深化民營(yíng)老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)改革

■金 健

（作者為江蘇金健老齡科學(xué)研究有限公司董事長(zhǎng)、江蘇南京金康天地護(hù)養(yǎng)院理事長(zhǎng)）

●公辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)壓力，不愿意接收失能、半失能老人，這些老人入住民辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)幾乎成為唯一選擇。

●按衛(wèi)生服務(wù)站收入的10%左右，以適當(dāng)方式補(bǔ)貼民辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)護(hù)理配合費(fèi)，也可用支付衛(wèi)生服務(wù)站固定房租的辦法給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。

●制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和規(guī)劃，允許民辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)投資營(yíng)利，將社會(huì)托底與產(chǎn)業(yè)發(fā)展分開(kāi)管理，通過(guò)深化改革加大優(yōu)惠政策扶持力度，吸引更多民間和海外資本發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

我國(guó)民辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)進(jìn)入快速發(fā)展階段。但由于經(jīng)濟(jì)水平、民眾思想觀念以及政府政策等多方面原因，民營(yíng)老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)在發(fā)展過(guò)程中受到制約。

民營(yíng)老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)展難題

第一，社會(huì)資本辦機(jī)構(gòu)積極性低。現(xiàn)行老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)主要是二種體制并存，一種是全額撥款的公辦養(yǎng)老院，另一種是民辦養(yǎng)老“非營(yíng)利社會(huì)福利機(jī)構(gòu)”。根據(jù)國(guó)務(wù)院和民政部有關(guān)規(guī)定，目前我國(guó)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般只能在民政部門(mén)登記為“民辦非企業(yè)單位”。這種身份讓民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)陷入兩難境地：登記為民辦非企業(yè)單位，雖然從理論上可以享受免稅等優(yōu)惠政策，卻意味著投資者實(shí)際上難以融資，不能分紅，甚至連自己投資建設(shè)的設(shè)施都不能歸己，極大地限制了民辦養(yǎng)老事業(yè)的熱情。由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于微利行業(yè)或社會(huì)福利，加之規(guī)模偏小無(wú)法形成規(guī)模效益，投資回收周期長(zhǎng)，再加上缺少必要扶持，導(dǎo)致民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因陋就簡(jiǎn)，服務(wù)單一，入住率低又很難盈利，缺失發(fā)展的源動(dòng)力；而公辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)收費(fèi)少、設(shè)施好，但是排隊(duì)進(jìn)不來(lái)。另外，政府部門(mén)關(guān)卡多難倒民辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)投資者。嚴(yán)重挫傷民辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)投資者的投資信心。

第二，護(hù)養(yǎng)失能老人生存質(zhì)量差。養(yǎng)老中僅兩成老人能自理，其他都需要醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。大多數(shù)公立老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)、特別是市區(qū)內(nèi)公立老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)都明確表示，不接收不能自理的老人。公辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)壓力，自然不愿意接收失能、半失能老人，因?yàn)樽o(hù)理成本太大。這些老人入住民辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)幾乎成為唯一選擇。沒(méi)有常規(guī)醫(yī)療護(hù)理與養(yǎng)老生活的有效結(jié)合，老人難以擁有最起碼的生存質(zhì)量，更不要說(shuō)幸福感。

第三，追求床位指標(biāo)資金浪費(fèi)大。為破解老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)床位難題，從國(guó)家到各級(jí)地方政府，層層下達(dá)老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)床位任務(wù)硬性考核指標(biāo)。老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)在入住率低的同時(shí)，各級(jí)政府要完成統(tǒng)一的硬性老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)床位考核指標(biāo)，各級(jí)財(cái)政紛紛拋出餡餅誘導(dǎo)民間資本進(jìn)入完成床位指標(biāo)。位于南京市中心城區(qū)的僑馨老年公寓，投資2億多元人民幣，是目前南京市規(guī)模最大的老年公寓，有460張養(yǎng)老床位。2012年1月開(kāi)業(yè)到2013年僅入住78名老人，一直負(fù)收益營(yíng)運(yùn)，造成投資極大浪費(fèi)。

民營(yíng)老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)如何發(fā)展

以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)直接恵民為主導(dǎo)，大幅度減少政府對(duì)資源直接配置為前提，推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)以實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化為目標(biāo)。通過(guò)充分發(fā)揮市場(chǎng)無(wú)形手和政府調(diào)節(jié)有形手，促進(jìn)民營(yíng)老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展。

第一，改革補(bǔ)貼模式，“托底”到人。改革機(jī)構(gòu)劃分，公平市場(chǎng)求發(fā)展。1.改包攬式財(cái)政補(bǔ)貼為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)按實(shí)際入住人數(shù)買(mǎi)單，讓政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)取消或大幅度減少床位費(fèi)，讓低收入群體得實(shí)惠。2.改事前招標(biāo)為流程監(jiān)管，放低準(zhǔn)入門(mén)檻。規(guī)范投資老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)流程，履行政府市場(chǎng)監(jiān)控職能，驗(yàn)收合格再補(bǔ)貼到人，并與實(shí)際入住人數(shù)及時(shí)間掛鉤，補(bǔ)貼已耗用房租。空閑未用房屋不予補(bǔ)貼。3.改統(tǒng)一計(jì)費(fèi)為分類(lèi)托底。根據(jù)老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)的支出成本及各類(lèi)入住老人差異，進(jìn)行評(píng)估，實(shí)行分類(lèi)“托底”標(biāo)準(zhǔn)?？煞秩?lèi)：一類(lèi)為全托底人員，對(duì)無(wú)收入、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人、失能半失能等生活困難老年人提供無(wú)償托底服務(wù)；二類(lèi)為半托底人員，即對(duì)低保戶(hù)及收入在平均水平以下入住老人提供半托底服務(wù)；三類(lèi)為一般補(bǔ)助人員，凡老年市民，本人收入不超過(guò)平均水平一倍的，給予一般性入住補(bǔ)貼。

第二，改革部門(mén)切塊分治，實(shí)行分管合營(yíng)。政府對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心下達(dá)硬性指標(biāo)，每個(gè)中心選擇一到兩個(gè)具備開(kāi)設(shè)衛(wèi)生服務(wù)站條件規(guī)模的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，設(shè)立“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)衛(wèi)生服務(wù)站”。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)，報(bào)衛(wèi)生行政部門(mén)備案即可；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心對(duì)下設(shè)社區(qū)衛(wèi)生老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)服務(wù)站實(shí)行一體化管理；根據(jù)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的需要，二級(jí)以上醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)衛(wèi)生技術(shù)人員（含符合條件的退休衛(wèi)生技術(shù)人員），符合省級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)有關(guān)規(guī)定，經(jīng)縣、區(qū)級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)備案，即可到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)從事臨床診療和預(yù)防保健服務(wù)。基本設(shè)施由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心負(fù)責(zé)，房屋布局由老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，人員由區(qū)編辦、人社部門(mén)及衛(wèi)生部門(mén)核定配備，醫(yī)療業(yè)務(wù)及收支情況由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心負(fù)責(zé)，老人護(hù)理工作由老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。衛(wèi)生服務(wù)站為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的派出機(jī)構(gòu)，開(kāi)通醫(yī)保定點(diǎn)資格和實(shí)行醫(yī)保定點(diǎn)刷卡結(jié)算。小病不出老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)，大病馬上送到醫(yī)院。政府可按衛(wèi)生服務(wù)站收入的10%左右，以適當(dāng)方式補(bǔ)貼老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)護(hù)理配合費(fèi)，也可用支付衛(wèi)生服務(wù)站固定房租的辦法給予老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。

第三，改革床位指標(biāo)考核、經(jīng)營(yíng)儲(chǔ)備長(zhǎng)效短益。單純以床位數(shù)考核政績(jī)，忽視老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)入住率的做法是片面的。民政部《關(guān)于開(kāi)展公辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》指出，提倡大中城市優(yōu)先開(kāi)展公辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，并要求公辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)明確職能定位，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對(duì)象、經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人服務(wù)需求，充分發(fā)揮托底作用。改革床位考核，在調(diào)研基礎(chǔ)上，制定考核入住率的辦法，制定不同性質(zhì)老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)床位宏觀指導(dǎo)計(jì)劃。按入住率分類(lèi)指導(dǎo)，將硬性考核指標(biāo)變?yōu)楹暧^指導(dǎo)指標(biāo)，各級(jí)政府根據(jù)管轄區(qū)域老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)入住率因地制宜分類(lèi)指導(dǎo)新增床位。上級(jí)政府根據(jù)民營(yíng)老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)與公有老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)不同狀況及不同入住率，提出符合實(shí)際需求的新增床位指導(dǎo)計(jì)劃。各級(jí)政府根據(jù)本地區(qū)各老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)的入住率和條件，制定完成上級(jí)政府宏觀指導(dǎo)指標(biāo)的具體措施。分別提出老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)新增床位的指導(dǎo)性建議，對(duì)執(zhí)行政府新增床位指導(dǎo)性建議并經(jīng)民政部門(mén)認(rèn)可的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)驗(yàn)收合格的，給予新建、改建、擴(kuò)建床位補(bǔ)貼。通過(guò)充分發(fā)揮市場(chǎng)無(wú)形手和政府調(diào)節(jié)有形手促進(jìn)老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展。

改革機(jī)構(gòu)性質(zhì)劃分，允許營(yíng)利，公平市場(chǎng)

由社會(huì)力量出資興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是一種市場(chǎng)行為，倘若純粹依靠做公益“行善積德”鼓勵(lì)民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，是無(wú)法解決目前養(yǎng)老服務(wù)供不應(yīng)求的現(xiàn)實(shí)矛盾，畢竟在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，獲取利潤(rùn)是多數(shù)經(jīng)營(yíng)者的驅(qū)動(dòng)力。

第一，允許民營(yíng)老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)投資營(yíng)利。政府制定統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和規(guī)劃，允許民辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)投資營(yíng)利，將社會(huì)托底與產(chǎn)業(yè)發(fā)展分開(kāi)管理，通過(guò)深化改革加大優(yōu)惠政策扶持力度，吸引更多的民間財(cái)力和國(guó)外資本發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

第二，促進(jìn)老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化。取消老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)“非營(yíng)利福利機(jī)構(gòu)”定位，引導(dǎo)社會(huì)力量出資興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，在市場(chǎng)化體制下進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

第三，改革民辦老年護(hù)養(yǎng)機(jī)構(gòu)考核辦法。將其所享受的財(cái)政資金額換算成完成服務(wù)的貨幣指標(biāo)來(lái)考核，進(jìn)行機(jī)制改革。為公平市場(chǎng)，對(duì)公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行體制機(jī)制改革，在明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)性質(zhì)基礎(chǔ)上進(jìn)行體制機(jī)制改革，確保為行政區(qū)域內(nèi)無(wú)收入、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人、失能半失能等生活困難老年人，提供無(wú)償托底服務(wù)。

第四，全面落實(shí)民政部《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》提及的地價(jià)、用水、用電、電信業(yè)務(wù)全部享受政府優(yōu)惠的政策，特別對(duì)各種政府指定的中介機(jī)構(gòu)收費(fèi)，一律由指定者買(mǎi)單，或只收工本費(fèi)。

第五，政府民政部門(mén)回歸非營(yíng)利本位，負(fù)責(zé)救助困難群體到具體人。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及養(yǎng)老服務(wù)，劃歸政府產(chǎn)業(yè)部門(mén)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。