二孩：全面放開有多遠(yuǎn)？

文/包蕾萍

3月15日，兩會記者招待會，李克強(qiáng)總理正裝以待，氣氛熱烈而莊重。當(dāng)記者拋出“社會又出現(xiàn)了要求全面放開二孩的聲音”一問時，李克強(qiáng)總理簡短有力地回答：“去年我國已經(jīng)開始實(shí)施單獨(dú)二孩政策，現(xiàn)在正在推進(jìn)，也正在進(jìn)行全面的評估。我們會根據(jù)評估的結(jié)果，也考慮中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)變化的情況，權(quán)衡利弊來調(diào)整和完善人口政策，并按照法律程序調(diào)整和完善人口政策?！倍潭贪僮?，點(diǎn)亮了全面放開、科學(xué)評估和依法管理三個關(guān)鍵詞，引發(fā)媒體熱評。

全面放開怎么“放”？

明確政策導(dǎo)向。就在李克強(qiáng)總理此次招待會前不久，2014年12月18日，原全國人大常委會副委員長、全國婦聯(lián)主席彭佩云飛赴上海，在上海市婦聯(lián)安排下，于西郊賓館聽取了上海社科院單獨(dú)二孩決咨課題組關(guān)于政策實(shí)施效果評估的調(diào)研成果。在1個多小時的專題匯報中，彭大姐仔細(xì)記錄每個觀點(diǎn)，有感興趣處立刻停筆追問，對數(shù)據(jù)的敏銳度和準(zhǔn)確把握，令在場所有人折服。當(dāng)我提出“全面放開二孩具備社會基礎(chǔ)”時，彭大姐微笑著問道：“現(xiàn)在還有誰反對嗎？”我回答道：“至少目前政策并不明朗，到底我們是要鼓勵生育還是限制生育，政策執(zhí)行層面有很多困惑。”彭大姐點(diǎn)頭道：“政策需要進(jìn)一步明朗，不僅從婦女利益，從全國人民利益，從國家民族的層面來說，生育政策都應(yīng)該逐步調(diào)整完善?！?/p>

2014年單獨(dú)兩孩政策出臺以后，媒體都在關(guān)注“為何出生人數(shù)低于預(yù)估”這個問題，全國只有106.9萬對夫妻申請，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于200萬對的預(yù)估數(shù)。政策遇冷的關(guān)鍵在于政策導(dǎo)向不明，缺乏有力的配套措施。如果明確二孩是鼓勵的方向，在工作、家庭各個環(huán)節(jié)都需要有相應(yīng)的配套支持手段，改變二孩母親連晚育假都不能享受的局面；對于按計(jì)劃數(shù)量生育的二孩家庭，也應(yīng)該有經(jīng)濟(jì)、稅收等方面的政策配套。我們的東亞近鄰韓國，為了提高生育率，大膽啟用稅收手段，2015年1月最新推出單身稅，引起各界關(guān)注，暫不論其決策是否恰當(dāng)，但用稅收杠桿來明確生育導(dǎo)向的做法值得關(guān)注。國內(nèi)的政策之所以模糊，很大一部分原因在于行政管理高度碎片化，衛(wèi)計(jì)委、社保和稅收部門很難協(xié)同，這也就是李光耀在回憶錄里提到的“層巒疊障”。新加坡官方很難理解為什么中國政府最高層決定的事項(xiàng)，落實(shí)到基層，在不同部門之間仍舊需要反復(fù)“協(xié)調(diào)”。

生育率動態(tài)調(diào)整。從國際來看，生育政策調(diào)整的立足點(diǎn)，在于生育率的高低。各國生育政策自20世紀(jì)70年代至90年代普遍經(jīng)歷了從無到有的過程，具有動態(tài)調(diào)整的特點(diǎn)。1976年78個沒有制定生育政策的國家，在20世紀(jì)90年代半數(shù)出臺了生育政策。這些生育政策雖然分為限制和鼓勵兩種類型，但同一個地區(qū)或國家在不同的時段，根據(jù)生育率的高低可能采取完全不同的生育政策，如德國、日本、韓國、中國臺灣，都經(jīng)歷了從控制型到鼓勵型的轉(zhuǎn)型，非洲和拉美等高生育率國家和地區(qū)，也紛紛從不控制轉(zhuǎn)向了控制型生育政策。

中國自1980年實(shí)施獨(dú)生子女政策以來，人口控制效果顯著，家庭生育率不斷走低。北京、上海這樣的大城市，不僅低于2.1可替代水平，甚至出現(xiàn)了0.8的超低生育率。值得注意的是，生育率一旦越過拐點(diǎn)，進(jìn)入下降通道，就難以再次轉(zhuǎn)為上升趨勢。臺北近年來采取了數(shù)十項(xiàng)家庭友好政策措施，但生育率仍舊居“低”不上，影響了臺北市民對國民黨執(zhí)政能力的信心。德國和法國相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的劣勢就在于人口老化，家庭政策不夠友善。這些負(fù)面經(jīng)驗(yàn)都告訴我們，根據(jù)生育率的高低及時調(diào)整政策，可以盡早避免和預(yù)防經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的連環(huán)問題產(chǎn)生。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。獨(dú)生子女政策出臺以來，長期實(shí)行城鄉(xiāng)差別化待遇，其初衷是為了保護(hù)農(nóng)村家庭的生育意愿，但也造成獨(dú)生子女大量集中在城市地區(qū)的不均衡現(xiàn)象。數(shù)據(jù)顯示，從全國來看，農(nóng)村獨(dú)生子女在同齡人口中不超過10%，而城市獨(dú)生子女人口比例超過60%。這種不均衡帶來的弊端是城市人口的生育意愿長期被壓制，失獨(dú)家庭風(fēng)險大幅度上升。城市家庭和農(nóng)村家庭相比，親緣關(guān)系本來就較淺。缺乏血緣、地緣網(wǎng)絡(luò)支撐的城市人，只剩下業(yè)緣和一個孩子，一旦失業(yè)失獨(dú)，就會踏入悲劇的深淵。因此，從這個意義上來說，單獨(dú)二孩政策較好地落實(shí)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，取消了對城市單獨(dú)家庭的一胎限制。但二孩政策的全面放開，還需要進(jìn)一步的周密設(shè)計(jì)，取消城鄉(xiāng)差別化待遇，既形成人口結(jié)構(gòu)上互補(bǔ)流動的級差，也帶動經(jīng)濟(jì)社會的均衡發(fā)展。

臺灣社會局專門設(shè)立預(yù)約網(wǎng)站，在每一公共場所和小型社區(qū)都提供免費(fèi)的親子日托服務(wù)。圖為筆者在臺北社區(qū)親子館拍攝的場景。

家庭生育權(quán)平等。全面二孩政策呼聲最高的是“雙非”家庭，全面放開的主要對象也是這部分家庭。所謂“雙非”家庭是指夫妻雙方都不是獨(dú)生子女的家庭。按目前規(guī)定，他們不符合申請二孩的條件。單獨(dú)兩孩政策實(shí)施一年來，最不滿意的就是這部分家庭，因?yàn)樗麄兊暮侠砩庠副蝗藶閴褐屏?。上海的調(diào)研顯示，“雙非”夫妻對政策的不滿意率達(dá) 13%，雙倍于單獨(dú)夫妻，而他們中有45%的人都希望生育“二孩”。

另一方面，大部分“雙非”夫妻生于70年代，我們的調(diào)研顯示，“雙非”夫妻平均年齡36歲，“單獨(dú)”夫妻平均年齡33歲，“雙獨(dú)”夫妻平均年齡31歲。平均年齡的差異也是代際差異的表現(xiàn)。和70年代的“雙非”夫妻相比，“單獨(dú)”夫妻多出生于20世紀(jì)70至80年代間，而“雙獨(dú)”夫妻多為獨(dú)生子女政策的結(jié)果，出生于80年代。因此，對“雙非”家庭來說，即使十三五期間全面放開兩孩，這部分家庭也都將陸續(xù)跨入50歲門檻。生理年齡的制約，決定了生育控制對這部分群體來說意義不大，因此，全面放開二孩不僅不會造成生育數(shù)量的急劇上升，還令公共政策的平權(quán)意義進(jìn)一步得到彰顯——不同身份家庭擁有平等的生育權(quán)。另外，從家庭的角度來說，生育不僅僅是涉及國家利益和人口結(jié)構(gòu)的“大事”，也是家庭這一社會最小細(xì)胞得以延續(xù)的生命線，是關(guān)系到每個人和每個家庭的“小事”。深化改革階段，“大事”、“小事”一起抓，讓每個家庭都能享受到改革的福祉，這也是中國高層領(lǐng)導(dǎo)需要充分重視的事。

全面評估怎么“評”？

科學(xué)評估生育意愿。和單獨(dú)二孩政策的輿論熱炒不同，普通家庭的二孩意愿卻沒有上升。60.7%的單獨(dú)夫妻明確表示自己“不想”生育兩孩，實(shí)際申請生育兩孩的單獨(dú)家庭比例不到6%。有媒體因此詢問，為何單獨(dú)二孩政策導(dǎo)致生育意愿會降低？

其實(shí)這一問題本身不科學(xué)。中國家庭生育意愿的持續(xù)走低是近30年的大趨勢。1980年計(jì)劃生育政策實(shí)施以來，人口生育意愿從2左右下降到1.5左右，單獨(dú)二孩政策的出臺只是“放大”了本來一直存在的超低生育意愿現(xiàn)象。人們該追問的是，為什么單獨(dú)二孩政策沒有提升生育意愿？有媒體報道，90%符合二孩生育條件的家庭都沒有提出申請。實(shí)際比例更低，最新公布的數(shù)據(jù)顯示，全國1100萬戶符合生育二孩條件的家庭，平均申請率只有6%，遠(yuǎn)低于此前18%的預(yù)期。北上廣等一線城市，除廣州略高，申請率達(dá)28%外，上海和北京都低于5%。對生育意愿是否確實(shí)進(jìn)入“低生育陷井”，進(jìn)行科學(xué)評估和判斷，對于推動高層決策者盡早明確未來生育政策的導(dǎo)向，是非常關(guān)鍵的一步。

持續(xù)觀察實(shí)際出生人數(shù)。實(shí)際出生人數(shù)是二孩政策最直接的效標(biāo)，但政策剛剛實(shí)施一年，2015年又是傳統(tǒng)的羊年，實(shí)際生育二孩的家庭數(shù)量，還很難代表未來5年的總趨勢。因此，在2016年重點(diǎn)觀察實(shí)際生育數(shù)量會不會出現(xiàn)積壓性反彈，是人口學(xué)家非常重要的任務(wù)?；仡櫿叱雠_前5年，龍年的出生人數(shù)最高，5年間上海共辦理再生育審批16609例，實(shí)際生育數(shù)為7981人，實(shí)際生育數(shù)量約占申請量的50%都不到。由此類推，生肖影響和出生減半的效應(yīng)難以避免，2014年微漲之后，羊年出生人數(shù)可能降至波谷，但未來5年間實(shí)際出生數(shù)將維持在實(shí)際申請數(shù)一半的水平。事實(shí)上，上海全市2014年度新生人口21萬左右，與2013年基本持平，與2012年龍年的高峰出生人口還有一定差距。

評估公共服務(wù)資源的承載力。在流動和遷移的大背景下，目前的戶籍登記制度很難反映實(shí)有人口數(shù)量。就全國來看，特大型城市人滿為患，住房、醫(yī)療、教育、家政成本不斷上升，客觀上制約了城市人口的生育意愿；農(nóng)村和二線城市人去樓空，大量流動兒童涌入大型城市，對城市住房、醫(yī)療和教育帶來新的外生性壓力。

因此，對公共資源的配置和調(diào)動，需要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。維持各地為政的現(xiàn)狀，對教育、醫(yī)療等老大難問題不加強(qiáng)統(tǒng)籌考慮，就很難解決地方政府只關(guān)注戶籍人口的現(xiàn)狀。變遷和流動的時代，需要進(jìn)一步創(chuàng)新城鄉(xiāng)管理方式，通過制度設(shè)計(jì)，打破人為的新二元結(jié)構(gòu)。只有這樣，才能降低生育和撫育成本，普通家庭也不再會糾結(jié)養(yǎng)育一個孩子要花多少錢的問題。

依法管理怎么“管”？

政策調(diào)整納入法制軌道。2013年底正式啟動的新一輪生育政策調(diào)整，單獨(dú)二孩政策只是第一步。今年兩會期間，總理回答的17個問題中，“全面二孩”占據(jù)一席之地，透露出的重要訊息無疑是：十三五期間政策全面放開不僅被提上議事日程，并且排序靠前。計(jì)劃生育法律法規(guī)作為基本國策的有機(jī)組成部分，對其進(jìn)行調(diào)整，需要由相關(guān)部門在立法調(diào)研基礎(chǔ)上形成草案，并報國務(wù)院提請全國人大審議。2001年12月通過的《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》前期經(jīng)過3年的立法準(zhǔn)備，近10年的醞釀。因此全面放開二孩采取何種立法模式，是各界高度關(guān)注的內(nèi)容。一般認(rèn)為，國家立法對生育數(shù)量的規(guī)定，宜粗不宜細(xì)，便于統(tǒng)籌全國，具體數(shù)量可以根據(jù)特定時代特定地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行適時調(diào)整?，F(xiàn)行生育法里雖然說“提倡一對夫妻生育一個子女”，但也提出“符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個子女”。因此，先以相關(guān)政策和法規(guī)的形式，在2015年內(nèi)盡快對“規(guī)定條件”進(jìn)行松綁和試點(diǎn)，會是一條更能及時回應(yīng)社會和時代需求的途徑。

關(guān)注配套法律法規(guī)。對社會反映突出缺乏醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、照料方面的配套政策開展專題研究。調(diào)研顯示，不少符合二孩生育條件的家庭，遲遲未生，原因在于雙職工家庭既要上班，又要帶孩子，實(shí)在很累。上海去年開辦100個社區(qū)暑托班，接受報名一周內(nèi)全部滿額。我在臺北社區(qū)親子館參觀時，最大的感觸不在于其硬件設(shè)施的完備，而在于其非常高的普及率和使用率。據(jù)悉，為解決市民的預(yù)約困難，臺灣社會局專門設(shè)立預(yù)約網(wǎng)站，在每一公共場所和小型社區(qū)都提供免費(fèi)的親子日托服務(wù)。公共服務(wù)資源的健全和其生育配套法律法規(guī)有關(guān)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，臺灣、新加坡等地區(qū)和國家都有專門的勞工基準(zhǔn)法、幼兒教育與照顧法，明確政府、企業(yè)、社區(qū)在育兒教育方面應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。

因此，全面放開二孩政策出臺的同時，還應(yīng)該考慮制定配套政策，逐步建立分層分類的公共服務(wù)體系：政府層面保證兜底線，對個人和家庭重點(diǎn)提供生育保險、獎扶等基本保障，同時探索中小企業(yè)生育成本的分擔(dān)機(jī)制；社區(qū)層面建立家庭公共服務(wù)體系，為家庭和駐地單位提供便捷安全的育兒服務(wù)；市場層面發(fā)揮市場對資源的配置作用，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，同時加強(qiáng)對月子公司、家政行業(yè)嬰幼兒制品等育兒新興產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管和規(guī)范，建立安全放心的兒童成長環(huán)境。

關(guān)注性別平等和女職工保護(hù)?，F(xiàn)有社會環(huán)境中，生育“二孩”對女性后續(xù)職業(yè)發(fā)展確實(shí)影響巨大。我們的調(diào)研顯示，在單獨(dú)二孩家庭中，全職太太比例是獨(dú)生子女家庭的2倍。這意味著，不少女性因?yàn)椤岸ⅰ狈艞壛斯ぷ?。再次生育使得女性外出就業(yè)的機(jī)會和時間減少，另一方面也會對在職女性的事業(yè)發(fā)展帶來一些消極影響。因此，從女職工保護(hù)的角度出發(fā)，依法管理的重點(diǎn)并不在于產(chǎn)假的時間是否延長。因?yàn)楫a(chǎn)假延長表面上保護(hù)了女性生育期權(quán)益，事實(shí)上卻為女性的職業(yè)選擇機(jī)會增加了無形的壁壘。制定鼓勵家庭和工作平衡的政策，對女性來說會是更好的保護(hù)方式。探索鼓勵再生育女性就業(yè)的支持性政策，探索鼓勵男性分擔(dān)育兒責(zé)任的社會政策，如增加12歲及以下兒童父母法定陪護(hù)假，適當(dāng)延長男性看護(hù)假、育兒假等；性別平等層面，重點(diǎn)加強(qiáng)從業(yè)女性“四期”(婦女生理機(jī)能變化過程中四個階段：經(jīng)期、孕期、產(chǎn)期、哺乳期)權(quán)益維護(hù)，并提高生育獎扶政策執(zhí)行質(zhì)量。

全面放開二孩，2015年，我們拭目以待！