建立長江流域生態(tài)補償機制

毛 前 陳海雄

（毛前為浙江水利水電學(xué)院教授；陳海雄為浙江水利水電學(xué)院講師）

生態(tài)補償機制是可以量化生態(tài)損失的一種手段。

長江上游的戰(zhàn)略地位決定了建立生態(tài)補償機制的必要性。

將水電工程對生態(tài)造成的損失從定性層面量化換算成經(jīng)濟指標，讓“看不見的手”發(fā)揮作用。

生態(tài)補償機制是可以量化生態(tài)損失的一種手段。生態(tài)補償是國際上流行的可持續(xù)發(fā)展公共策略，是解決發(fā)展中引發(fā)的“效率”與“公平”問題比較有效的管理手段之一，基本原理是從發(fā)展中獲益一方對造成的外部環(huán)境損害進行賠償；而當(dāng)一方為了保護環(huán)境放棄發(fā)展機會時,也有權(quán)獲取相應(yīng)補償。上世紀80年代，我國有學(xué)者開始對生態(tài)補償有所關(guān)注。2006年4月，在第六次全國環(huán)境保護大會上，時任國務(wù)院總理溫家寶指出，要按照誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補償、誰排污誰付費的原則,完善生態(tài)補償政策,建立生態(tài)補償機制。2007年9月,國家環(huán)?？偩钟“l(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》。這是我國中央政府首次對開展生態(tài)補償措施發(fā)布指導(dǎo)性文件。但從總體看，我國的生態(tài)補償機制仍處于初級階段,尚未形成一套完整體系,還沒能在可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有作用。

長江上游特殊的地理位置和戰(zhàn)略地位決定了建立生態(tài)補償機制的必要性。對于長江上游大型水利工程，經(jīng)濟效益絕對數(shù)無疑是巨大的，但效益分析如果只談?wù)嫘б?，不考慮生態(tài)環(huán)境破壞等負面效益是不科學(xué)的。目前大部分情況下，水庫開發(fā)對生態(tài)造成的影響還停留在定性層面上，如果沒有量化估算，結(jié)論總是缺乏說服力，迫切需要量化手段，除了對損失范圍、數(shù)量和時間估算外，最好能將生態(tài)損失換算成經(jīng)濟指標。只有將生態(tài)損害提升到定量估算，才能為防洪、發(fā)電、航運等正效益提供參照。將生態(tài)補償費用直接當(dāng)作水利開發(fā)過程中對生態(tài)影響的一種量化，納入水利開發(fā)成本，用市場機制影響項目投資決策。

構(gòu)建長江流域生態(tài)補償機制，系統(tǒng)、科學(xué)地制定長江流域生態(tài)補償政策，實現(xiàn)全流域合作共贏迫在眉睫。

一是盡早出臺生態(tài)補償法。我國至今還沒有一部專門針對生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)。現(xiàn)階段對流域環(huán)境的保護主要參照《環(huán)境保護法》《水污染防治法》的有關(guān)規(guī)定。地方政策上，雖然有的省出臺相應(yīng)規(guī)章、意見或辦法，但因?qū)ρa償主體、補償標準、補償對象等找不到執(zhí)行依據(jù)，可操作性不強。

2015年4月25日公布的中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出，要“研究制定節(jié)能評估審查、節(jié)水、應(yīng)對氣候變化、生態(tài)補償、濕地保護、生物多樣性保護、土壤環(huán)境保護等方面的法律法規(guī)”。應(yīng)該抓住時機，早日出臺生態(tài)補償法,使生態(tài)補償制度建設(shè)得到法律保障，特別是對長江流域這樣具有舉足輕重地位的地區(qū)，既要開發(fā)利用好其豐富的水利資源，又要在國家層面專門建立生態(tài)補償機制，使之走上良性循環(huán)軌道。

二是明確生態(tài)補償主體。將水利開發(fā)單位作為長江流域生態(tài)補償主體，補償資金計入開發(fā)成本，水利項目正面生態(tài)效益的收益計入該項目效益。另外，對水體造成負面影響的上游企業(yè)排放繳款或罰款由其統(tǒng)籌。這樣既可以避免生態(tài)補償管理中九龍治水現(xiàn)象，也理順了生態(tài)補償?shù)馁Y金來源。如果水利開發(fā)單位因為生態(tài)補償款入不敷出，則說明該項目弊大于利，反之則證明項目開發(fā)是值得的。流域生態(tài)補償客體可以是治理污染或改善生態(tài)的政府和企業(yè)，包括對生態(tài)環(huán)境的保護做出貢獻的政府、企業(yè)和個人。例如，國家為了保護魚類資源，每年進行增殖放流經(jīng)濟物種，其中僅2010年就向長江投入約2.5 億元人民幣。這筆費用至少一部分應(yīng)該獲得生態(tài)補償。

三是推動多方位生態(tài)補償實踐。從發(fā)達國家和地區(qū)經(jīng)驗看，生態(tài)補償應(yīng)該是全方位的。例如美國在農(nóng)業(yè)、自然環(huán)境保護、采掘業(yè)、流域水管理、環(huán)境污染防治等領(lǐng)域廣泛建立補償機制；歐盟建立有機農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)水土保持、甚至地邊田梗生物多樣性補償機制；日本在造林、水污染防治、自然保護區(qū)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域建立生態(tài)補償機制。我國即使是走在最前面的浙江省，新安江試點也只是針對水質(zhì)這一單一指標進行。補償范圍太窄，不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的迫切需求。建議推動多方位生態(tài)補償實踐，積極發(fā)揮市場機制調(diào)節(jié)作用，形成適合我國國情的生態(tài)補償機制和實務(wù)體系，讓生態(tài)補償納入水利項目開發(fā)成本，讓生態(tài)問題對水利開發(fā)項目決策的影響由“看得見的手”過渡到“看不見的手”。

四是制定有差別的區(qū)域生態(tài)補償標準。長江作為我國第一大河，干流流經(jīng)10 個省、市、自治區(qū)，流域范圍涉及19 個省、市、自治區(qū)，流域內(nèi)人口眾多，不同省份經(jīng)濟發(fā)展差異性很大，不宜搞大一統(tǒng)的國家標準，國家應(yīng)該只負責(zé)立法、出臺一些引導(dǎo)性政策，并提供一些指導(dǎo)示范性案例，由地方政府、行業(yè)主管部門根據(jù)各種環(huán)境保護措施所導(dǎo)致的收益損失確定補償標準，可以根據(jù)不同地區(qū)環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補償標準，也可以通過雙邊或多邊談判確定，盡力避免政府直接的垂直補償。

五是推動生態(tài)補償科學(xué)和政策研究。生態(tài)補償機制的建立將倒逼相關(guān)科學(xué)研究開展和運用，如水庫群生態(tài)聯(lián)合調(diào)度研究和各河段生態(tài)基流確定。因為如果生態(tài)補償納入水利開發(fā)成本，開發(fā)主體就有義務(wù)和動力去開展相應(yīng)研究，為減少補償額提供依據(jù)，同時引導(dǎo)水利開發(fā)向生態(tài)正效益、環(huán)境可持續(xù)方向發(fā)展。