，共同增加教育經(jīng)費(fèi)投入，推進(jìn)高等教育改革。以四大學(xué)會(huì)為代表的政府資助非營(yíng)利研究機(jī)構(gòu)的職能和資助比例也以《研究與創(chuàng)新公約》(Pakt für Forschung und Innovation)明確規(guī)定②BMBF，“Bundesbericht Forschung und Innovation 2012”，2012.p.202.，共同構(gòu)成了德國(guó)科技創(chuàng)新的核心力量。

注重協(xié)調(diào)。混合治理結(jié)構(gòu)對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)提出更高要求。德國(guó)各科技創(chuàng)新機(jī)構(gòu)功能雖有一定程度重疊，但并非簡(jiǎn)單重復(fù)，機(jī)構(gòu)間注重協(xié)調(diào)配合，反而有利于保障體系功能的銜接與互補(bǔ)，確保科研人員有更多獲得資助的機(jī)會(huì)。為促進(jìn)科技創(chuàng)新要素和社會(huì)生產(chǎn)要素的結(jié)合，德國(guó)政府強(qiáng)調(diào)跨學(xué)科、跨地域科研合作網(wǎng)絡(luò)的建立，參與或扶持組建了一系列創(chuàng)新聯(lián)盟。同時(shí)，定期舉行由政府首腦、有關(guān)部門(mén)、科學(xué)界和經(jīng)濟(jì)界代表參加的創(chuàng)新對(duì)話，對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)中的重大議題展開(kāi)研討，推進(jìn)各創(chuàng)新主體達(dá)成共識(shí)，形成共同行動(dòng)計(jì)劃。譬如，德國(guó)聯(lián)邦政府于2010年設(shè)立“國(guó)家電動(dòng)汽車平臺(tái)”，召集與電動(dòng)汽車有關(guān)的企業(yè)、協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)以及社會(huì)團(tuán)體，共同探討電動(dòng)汽車的未來(lái)發(fā)展。再如，通過(guò)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域科技工作者、企業(yè)家代表的對(duì)話，于2012年發(fā)布《醫(yī)療技術(shù)創(chuàng)新》報(bào)告，明確了德國(guó)在醫(yī)療技術(shù)領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)和行動(dòng)目標(biāo)。

德國(guó)科學(xué)委員會(huì)是德國(guó)最重要的科技創(chuàng)新協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦與州政府、政策制定者與科技工作者、國(guó)家與公眾三個(gè)層面的科技創(chuàng)新活動(dòng)。2008年德國(guó)還成立了科學(xué)聯(lián)席會(huì)，協(xié)調(diào)聯(lián)邦與州之間的教育和研發(fā)活動(dòng)。為加強(qiáng)旗下眾多研究所之間的協(xié)調(diào)，各大學(xué)會(huì)建立內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制。以弗朗霍夫協(xié)會(huì)為例，在總部層面綜合考慮學(xué)會(huì)自身特點(diǎn)、資源和市場(chǎng)等因素，遴選出若干“創(chuàng)新主題”，由具備相近研究基礎(chǔ)的研究所組成創(chuàng)新聯(lián)盟，針對(duì)這些“創(chuàng)新主題”開(kāi)展研發(fā)和對(duì)外技術(shù)服務(wù);在技術(shù)轉(zhuǎn)移活動(dòng)中，協(xié)會(huì)對(duì)研究所的活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，發(fā)揮協(xié)同效用，彌補(bǔ)單個(gè)研究所的信息不對(duì)稱。亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)則通過(guò)由政府、科技、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)團(tuán)體代表人物組成的參議會(huì)，共商發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)各大研究中心之間及其與企業(yè)的合作，增強(qiáng)了科研體系的靈活性。

間隙性組織發(fā)達(dá)。間隙性組織也是德國(guó)國(guó)家創(chuàng)新體系的重要組成部分，扮演著“粘合劑”的角色。在促進(jìn)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化方面，史太白技術(shù)轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)等中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要作用;在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)方面，德國(guó)商會(huì)全方位提供法律、投資、銷售采購(gòu)、貿(mào)易促進(jìn)、招聘培訓(xùn)、展會(huì)支持、簽證、翻譯等專業(yè)技術(shù)服務(wù)，主要由德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部提供資金支持，僅向企業(yè)收取少量費(fèi)用;設(shè)在世界各地的德國(guó)中心，為德國(guó)企業(yè)拓展提供辦公、公寓、會(huì)議等硬件服務(wù)，并提供企業(yè)網(wǎng)絡(luò)支持，包括為企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)尋求上下游企業(yè)配套支持;同樣由德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)與技術(shù)部提供資金支持的聯(lián)邦外貿(mào)與投資署則致力于為德國(guó)企業(yè)提供大多免費(fèi)的全球市場(chǎng)信息;各聯(lián)邦州駐外代表機(jī)構(gòu)免費(fèi)為該州的企業(yè)提供所在地市場(chǎng)預(yù)評(píng)估、政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境分析、企業(yè)選址、尋找合作伙伴等服務(wù)。

(三)良好的制度環(huán)境

多維度的連續(xù)策動(dòng)。德國(guó)政府始終致力于通過(guò)切實(shí)的投入計(jì)劃和行動(dòng)措施支持企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新:1996年，聯(lián)邦教研部投入3 億馬克，推出“質(zhì)量保障計(jì)劃”以支持多達(dá)6000 家中小企業(yè)建立質(zhì)量保障系統(tǒng)，提高質(zhì)量管理水平;頒布《中小企業(yè)遠(yuǎn)程工作計(jì)劃》及《企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)計(jì)劃》，推動(dòng)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)變革，促使中小型企業(yè)形成聯(lián)盟;聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部的《中小企業(yè)創(chuàng)新與未來(lái)技術(shù)計(jì)劃》將技術(shù)資助作為繼續(xù)開(kāi)發(fā)的重點(diǎn);高技術(shù)戰(zhàn)略投資150 億歐元，旨在將德國(guó)建成“創(chuàng)意之國(guó)”，建立有利于高技術(shù)小企業(yè)創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新型中小企業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境;2012年，聯(lián)邦政府決定繼續(xù)拓寬德國(guó)創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)的融資途徑，為德國(guó)企業(yè)募集更多的風(fēng)險(xiǎn)資本，鞏固德國(guó)在國(guó)際創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)中的地位。

在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，德國(guó)主要通過(guò)創(chuàng)新集群策動(dòng)，推動(dòng)科技創(chuàng)新活動(dòng)。20世紀(jì)80年代，基于生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化已明顯落后于英國(guó)和美國(guó)的現(xiàn)實(shí)，德國(guó)一方面通過(guò)逐步放松法律法規(guī)對(duì)該領(lǐng)域的規(guī)制、引入風(fēng)險(xiǎn)資本、制訂產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等手段營(yíng)造適于生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境;另一方面，先后實(shí)施BioRegio、InnoRegio、GA-network 等一系列生物技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新集群策動(dòng)計(jì)劃，極大提升了德國(guó)在該領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。目前，德國(guó)通過(guò)“尖端集群競(jìng)爭(zhēng)行動(dòng)”等計(jì)劃，在更廣領(lǐng)域內(nèi)建立尖端創(chuàng)新集群，并通過(guò)改善科研與科研數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、信息平臺(tái)、技術(shù)交易網(wǎng)絡(luò)等，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境①陳強(qiáng)、趙程程:《德國(guó)政府創(chuàng)新集群策動(dòng)的演化路徑研究及啟示》，《德國(guó)研究》2011年第3期。。

科技投入的分類管理。在以立法方式對(duì)政府財(cái)政科技投入予以保障的同時(shí)，德國(guó)政府根據(jù)不同創(chuàng)新主體特點(diǎn)，采取不同經(jīng)費(fèi)分配與管理方式。對(duì)所有投資者實(shí)施全過(guò)程的補(bǔ)助支持，包括對(duì)直接投資的現(xiàn)金補(bǔ)償、員工和研發(fā)補(bǔ)貼等。企業(yè)研發(fā)項(xiàng)目有機(jī)會(huì)得到各種形式的財(cái)政支持，包括低利率貸款、特殊伙伴關(guān)系計(jì)劃等。對(duì)于非營(yíng)利研究機(jī)構(gòu)則采取分類管理方式，馬普學(xué)會(huì)主要從事尖端基礎(chǔ)研究，100%由聯(lián)邦與州政府提供資助，通過(guò)“任命程序”遴選出的頂尖專家可自主開(kāi)展研究工作，其內(nèi)部科研經(jīng)費(fèi)分配實(shí)際配置到“人”。亥姆霍茲聯(lián)合會(huì)擁有德國(guó)最好的科研儀器設(shè)備，主要針對(duì)大型問(wèn)題從事基礎(chǔ)研究、預(yù)防研究和關(guān)鍵技術(shù)研究，政府撥款比例為聯(lián)邦政府90%，州政府10%，其內(nèi)部科研經(jīng)費(fèi)分配不再針對(duì)單個(gè)科研機(jī)構(gòu)，而是以競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目為導(dǎo)向，通過(guò)下屬研究所組成跨學(xué)科研究團(tuán)隊(duì)來(lái)爭(zhēng)取，這種做法有利于促進(jìn)科技創(chuàng)新模式及科研組織形式的網(wǎng)絡(luò)化變革，促進(jìn)跨學(xué)科研究開(kāi)展，快速地對(duì)重大問(wèn)題做出反應(yīng)①德國(guó)科技創(chuàng)新態(tài)勢(shì)分析報(bào)告課題組:《德國(guó)科技創(chuàng)新態(tài)勢(shì)分析報(bào)告》，科學(xué)出版社2014年版。。弗朗霍夫協(xié)會(huì)主要從事應(yīng)用技術(shù)研究，為企業(yè)、政府部門(mén)提供技術(shù)服務(wù)，各研究所經(jīng)費(fèi)約三分之一來(lái)自于政府撥款，剩余部分來(lái)自于對(duì)外技術(shù)服務(wù)。

嚴(yán)格的科技評(píng)估制度。在科技投入管理方面，德國(guó)建立了嚴(yán)格的評(píng)估制度。首先是事前評(píng)估，不僅重視項(xiàng)目可行性、選題質(zhì)量、資源可獲得性，還對(duì)項(xiàng)目可能帶來(lái)的機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全方位考察;其次，德國(guó)政府要求各機(jī)構(gòu)對(duì)口的評(píng)估委員會(huì)定期對(duì)科研機(jī)構(gòu)及研究項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，其結(jié)果作為國(guó)家對(duì)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)實(shí)施調(diào)控的主要依據(jù);第三，在長(zhǎng)期的評(píng)估實(shí)踐中，專門(mén)從事評(píng)估的機(jī)構(gòu)構(gòu)建了德國(guó)評(píng)估共同體，制訂了專門(mén)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)“DeGEval-Standards”，通過(guò)有用性、可行性、公平、精確性四個(gè)維度保證評(píng)估的質(zhì)量;第四，部分科技評(píng)估專家來(lái)自國(guó)外，根據(jù)研究所性質(zhì)與研究水平不同，評(píng)估專家中來(lái)自國(guó)外的比例也不同，馬普學(xué)會(huì)的國(guó)外專家比例最高達(dá)60%，而萊布尼茲科學(xué)聯(lián)合會(huì)國(guó)外專家的比例只占30%，選用國(guó)外專家參與評(píng)估工作，可以將本國(guó)科技活動(dòng)納入國(guó)際背景下進(jìn)行考察，提升科技活動(dòng)的質(zhì)量②陳強(qiáng)、鮑悅?cè)A等:《德語(yǔ)國(guó)家科技管理的比較研究》，化學(xué)工業(yè)出版社2012年版。。

有效的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。德國(guó)的法律環(huán)境穩(wěn)定而透明，為國(guó)內(nèi)外投資者提供了全面的法律保障，使其能夠迅速行使相關(guān)權(quán)利。在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，德國(guó)已形成成熟的戰(zhàn)略管理模式和完備的法律體系，針對(duì)不同領(lǐng)域?qū)嵤┯袇^(qū)別的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)策略。德國(guó)的《雇員發(fā)明法》在一定程度上解決了雇員與企業(yè)之間的發(fā)明權(quán)歸屬糾紛，企業(yè)和雇員在技術(shù)創(chuàng)新、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、應(yīng)用及收益方面的責(zé)任、義務(wù)及補(bǔ)償方法方面得以明確，促進(jìn)了企業(yè)和雇員雙贏的創(chuàng)新推進(jìn)機(jī)制的形成，從而使得眾多德國(guó)企業(yè)保持了強(qiáng)大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。

(四)善于運(yùn)籌全球創(chuàng)新資源

具有針對(duì)性的國(guó)際科技合作。長(zhǎng)期以來(lái)，德國(guó)政府對(duì)內(nèi)整合、對(duì)外聚合創(chuàng)新資源。2008年發(fā)布《加強(qiáng)德國(guó)在全球知識(shí)社會(huì)中的作用，科研國(guó)際化戰(zhàn)略》，旨在通過(guò)廣泛科技合作籌措全球創(chuàng)新資源。德國(guó)制訂了針對(duì)不同國(guó)家的科技合作戰(zhàn)略，與西歐、北美科技發(fā)達(dá)國(guó)家的合作，側(cè)重于尖端技術(shù)合作、大型科研基礎(chǔ)設(shè)施共建、青年科學(xué)家培養(yǎng)與交流等方面;與發(fā)展中國(guó)家合作則側(cè)重于在國(guó)際范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)創(chuàng)新潛能，挖掘和使用其創(chuàng)新資源等方面③陳強(qiáng)、鮑悅?cè)A、李建昌:《德國(guó)國(guó)際科技合作及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《科技管理研究》2013年第23期。，具體包括吸引發(fā)展中國(guó)家學(xué)生來(lái)德國(guó)學(xué)習(xí)并留住其中的尖端科技人才，宣傳德國(guó)作為研究目的地國(guó)家的優(yōu)勢(shì)和吸引力，促進(jìn)國(guó)家間科技人才流動(dòng)和技術(shù)轉(zhuǎn)移等④Deutsche Forschungsgemeinschaft，“Internationale Zusammenarbeitder Deutschen Forschungsgemeinschaft”，http://www.dfg.de/foerderung/internationale_kooperation/internationale_kooperation_dfg_verfahren/index.html.。

活躍的科技營(yíng)銷活動(dòng)。為了吸引全球創(chuàng)新資源，德國(guó)提出“德國(guó)—?jiǎng)?chuàng)意的國(guó)度”(Germany-Land of Ideas)的口號(hào)，積極開(kāi)展國(guó)際科技營(yíng)銷活動(dòng)，在海外展示德國(guó)優(yōu)勢(shì)科研領(lǐng)域的研究實(shí)力及成果，提升德國(guó)作為科研目的地國(guó)家的吸引力，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)合作和技術(shù)轉(zhuǎn)移。從2005年起，德國(guó)還先后與波蘭、日本、埃及、以色列、中國(guó)、巴西、俄羅斯等國(guó)家實(shí)施聲勢(shì)浩大的“科技年”活動(dòng)，推進(jìn)國(guó)家間科技合作。

(五)利于創(chuàng)新的文化傳統(tǒng)和社會(huì)環(huán)境

德國(guó)人給人的印象通常是嚴(yán)謹(jǐn)、務(wù)實(shí)、守時(shí)，甚至顯得有些刻板，缺乏幽默感。其背后實(shí)際上是對(duì)科學(xué)和技術(shù)的尊崇，對(duì)創(chuàng)新的專注。德國(guó)企業(yè)奉行手工業(yè)文化，其創(chuàng)始人多出身于科學(xué)家或發(fā)明家，致力于將科學(xué)與實(shí)際應(yīng)用相結(jié)合，并以此創(chuàng)造長(zhǎng)期的產(chǎn)品差異化優(yōu)勢(shì)。德國(guó)企業(yè)不僅追求在制造業(yè)方面保持持續(xù)創(chuàng)新能力，還關(guān)注將制造和服務(wù)結(jié)合起來(lái)尋求新的解決方案，在德國(guó)工業(yè)4.0 中就體現(xiàn)出這一強(qiáng)烈趨勢(shì)。大多數(shù)德國(guó)企業(yè)都認(rèn)為接近客戶比市場(chǎng)營(yíng)銷更為重要，密切關(guān)注客戶在細(xì)分領(lǐng)域?qū)τ诋a(chǎn)品及服務(wù)的細(xì)微需求變化，從中尋求創(chuàng)新的靈感和機(jī)會(huì)。較為有趣的事實(shí)是，與受商業(yè)文化影響至深的美國(guó)企業(yè)不同，德國(guó)企業(yè)在金融、互聯(lián)網(wǎng)、商業(yè)模式等領(lǐng)域鮮見(jiàn)成功的創(chuàng)新范例。

三、對(duì)上海創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的實(shí)踐啟示

在借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，應(yīng)充分考慮政治體制、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、法制建設(shè)、社會(huì)管理、傳統(tǒng)文化、民眾素質(zhì)以及所處不同發(fā)展階段等背景因素的差異。另外，德國(guó)作為國(guó)家，與上海相比，存在層級(jí)上的差別。但是，其在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展方面的一些經(jīng)驗(yàn)及做法，對(duì)于上海仍可形成一些啟示。

(一)強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，明確不同主體的職責(zé)范圍

建立市級(jí)層面的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的宏觀領(lǐng)導(dǎo)及協(xié)調(diào)機(jī)制，制定相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略、構(gòu)筑上?？萍紕?chuàng)新治理體系、組織主體間的創(chuàng)新對(duì)話、明確政府創(chuàng)新管理的“正面清單”和“負(fù)面清單”、統(tǒng)籌創(chuàng)新資源的開(kāi)發(fā)利用、協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門(mén)、企業(yè)、各類科研院所、不同類型高校、第三方組織等主體的創(chuàng)新行動(dòng)。

就上海目前的科技創(chuàng)新結(jié)構(gòu)而言，仍缺乏一種居中協(xié)調(diào)的機(jī)制。政府有必要引導(dǎo)公共科研的方向和總體布局，加強(qiáng)公共研發(fā)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，并著力引導(dǎo)建立完善的科技中介服務(wù)體系，為科技成果的有效轉(zhuǎn)化、技術(shù)的有效轉(zhuǎn)移、主體間的有效合作提供保障。在現(xiàn)階段，上海的高校以及科研院所仍然是科技創(chuàng)新的中堅(jiān)力量，這種格局在今后一段時(shí)間內(nèi)仍將持續(xù)。對(duì)于大型企業(yè)而言，與德國(guó)制造企業(yè)相比，相對(duì)缺少原始的技術(shù)積累，導(dǎo)致企業(yè)自主創(chuàng)新的困難。對(duì)于中小企業(yè)而言，由于缺少資金、生命周期相對(duì)短，創(chuàng)新更需要來(lái)自于外部的助力。公共研發(fā)機(jī)構(gòu)和科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在助力企業(yè)創(chuàng)新方面可以發(fā)揮重要的作用，既可以在科研與市場(chǎng)之間架起橋梁，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，也可以打通企業(yè)與高校合作的渠道，促進(jìn)人才和知識(shí)的流動(dòng)。

(二)進(jìn)一步改善上海企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的制度環(huán)境

近年來(lái)，作為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心城市，上海在創(chuàng)新方面一直處于比較尷尬的境地，鮮有能夠讓世人眼前為之一亮的創(chuàng)新型企業(yè)和企業(yè)家的出現(xiàn)。這在一定程度上說(shuō)明上海企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的制度環(huán)境出了問(wèn)題，可能是要素缺失，也有可能是功能失調(diào)。前者的“藥方”是“滋補(bǔ)”，包括創(chuàng)新投入力度加大、企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理能力建設(shè)、科技評(píng)估、技術(shù)轉(zhuǎn)移、智庫(kù)服務(wù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育等第三方組織的建立和能力提升、科技信息及資源共享平臺(tái)的構(gòu)建、創(chuàng)新型人才的培育和流動(dòng)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)資本的引入等;后者的“藥方”是“調(diào)養(yǎng)”，包括政府創(chuàng)新管理模式轉(zhuǎn)變、科技創(chuàng)新治理能力現(xiàn)代化、政府科技創(chuàng)新投入方式和結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的完善、主體間協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計(jì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系的健全等。

上海應(yīng)在明確公共研發(fā)機(jī)構(gòu)定位的基礎(chǔ)上，盡快制定適合其自身發(fā)展和國(guó)家科技發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)法律或管理?xiàng)l例，明確其法律地位和功能定位。對(duì)于事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要研究領(lǐng)域進(jìn)行高強(qiáng)度的持續(xù)支持，同時(shí)建立創(chuàng)新綜合績(jī)效考評(píng)體系，引導(dǎo)其長(zhǎng)期穩(wěn)定的致力于創(chuàng)新水平的提高。為避免科技投入的低水平重復(fù)，可建立科技項(xiàng)目計(jì)劃投入和項(xiàng)目成果信息的聯(lián)合發(fā)布平臺(tái)，促進(jìn)部門(mén)之間信息溝通，使科技投入更加科學(xué)合理，并公布科技項(xiàng)目所取得的成果信息，以便于科研人員之間的查新和交流，提高科技創(chuàng)新效率。

(三)加強(qiáng)政府創(chuàng)新管理的能力建設(shè)

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)于政府創(chuàng)新管理實(shí)際上提出了兩方面的要求:一是明確政府創(chuàng)新管理的作為空間;二是加強(qiáng)政府創(chuàng)新管理的能力建設(shè)。從德國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的歷程看，政府較好地厘清了其行為與市場(chǎng)的邊界，同時(shí)也體現(xiàn)出較高的創(chuàng)新管理水平。值得注意的是，德國(guó)的政府創(chuàng)新管理能力并非一蹴而就，也是在長(zhǎng)期實(shí)踐過(guò)程中逐步得以提升的。作為特大型城市，上海應(yīng)順應(yīng)“科技創(chuàng)新管理”向“科技創(chuàng)新治理”的發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)中央對(duì)上?？萍紕?chuàng)新的戰(zhàn)略定位，推動(dòng)形成與市場(chǎng)、社會(huì)接軌的科技綜合治理體系，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化、治理模式法治化、治理手段多樣化、資源配置市場(chǎng)化、治理評(píng)價(jià)科學(xué)化。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化治理能力建設(shè)，不斷增強(qiáng)宏觀決策判斷能力、政府公共服務(wù)能力、資源整合和配置能力、科技創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)合能力、主體協(xié)同參與能力。以宏觀決策判斷能力為例，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)具備從國(guó)際政治格局和社會(huì)發(fā)展、技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革、全球創(chuàng)新資源流動(dòng)、科技創(chuàng)新模式和科研組織形式變化等趨勢(shì)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律、做出判斷的能力。

(四)營(yíng)造良好創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”

良好的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，有利于上海經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。德國(guó)在建立和完善創(chuàng)新體系的同時(shí)，對(duì)科技創(chuàng)新環(huán)境的營(yíng)造極為重視。就上海科技創(chuàng)新的環(huán)境來(lái)看，存在著較大的融資難問(wèn)題，對(duì)前沿科研項(xiàng)目中的高風(fēng)險(xiǎn)探索行為缺乏必要的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)意識(shí)不夠強(qiáng)，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的評(píng)估、交易、質(zhì)押仍缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，有必要進(jìn)一步放松和解除對(duì)投資和融資的管制，提高對(duì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)特別是知識(shí)產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)造開(kāi)放與寬容的社會(huì)氛圍，營(yíng)造健康良性的科技創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。

政府創(chuàng)新管理歸根到底是通過(guò)創(chuàng)新發(fā)展以使人更好的發(fā)展，因此，需要公眾的廣泛深入?yún)⑴c，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換和人民生活水平的提高及質(zhì)量改善?，F(xiàn)階段，推動(dòng)公眾支持與參與，首先要培育公眾參與創(chuàng)新的意識(shí)，如通過(guò)開(kāi)展創(chuàng)新教育、創(chuàng)新文化和市民創(chuàng)新精神培育等方面的創(chuàng)新活動(dòng)，使創(chuàng)新成為公眾的一種生活方式。同時(shí)，利用信息化管理，建立創(chuàng)新科技大數(shù)據(jù)平臺(tái)，將公眾關(guān)心的、希望參與的與創(chuàng)新主體所想的、所有的、能做的結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)需求和供給的互動(dòng)。此外，可以通過(guò)線上線下的征集方式，收集公眾對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的需求建議、技術(shù)供給方案等意見(jiàn)，引導(dǎo)更多的人成為創(chuàng)新的參與者和創(chuàng)新成果的受益者，共同推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的優(yōu)化。

(五)強(qiáng)化科技營(yíng)銷，集聚和利用全球創(chuàng)新資源

上海要建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，必須一手抓現(xiàn)有創(chuàng)新資源的整合和潛能挖掘，另一手想方設(shè)法集聚和利用全球創(chuàng)新資源。其中關(guān)鍵是兩類人:一類是“有錢(qián)并敢于賺更多錢(qián)”的人——風(fēng)險(xiǎn)投資者;另一類是“能將知識(shí)轉(zhuǎn)化為財(cái)富”的人——有科學(xué)家素質(zhì)的企業(yè)家或有企業(yè)家精神的科學(xué)家。這兩類人會(huì)不會(huì)來(lái)，主要看未來(lái)上海的環(huán)境，包括自然、人文、商業(yè)及社會(huì)環(huán)境、社會(huì)事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展程度、勞動(dòng)力和人才隊(duì)伍素質(zhì)、政府治理水平和效率等。如果這些條件都具備，再輔以適當(dāng)?shù)臓I(yíng)銷手段，建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心所需要的創(chuàng)新資源會(huì)源源不斷而來(lái)。