非國(guó)家行為體的崛起與后美國(guó)霸權(quán)時(shí)代

唐 昊

非國(guó)家行為體的崛起與后美國(guó)霸權(quán)時(shí)代

唐 昊

世界上的霸權(quán)國(guó)家正在經(jīng)歷權(quán)力轉(zhuǎn)移與權(quán)力擴(kuò)散的雙重挑戰(zhàn)。其中非國(guó)家行為體對(duì)國(guó)家權(quán)力的侵蝕成為主要的挑戰(zhàn)因素。是霸權(quán)、而非某個(gè)霸權(quán)國(guó)家的衰落將成為今后一段時(shí)間內(nèi)關(guān)系的主題。這個(gè)判斷將解釋當(dāng)今世界大國(guó)之間大部分互動(dòng)行為的成因，包括崛起國(guó)與既得利益國(guó)家之間并未出現(xiàn)針?shù)h相對(duì)的斗爭(zhēng)，恰是因?yàn)闄?quán)力流動(dòng)的主題是向非國(guó)家行為體的擴(kuò)散，而非向另一個(gè)國(guó)家的轉(zhuǎn)移。在這個(gè)原理的指引下，可以預(yù)期在美國(guó)霸權(quán)年代之后，代之而起的是一個(gè)多元化和去中心化的國(guó)際秩序，而非霸權(quán)的單純轉(zhuǎn)移。

美國(guó)霸權(quán)被唱衰不是一天兩天了，從80年代保羅·肯尼迪的預(yù)言到2014年福山在新著里認(rèn)為民主正在衰落，美國(guó)霸權(quán)看起來(lái)總是朝不保夕。但是，直到今天美國(guó)仍是世界上唯一的超級(jí)大國(guó)。所以現(xiàn)在再說(shuō)這種預(yù)言，多少有一種“狼來(lái)了”的感覺(jué)，何況2015年的美國(guó)剛剛度過(guò)危機(jī)，還在全面走強(qiáng)之際。不過(guò)，近幾年來(lái)從學(xué)者到政治家對(duì)霸權(quán)衰落的預(yù)期卻與以往不同——他們并不是在預(yù)言美國(guó)霸權(quán)的衰落，而是在預(yù)言所有霸權(quán)的衰落。

權(quán)力從國(guó)家向其他行為體的擴(kuò)散

提出“軟權(quán)力”概念的小約瑟夫·奈在論述美國(guó)未來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)地位時(shí)，強(qiáng)調(diào)世界性的霸權(quán)正在經(jīng)歷雙重挑戰(zhàn)：一是權(quán)力在國(guó)家行為體之間的轉(zhuǎn)移（Transfer）；二是權(quán)力從國(guó)家行為體向非國(guó)家行為體的擴(kuò)散（Diffusion）。權(quán)力的轉(zhuǎn)移很好理解。就是世界霸權(quán)的重心正在從西方向東方轉(zhuǎn)移，從歐美向亞洲轉(zhuǎn)移，最重要的標(biāo)志就是包括中國(guó)在內(nèi)的金磚國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速崛起和美國(guó)、歐洲的相對(duì)衰落。權(quán)力的擴(kuò)散則是指權(quán)力正在從國(guó)家手中逐漸向非國(guó)家、亞國(guó)家行為體擴(kuò)散，公司、非政府組織、個(gè)人，甚至恐怖主義組織都在執(zhí)行著某種全球治理的職能。扎卡利亞將其描述為民主化、多元化和去中心化。而此前這些職能都是被國(guó)家所壟斷。目前美國(guó)所面臨的霸權(quán)挑戰(zhàn)當(dāng)然來(lái)自東亞和拉美崛起的權(quán)力轉(zhuǎn)移，但更大的挑戰(zhàn)則是自身權(quán)力擴(kuò)散化的影響。

在近年來(lái)召開(kāi)的諸多峰會(huì)論壇上，各國(guó)試探性地“尋求新格局”的普遍心態(tài)，正是舊霸權(quán)秩序逐漸解體的信號(hào)。但是對(duì)全球治理問(wèn)題的不同認(rèn)識(shí)、在國(guó)際秩序上的分歧，使得新的格局并不容易產(chǎn)生，而舊的霸權(quán)進(jìn)行治理也更加困難。以2015達(dá)沃斯論壇為例，在其280余場(chǎng)研討會(huì)中，氣候變化、環(huán)境和資源緊缺、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和貨幣政策、社會(huì)融合和金融體系、國(guó)際貿(mào)易和投資、就業(yè)技能和人力資源、地緣政治危機(jī)等議題，鮮有達(dá)成共識(shí)。事實(shí)上，正如希爾頓·魯特所言，上述來(lái)自一個(gè)復(fù)雜體系（Complexity）的問(wèn)題確實(shí)是一個(gè)自上而下（top-down）的霸權(quán)體系所無(wú)法解決的。

在全球整合接連失敗的情況下，各個(gè)國(guó)際行為體各自為戰(zhàn)、或進(jìn)行局部整合。近期人民幣大幅度貶值的直接原因被認(rèn)為是歐元的QE。而歐洲的困局在于，高福利體制讓經(jīng)濟(jì)難以為繼，而選舉政治又讓短視的政治家寧愿選擇借債也不愿變革?，F(xiàn)在歐元不得不進(jìn)行大規(guī)模量化寬松，意味著全球主要貨幣之間無(wú)法達(dá)成妥協(xié)，只能各自為戰(zhàn)。也同時(shí)意味著以經(jīng)濟(jì)霸權(quán)為基礎(chǔ)的美國(guó)霸權(quán)體系已經(jīng)無(wú)法滿足歐元區(qū)小伙伴們的要求了。不像二戰(zhàn)后美國(guó)主導(dǎo)成立世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織和關(guān)貿(mào)總協(xié)定（世界貿(mào)易組織）的年代，如今美國(guó)供給制度的能力大幅度下降。在世界性制度闕如的情況下，許多國(guó)家轉(zhuǎn)而謀求建立自身發(fā)展、安全和意識(shí)形態(tài)的小環(huán)境，這轉(zhuǎn)過(guò)頭來(lái)又增大了全球整合的難度。

按照約瑟夫·奈的理論，作為霸權(quán)國(guó)，美國(guó)先是受到權(quán)力轉(zhuǎn)移的沖擊——隨著金磚國(guó)家的崛起，美國(guó)經(jīng)濟(jì)從占全球經(jīng)濟(jì)1/3降至20%.至少如基歐漢所言，這是一種“不完全衰落”（Incomplete Decline）。與此同時(shí)又受到權(quán)力擴(kuò)散的沖擊，移民問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)離岸化、金融不穩(wěn)定、氣候變化、武器擴(kuò)散、恐怖主義。這些需要世界警察解決的問(wèn)題，美國(guó)一個(gè)也解決不了，必須尋求非政府組織、公司、公民的幫助。如此，權(quán)力從國(guó)家手中向其他行為體的擴(kuò)散也是不可避免。實(shí)際上，早在2012年，美國(guó)國(guó)家情報(bào)委員會(huì)就發(fā)表了《2030年全球趨勢(shì)：替代的世界》報(bào)告，認(rèn)為“美國(guó)治下的和平”，即始于1945年的美國(guó)霸權(quán)時(shí)期，很快就將結(jié)束。各國(guó)政府都因全球化而受到了削弱，它們的影響力正在讓渡給跨國(guó)公司、自由資本以及跨境網(wǎng)絡(luò)。個(gè)人賦權(quán)是“大趨勢(shì)”，這一變化將從根本上改變社會(huì)的組織方式。

霸權(quán)的衰落與權(quán)力擴(kuò)散

美國(guó)作為唯一超級(jí)大國(guó)的時(shí)間才不過(guò)短短20年，其所主導(dǎo)的國(guó)際秩序就已岌岌可危，這在國(guó)際關(guān)系史上還是相當(dāng)罕見(jiàn)的；而霸權(quán)的衰落并非來(lái)自霸權(quán)國(guó)崩潰或權(quán)力轉(zhuǎn)移，而是來(lái)自權(quán)力擴(kuò)散——大家漸漸的都不聽(tīng)“霸主”的了，這在國(guó)際關(guān)系史上更是從未出現(xiàn)過(guò)。那么，是什么原因帶來(lái)權(quán)力的擴(kuò)散和霸權(quán)的衰落、乃至解體呢？這涉及到三個(gè)重要的長(zhǎng)期因素，即國(guó)際政治層面的民主化、國(guó)際經(jīng)濟(jì)層面的全球化，以及國(guó)內(nèi)政治層面的意識(shí)形態(tài)分化。而這三個(gè)長(zhǎng)期因素所形成的趨勢(shì)都是不可遏制和不可逆的。

自20世紀(jì)70年代以來(lái)的第三波民主化浪潮，是權(quán)力擴(kuò)散的最直接因素。隨著人民直接登上政治舞臺(tái)，國(guó)家的地位降低了。這是因?yàn)橹贫群图夹g(shù)進(jìn)步的政治內(nèi)涵恰在于增強(qiáng)個(gè)體的力量，而使國(guó)家脆弱化，而非相反。個(gè)體借由技術(shù)而獲得的自主能力與國(guó)家借由技術(shù)而獲得的控制能力相比，前者的成長(zhǎng)速度顯然比后者要快得多。如今一個(gè)斯諾登就足以使超級(jí)大國(guó)狼狽不堪，美國(guó)的道德高地喪失殆盡。就其目標(biāo)而言，民主化并不僅僅意味著民主選舉體制的建立，而是意味著個(gè)人主宰自己的政治命運(yùn)后個(gè)人賦權(quán)的快速增長(zhǎng)。在這個(gè)過(guò)程中，民主體制的作用被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，而技術(shù)促進(jìn)民主的一面多少被忽視了。

不但如此，民主化還意味著世界統(tǒng)治秩序的改變。因?yàn)槊裰骰残纬闪嗣绹?guó)與其他國(guó)家必須共同遵守的國(guó)際準(zhǔn)則：即使霸權(quán)國(guó)家也不能為所欲為，不但對(duì)主權(quán)國(guó)家，對(duì)普通平民、組織都要嚴(yán)守行動(dòng)的邊界。而中東國(guó)家的民主化則意味著更多原教旨主義者上臺(tái)，美國(guó)的反對(duì)者快速增長(zhǎng)并更難根除。即使在西方內(nèi)部，民主化實(shí)際上也削弱了美國(guó)對(duì)其小伙伴的軟權(quán)力：當(dāng)不存在“自由世界”和敵對(duì)世界之間的界限，以及對(duì)整個(gè)民主國(guó)家的外在威脅時(shí)，美國(guó)借以塑造秩序、維系霸權(quán)的理由將不復(fù)存在。

全球化經(jīng)常被認(rèn)為是以世界經(jīng)濟(jì)一體化為主題，并將在未來(lái)推動(dòng)世界政治的一體化，而對(duì)于世界政府的想象也給了很多人呼喚更強(qiáng)有力的世界霸權(quán)的理由。但現(xiàn)實(shí)的情況卻恰恰相反，全球化正在成為霸權(quán)解體的另外一個(gè)動(dòng)力。漢斯·摩根索在20世紀(jì)50年代的論文“另一場(chǎng)大辯論：美國(guó)的國(guó)家利益，”中指出，次國(guó)家利益和超國(guó)家利益是對(duì)美國(guó)國(guó)家利益的最大威脅。目前，在全球化的推動(dòng)下，各種國(guó)際行為體，包括跨國(guó)公司、非政府組織、甚至恐怖主義組織之間都會(huì)結(jié)成一個(gè)又一個(gè)復(fù)雜行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，行使事實(shí)上的自治。而即使在最有優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，美國(guó)經(jīng)濟(jì)霸權(quán)體系中最重要的世貿(mào)組織也在多哈回合后再無(wú)建樹(shù)，在其他領(lǐng)域更是如此。美國(guó)甚至不再有能力完成一次新的全球貿(mào)易整合，只得自己也去追求TPP這種地區(qū)經(jīng)濟(jì)小環(huán)境。

相比國(guó)際政治的長(zhǎng)期不利趨勢(shì)，國(guó)內(nèi)政治的分化才是美國(guó)霸權(quán)的致命傷。原本美國(guó)霸權(quán)的力量來(lái)源正是其國(guó)內(nèi)民主政治，也就是布魯姆所說(shuō)的“真正危險(xiǎn)”而又“最成功的專制”。它使美國(guó)人對(duì)世界事務(wù)的認(rèn)知在共同利益和共同價(jià)值觀的基礎(chǔ)上趨于一致，排斥國(guó)內(nèi)外真正的不同意見(jiàn)。王緝思也認(rèn)為，美國(guó)政治精英通過(guò)國(guó)內(nèi)民主使國(guó)家的“軟實(shí)力”在國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大化，使美國(guó)在國(guó)際上形成一個(gè)強(qiáng)大而統(tǒng)一的意志。人口僅占世界總?cè)丝?.6%的美國(guó)，之所以稱霸，其基于共同價(jià)值觀的國(guó)內(nèi)民主發(fā)揮了重要作用。這種情形一如當(dāng)年的雅典和羅馬。而今天美國(guó)的問(wèn)題在于，國(guó)內(nèi)權(quán)力的集中受到國(guó)內(nèi)政治分裂的沖擊。最為突出的表現(xiàn)就是國(guó)會(huì)的黨派色彩越來(lái)越濃厚，黨派歧見(jiàn)使得政府決策效率低下。這一點(diǎn)在過(guò)去幾年的國(guó)會(huì)表決中相當(dāng)顯著，有時(shí)甚至因?yàn)閲?guó)會(huì)的分歧而使聯(lián)邦政府經(jīng)費(fèi)短缺、陷入關(guān)門(mén)的窘境。國(guó)會(huì)分歧的背景是族群多元化、共識(shí)缺乏、貧富差距拉開(kāi)、利益集團(tuán)坐大等，由此美國(guó)國(guó)內(nèi)政治的一致性越來(lái)越受到削弱。這種情形在美國(guó)歷史上僅有兩個(gè)時(shí)期堪與其比，一是南北戰(zhàn)爭(zhēng)前夕美國(guó)為奴隸制存廢而陷入分裂；二是鍍金年代后美國(guó)因貧富差距而瀕于革命的邊緣。

霸權(quán)之后的國(guó)際秩序

美國(guó)霸權(quán)受到權(quán)力擴(kuò)散而非權(quán)力轉(zhuǎn)移的沖擊更大，沒(méi)有人比美國(guó)人自己更清楚這一點(diǎn)。但恰恰是是美國(guó)霸權(quán)相對(duì)衰落之際，國(guó)際舞臺(tái)上的崛起國(guó)與既得利益國(guó)家之間并未出現(xiàn)針?shù)h相對(duì)的斗爭(zhēng)，這是因?yàn)榘詸?quán)國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到權(quán)力流動(dòng)的主題是向非國(guó)家行為體的擴(kuò)散，而非向另一個(gè)國(guó)家的轉(zhuǎn)移。一個(gè)明證就是，盡管美國(guó)的政治家和學(xué)者都清楚權(quán)力轉(zhuǎn)移（Transfer）的存在，但過(guò)去十幾年的時(shí)間一直在目睹著這種轉(zhuǎn)移而并未采取任何積極干預(yù)的措施，去阻止任何一個(gè)新興大國(guó)（包括中國(guó)）的崛起，而是將主要精力都用來(lái)對(duì)付恐怖主義。一方面是因?yàn)檫@些非國(guó)家的組織對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成的威脅更大；另一方面恐怖襲擊很可能改變美國(guó)國(guó)內(nèi)民主的形態(tài)，加劇族群和政治的分裂化。畢竟在歷史上安全與民主就是美國(guó)對(duì)外政策上最難解決的悖論。如果恐怖組織成功地將美國(guó)的威望和軟權(quán)力打擊到一定水平，并破壞了美國(guó)國(guó)內(nèi)的民主根基，那將使美國(guó)霸權(quán)消失得更快。正是基于這種意識(shí)，在2001年小布什停止對(duì)付中國(guó)，而將精力轉(zhuǎn)而在中東進(jìn)行反恐戰(zhàn)爭(zhēng)后，這種以對(duì)抗權(quán)力擴(kuò)散為重點(diǎn)、甚至故意忽視權(quán)力轉(zhuǎn)移的國(guó)家戰(zhàn)略就從未改變過(guò)。當(dāng)然，迄今為止，其維持霸權(quán)的種種努力，效果并不顯著。

在權(quán)力擴(kuò)散超越權(quán)力轉(zhuǎn)移成為霸權(quán)最大挑戰(zhàn)的前景指引下，可以預(yù)期在美國(guó)霸權(quán)年代之后，代之而起的是一個(gè)多元化和去中心化的國(guó)際秩序，而非霸權(quán)的單純轉(zhuǎn)移。至于說(shuō)霸權(quán)衰落或解體之后會(huì)如何？答案是并不一定導(dǎo)致動(dòng)亂、無(wú)政府狀態(tài)或叢林社會(huì)。現(xiàn)代社會(huì)模式成為各國(guó)的主流，這意味著國(guó)與國(guó)、行為體與行為體之間已經(jīng)找到了現(xiàn)代性的相處規(guī)則。這當(dāng)然有賴于以往霸權(quán)時(shí)代的規(guī)則和國(guó)際機(jī)制的建立于推廣。世界貿(mào)易組織下的經(jīng)濟(jì)規(guī)則、IMF下的金融法則、紅十字會(huì)下的人道原則、人權(quán)宣言下的相互尊重等，都已經(jīng)成為牢不可破的國(guó)際機(jī)制。美國(guó)的霸權(quán)作為一種制度霸權(quán)，過(guò)去就非常注重國(guó)際機(jī)制的創(chuàng)設(shè)和維護(hù)，以此來(lái)保障其政治霸權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益。因此，這本來(lái)就是一個(gè)最接近扁平化世界的“軟霸權(quán)”，并努力使自己成為機(jī)制的一部分。

不過(guò)，國(guó)際機(jī)制一旦建立起來(lái)，就成為國(guó)際社會(huì)中相對(duì)獨(dú)立的變量，可以在霸權(quán)國(guó)實(shí)力支撐之外發(fā)揮作用；國(guó)際機(jī)制客觀和主觀上加強(qiáng)了霸權(quán)國(guó)的實(shí)力，甚至成為霸權(quán)的重要組成部分。即使在今天，其他國(guó)家想要在國(guó)際政治中獲得美國(guó)式的合法性，也不大可能。而在霸權(quán)衰落之后，國(guó)際機(jī)制甚至可以獨(dú)立發(fā)揮作用。因此，相比以往時(shí)代霸權(quán)經(jīng)常使用軍事手段或經(jīng)濟(jì)手段達(dá)成目的，霸權(quán)之后的國(guó)際秩序會(huì)更加依賴于國(guó)際法、慣例、軟權(quán)力、非政府組織治理、公司、盟友體系等半強(qiáng)制或非強(qiáng)制性制度。這正是舊霸權(quán)作為機(jī)制的創(chuàng)建者留給世界最有價(jià)值的東西。而在新的世界秩序中，美國(guó)也并不會(huì)消失。也就是說(shuō)，美國(guó)不再統(tǒng)治世界，但仍領(lǐng)導(dǎo)世界——只不過(guò)是眾多重要的領(lǐng)導(dǎo)者之一。

幾百年來(lái)，人們習(xí)慣于生活在一個(gè)存在著霸權(quán)的世界，無(wú)論這個(gè)霸權(quán)的名字叫西班牙王國(guó)、大英帝國(guó)，還是美利堅(jiān)合眾國(guó)。掌控霸權(quán)的國(guó)家終會(huì)崩潰或衰落，但在經(jīng)歷過(guò)短暫亂局之后，必定會(huì)重新涌現(xiàn)一個(gè)霸權(quán)，以提供基本秩序、保護(hù)貿(mào)易往來(lái)和制定國(guó)際準(zhǔn)則。但是，霸權(quán)的世界并不會(huì)永世長(zhǎng)存。也許不久之后我們就會(huì)驚奇地發(fā)現(xiàn)，人類已經(jīng)生活在一個(gè)沒(méi)有霸權(quán)的世界。當(dāng)然，對(duì)于那些一心認(rèn)為美國(guó)霸權(quán)之后會(huì)有新興大國(guó)取而代之的人來(lái)說(shuō)，多少會(huì)有一些失望。

唐昊：華南師范大學(xué)政治學(xué)教授。