黔東南州水利系統(tǒng)窩案串案剖析

文丨黔清風(fēng)

編者按：近年來，貴州省紀委以抓鐵有痕、踏石有印的工作作風(fēng)，認真對待每一條線索，嚴格依法依規(guī)查辦了一批民眾反映強烈、社會影響重大的大案、要案，這些案件所反映出的問題，教訓(xùn)深刻、發(fā)人深省。本刊今起將刊發(fā)部分相關(guān)紀實文稿，期望為廣大黨員干部讀者提供警醒材料，敬請關(guān)注。

33人涉案，州水利局1名副局長和5名縣水利局局長落馬；

28人被移送司法機關(guān)，涉案金額達813.97萬元；

辦案人員對這起案件的評價只有兩個字：惡劣……

黔東南苗族侗族自治州紀委2013年查處的這起水利系統(tǒng)窩案串案，盡管已過去兩年，群眾提起依然深惡痛絕。

內(nèi)外勾結(jié)、抱團腐敗、民生資金成為“唐僧肉”……靜流之下，何以腐敗成串？清水衙門，緣何塌方淪陷？這起案件，給我們帶來了無盡的思考。

辦案：查一案牽一串，警示教育大會后20多名干部主動自首

這起案件的查辦，源于一次審計。

2013年初，貴州省審計廳對黔東南州黎平縣水利局進行專項審計，發(fā)現(xiàn)部分違紀違法線索。審計廳迅速將線索轉(zhuǎn)紀檢監(jiān)察機關(guān)核查處理，案件查辦的大幕由此開啟。

“知道可能有問題，沒想到問題這么多?！鞭k案人員說，通過對黎平縣水利工程招投標、工程建設(shè)、資金撥付等環(huán)節(jié)進行摸底調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該縣水利局問題十分嚴重：私設(shè)小金庫，集體私分國有資產(chǎn)；弄虛作假，虛報冒領(lǐng)套取民生資金……

民生資金不容蛀蟲染指。辦案人員迅速出擊，果斷控制了黎平縣水利局原局長楊雄。在大量事實和證據(jù)面前，楊雄向組織交代了收受賄賂95.5萬元的違紀違法事實，同時帶出涉及黎平縣水利局8名工作人員的腐敗窩案。

結(jié)合掌握的線索，辦案人員對黎平窩案進行了深入分析，發(fā)現(xiàn)黎平的問題相當(dāng)?shù)湫?。他們隨即對黔東南州水利工程建設(shè)項目資金的使用、分布情況進行檢查，發(fā)現(xiàn)普遍存在工程項目多而散、資金廣而亂的特點，黎平的問題很可能只是冰山一角。

“黎平縣水利局問題的暴露，引起了我們高度警覺。”辦案人員說，他們把調(diào)查范圍拓展到黔東南州16個縣市，組織民生監(jiān)督組對水利系統(tǒng)開展了大排查、大起底，結(jié)果發(fā)現(xiàn)了“成串問題”。

隨著問題線索逐漸增多，調(diào)查范圍逐漸擴大，局面越來越明朗——瓜分民生資金已成部分水利局半公開的“潛規(guī)則”，這極有可能是一起涉案人數(shù)眾多的窩案串案。

2013年5月3日，黔東南州召開了全州水利系統(tǒng)廉政教育專題會議，州紀委通報了黎平案案情，并宣布：“凡是存在違紀問題的黨員干部，在5月15日前主動到紀委、檢察院投案自首，上交違紀款物的，視情況依紀依法從輕處理；對抱著僥幸心理、對抗組織調(diào)查，不主動交代問題的，堅決予以嚴處?！?/p>

警示教育大會形成了強大震懾。會后，20多名涉案國家工作人員（其中包含3名處級干部）先后主動向組織交代問題，積極退贓。

然而，在規(guī)定的時限內(nèi)，也有少數(shù)干部抱著僥幸心理，對宣布的政策置若罔聞，試圖“瞞天過?！?。黔東南州水利局原副局長馮卡就是其中的典型。

結(jié)合調(diào)查掌握的情況，2013年5月30日，辦案人員約談馮卡，但馮卡始終抱有僥幸心理，避重就輕，對問題拒不交代。

馮卡的負隅頑抗并沒能讓他逃脫法網(wǎng)。不久之后，馮卡歸案。在大量事實和證據(jù)面前，他最終低下了頭，交代了收受他人賄賂110余萬元的違紀違法事實。

馮卡受賄案的成功突破，極大鼓舞了辦案人員。不久之后，雷山縣水利局原局長金鴻、黃平縣水利局原局長申遠平等人相繼“落馬”。

最終，這起涉及5縣33人的水利系統(tǒng)窩案串案中，28人因涉嫌犯罪被移送司法機關(guān)處理，收繳違紀資金622.99萬元。深水退去，一群腐敗分子原形畢露。

特點：集體淪陷，水利資金成為“唐僧肉”

“水利工程建設(shè)項目需要通過施工資質(zhì)審查、工程監(jiān)理等多個環(huán)節(jié)，很多環(huán)節(jié)都需要水利系統(tǒng)干部經(jīng)手。一些人想吃掉水利資金這塊‘唐僧肉’，首先就要‘打點’水利系統(tǒng)的干部?！睋?jù)辦案人員透露，這起窩案串案以水利系統(tǒng)干部為核心，主要圍繞小、微水利工程建設(shè)進行，具有顯著特點：

一是關(guān)鍵崗位集體淪陷。涉案人員主要集中在對水利項目有決定、監(jiān)督和管理等權(quán)力的關(guān)鍵崗位上。一把手涉案人員較多，在查辦的17名公職人員中一把手有6人，占35%。比如，查處的黎平縣楊雄、雷山縣金鴻、黃平縣申遠平都是時任水利局長，而榕江縣農(nóng)業(yè)局原局長楊秀剛、天柱縣水利局黨組原書記劉建的違紀違法行為，均發(fā)生在任縣水利局長期間。

二是多重受賄、多頭行賄并存，“收少頻收”成大貪。此案的一大特點是單次受賄少、累計受賄多，一人收受多人賄賂、一人行賄多人。

涉案者往往借人情交際之名，行隱形交易之實。如馮卡收受32人69次賄賂共計110.1萬元，申遠平收受26人69次賄賂共計111.4萬元，楊雄收受5人13次賄賂共計95.5萬元。很多人剛開始收到老板的禮金時還心存恐懼，到后來收了幾次都沒事，膽子越來越大，最后“收少頻收”成大貪。

行賄人為打通水利項目建設(shè)各個環(huán)節(jié)，用錢“鋪路”多頭行賄，如水利建設(shè)管材供應(yīng)商秦某、周某，在向各縣銷售管材時，為被選定為供應(yīng)方并獲取高額利潤，上至局長，下至監(jiān)理、出納、保管員，提“錢”開路，打通各個環(huán)節(jié)，多頭大肆行賄。

三是作案手段隱蔽，收受方式多樣。此案的查處，并未收到群眾舉報，而是通過專項審計和系統(tǒng)巡查發(fā)現(xiàn)問題，腐敗分子作案手段呈現(xiàn)隱蔽化和多樣化趨勢。

此案中，有的腐敗分子采取入“干股”方式分紅受賄，如黎平縣水利局原副局長蔣某通過入“干股”方式，與水利工程承建老板分紅謀取利益；有的采取虛增工程量、申報虛假項目套取國家資金，如榕江縣水利局原干部吳某、李某伙同工程項目承包人，通過虛增工程量、虛列工程項目等手段套取國家資金50余萬元；有的涉案人員違規(guī)成立水利水電工程公司，通過圍標串標等暗箱操作形式，將項目內(nèi)定給實際掌控的公司中標，然后由公司分包給預(yù)定人施工以謀取私利、收受好處。

行賄人、受賄人狼狽為奸，對其違紀違法行為高度保密，外界很難發(fā)現(xiàn)。大部分行賄人長期從事該行業(yè)，重江湖義氣。而行賄人與受賄人長期合作，行受賄次數(shù)多，情感基礎(chǔ)牢固，給案件查辦工作造成了困難。

四是水利工程建設(shè)資金大量流失。一些人把“大項目”建成“小項目”，套取國家資金用于發(fā)放職工福利。如查處的黎平縣水利局申報實施該縣2011年墨門山水庫大壩溢洪道水毀修復(fù)工程時，申報、到位資金30萬元，但項目建設(shè)實際使用資金10.92萬元，余下的19.08萬元全部套取進入單位小金庫，用于發(fā)放職工福利。

一些人按“標準”申報資金不按“標準”使用資金，資金沒有用到工程上。水利工程建設(shè)一般要由專業(yè)的水利工程設(shè)計機構(gòu)規(guī)劃設(shè)計，并有專項的規(guī)劃設(shè)計經(jīng)費保障，有的規(guī)劃設(shè)計單位為節(jié)約成本，通過返還部分設(shè)計費的形式委托沒有相應(yīng)資質(zhì)的單位設(shè)計，造成規(guī)劃設(shè)計“價真貨不實”，資金被從中變相竊取。如黔東南州水利勘察設(shè)計院通過返還70%設(shè)計費形式將水利規(guī)劃設(shè)計委托給各縣水利局，自己“坐享”30%設(shè)計費。

原因：清水衙門“驟富”，監(jiān)督層層失效

黔東南州山清水秀，以清水江、舞陽河、都柳江為主干，2900多條大小河流呈樹枝狀展布于各地。水利建設(shè)對于黔東南的發(fā)展至關(guān)重要。

特別是近年來，隨著國家水利建設(shè)資金投入的爆發(fā)性增長，黔東南州水利部門從原來的“清水衙門”逐漸成為“油水”豐厚的實權(quán)部門。僅2012年該州水利工程總投資就高達20.035億元。

“投入高了，相應(yīng)的監(jiān)管卻滯后了?！鞭k案人員認為，此案之所以發(fā)生，關(guān)鍵就是錢多缺監(jiān)管，欲多無節(jié)制。

本來不該是這樣的。按制度規(guī)定，從水利工程建設(shè)到工程資金撥付等各環(huán)節(jié)，都有相應(yīng)的監(jiān)管設(shè)計。這些監(jiān)督何以層層失效？

——制度失效成擺設(shè)。雖然國家對水利工程建設(shè)的資金管理、使用都有明確的規(guī)定，黔東南州水利系統(tǒng)也建立了一些規(guī)章制度和工程建設(shè)操作程序，但制度掛在墻上，規(guī)章留在紙上，執(zhí)行制度不嚴，結(jié)果讓腐敗分子大行其道。

比如，國家對工程招標投標有著嚴格的法律規(guī)定，但有的縣市在建設(shè)水利項目過程中沒有嚴格執(zhí)行，對一些達到招投標要求的項目，采取直接發(fā)包或分解發(fā)包的方式進行，規(guī)避招投標。

——一把手一言堂，同級監(jiān)督、下級監(jiān)督形同虛設(shè)。被查辦的5個縣水利局一把手，工程項目建設(shè)基本都是一個人說了算，監(jiān)督嚴重缺位。

領(lǐng)導(dǎo)之間互不監(jiān)督。班子成員之間明知程序不合法、操作不規(guī)范，也不提醒糾正，相互之間沒有形成有效監(jiān)督約束。天柱縣水利局黨組書記和總工程師，在一些工程上都知曉對方存在違法亂紀行為，但互不監(jiān)督、互不提醒，彼此“心照不宣”。

財務(wù)人員、辦事人員不敢監(jiān)督。單位干部職工對領(lǐng)導(dǎo)特別是一把手交辦的事，明知是違規(guī)操作、違法亂紀，也不敢堅持原則，生怕得罪領(lǐng)導(dǎo)。黎平縣水利局會計和出納，明知班子成員虛報工程量套取資金設(shè)立小金庫，卻不及時制止，助其違法亂紀，最終導(dǎo)致腐敗。

部分干部逃避監(jiān)督。部門領(lǐng)導(dǎo)對上不請示、不報告，甚至欺騙、誤導(dǎo)上級組織；對下采取不公開、假公開的辦法，回避群眾監(jiān)督。如分解合同、逃避招投標，搞變相合作、暗箱操作，致使干部職工對一些敏感、重大問題不知曉，未能形成有效制約。

——個人私欲膨脹，更不可能約束自己。涉案人員放松政治理論學(xué)習(xí)，忽視黨性鍛煉和道德修養(yǎng)，對黨紀國法不管不顧。雷山縣水利局原局長金鴻第一次收受一老板6萬元賄賂款時，也曾猶豫過，當(dāng)天即將錢退還給送錢人，可第二天老板又將錢送來，說是表示點“小意思”時，還是收下了，最后一發(fā)不可收拾。

教訓(xùn)：水利工程的五個環(huán)節(jié)是腐敗“重災(zāi)區(qū)”

黔東南州水利系統(tǒng)的窩案串案并非孤例，從全國來看，這樣的例子并不少見。

2013年以來，江西省九江市水利系統(tǒng)窩案涉案人員達158人，收繳違紀違法資金7600余萬元；河南省紀委通報42起涉及水利的典型腐敗案件，有64名黨員干部因涉案被處理……

國家投入巨額資金建設(shè)水利工程，本是惠民之舉，不料卻養(yǎng)肥了一群群蛀蟲，不能不令人扼腕痛惜。

前車之覆，后車之鑒。從黔東南州水利系統(tǒng)這起案件看，水利腐敗問題主要發(fā)生在水利工程建設(shè)中，有五個環(huán)節(jié)是“重災(zāi)區(qū)”，需要重點關(guān)注：

一是工程招投標環(huán)節(jié)。水利項目普遍存在施工單位不具備資質(zhì)，借用他人資質(zhì)參與招投標，以行賄手段通過投標資格審查進而承攬工程的現(xiàn)象。從此案看，工程項目幾乎都是內(nèi)定施工隊伍，招投標只是走形式，未形成真正的公平競爭。

二是工程設(shè)計環(huán)節(jié)。水利工程尤其是水庫除險加固工程規(guī)劃設(shè)計要求高，施工復(fù)雜，通常由專業(yè)的水利工程設(shè)計機構(gòu)進行規(guī)劃設(shè)計，而選哪家設(shè)計機構(gòu)則由水利行政主管部門決定。相關(guān)施工單位為節(jié)約成本，與水利行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)干部勾結(jié)，通過返還設(shè)計費的方式給予“回報”，雙方“各取所需”，置水利工程安全于不顧。

三是工程管材采購環(huán)節(jié)。水利工程尤其是農(nóng)村飲水安全工程、水庫除險加固工程等，因其特殊性，在選材上對質(zhì)量要求極高，水利行政主管部門和工程發(fā)包方負有監(jiān)管工程選材的職責(zé)。管材銷售商為了取得供貨業(yè)務(wù)，通過簽訂新增合同等方式，向有關(guān)人員大肆行賄。

四是工程驗收環(huán)節(jié)。在施工過程中，有的工程發(fā)包方或施工方往往會想方設(shè)法虛增工程量或搞虛假工程，從工程中套取資金用作其他開支。為了順利通過工程驗收，施工方往往會向檢查驗收人員行賄。

五是工程款撥付結(jié)算環(huán)節(jié)。水利工程是各級政府的重點項目，建設(shè)資金為國家專項資金，本來很有保障。但在實際操作中，因地方配套資金不到位等原因，工程款支付不及時、不足額的情況經(jīng)常存在。工程承建商為了爭取早撥、多撥工程款，采取送錢物等方式賄賂有關(guān)公職人員。

民生工程，光有好心辦不成好事。在查辦案件過程中，黔東南州紀委督促州水利局黨組建立健全了200萬元以下水利工程的監(jiān)督管理制度，最大限度地堵塞小、微水利工程的腐敗漏洞。

“這起案件充分說明，沒有什么‘清水衙門’的假象，一旦權(quán)錢集中、缺乏監(jiān)督，再‘清水’的行業(yè)也可能滋生腐敗?！鞭k案人員說。