非現(xiàn)場檢查核查體系協(xié)調整合機制研究

文/王雪 齊美杰 信召陽 編輯/靖立坤

非現(xiàn)場檢查核查體系協(xié)調整合機制研究

文/王雪 齊美杰 信召陽 編輯/靖立坤

針對各條線非現(xiàn)場核查檢查工作中存在的問題，應按照效率優(yōu)先、職責明確、統(tǒng)一規(guī)范、以人為本的原則，以外匯主體監(jiān)管為核心，對外匯非現(xiàn)場監(jiān)測機制框架進行優(yōu)化。

隨著事中、事后監(jiān)管手段的不斷強化，外匯局正在更多地通過非現(xiàn)場方式定位違規(guī)異常主體。由于經常、資本、檢查各條線非現(xiàn)場監(jiān)管的手段和流程類似，實踐中存在部分交叉。特別是在行為監(jiān)管向主體監(jiān)管轉變的過程中，非現(xiàn)場核查與非現(xiàn)場檢查監(jiān)管職責重復、監(jiān)管資源浪費問題突出。對此，外匯局山東省分局結合主體監(jiān)管與非現(xiàn)場監(jiān)管工作實踐，對整合外匯非現(xiàn)場檢查核查工作，構建完善的外匯非現(xiàn)場監(jiān)測體系進行了研究。

非現(xiàn)場檢查核查工作框架的梳理

外匯局非現(xiàn)場監(jiān)管主要包括經常項目、資本項目、國際收支的非現(xiàn)場核查與檢查部門的非現(xiàn)場檢查。各條線非現(xiàn)場監(jiān)管概況如下：

一是國際收支開展非現(xiàn)場核查，以確保數(shù)據質量。國際收支非現(xiàn)場核查主要關注國際收支統(tǒng)計申報和銀行結售匯統(tǒng)計數(shù)據質量，通過對申報信息或報表數(shù)據進行電子或手工的關聯(lián)比對，發(fā)現(xiàn)邏輯關系不一致的信息。

二是經常、資本開展非現(xiàn)場核查以發(fā)現(xiàn)異常交易行為。經常項目和資本項目非現(xiàn)場核查主要通過對總量核查、專項監(jiān)測等設置監(jiān)測指標及預警值，對超出預警值的業(yè)務合規(guī)性進行重點關注。

三是檢查部門開展非現(xiàn)場檢查以鎖定異常違規(guī)線索。檢查部門綜合運用各系統(tǒng)數(shù)據，開展比對分析，進行非現(xiàn)場檢查，篩選各類外匯違規(guī)與異常交易線索，查找涉嫌違規(guī)的主體線索。

從各部門信息橫向流轉情況看，經常、資本在非現(xiàn)場核查中發(fā)現(xiàn)的符合移交條件要求的，均移交檢查部門（非現(xiàn)場監(jiān)管信息橫向流轉情況見圖1）。

非現(xiàn)場監(jiān)管工作中存在的問題

一是缺乏統(tǒng)一規(guī)范的非現(xiàn)場檢查核查制度。目前，外匯非現(xiàn)場檢查核查工作只有對開展非現(xiàn)場工作的專項規(guī)定，尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的工作制度。已有的專項規(guī)定包括：《貨物貿易外匯管理指引》，其第四章“非現(xiàn)場核查”對貨物貿易項下的非現(xiàn)場監(jiān)測工作進行了明確規(guī)定（但未對服務貿易項下與個人項下的非現(xiàn)場監(jiān)測工作作出明確具體的規(guī)定）；《資本項目事后監(jiān)管工作機制（試行）》，對資本項下的非現(xiàn)場核查工作的相關內容進行了規(guī)定；《管理檢查司外匯檢查非現(xiàn)場分析工作指導意見（試行）》，對外匯檢查非現(xiàn)場分析工作進行了規(guī)定。實踐中，由于缺乏從全局角度出發(fā)的統(tǒng)一的非現(xiàn)場監(jiān)測分析制度，各業(yè)務部門在按照這些規(guī)定履行各自職責開展非現(xiàn)場監(jiān)測中，工作目標存在一定重合，卻整個非現(xiàn)場監(jiān)測工作缺乏引領和規(guī)范。

二是非現(xiàn)場檢查核查由于條線分割，難以發(fā)現(xiàn)交叉違規(guī)行為。目前，按業(yè)務種類設置監(jiān)測崗位的模式，把涉匯主體的完整資金運作鏈條分割成貨物、服務、資本等幾個模塊，分別采集各自模塊的監(jiān)測信息，缺乏橫向的信息交流，不利于對同一交易主體實施全面監(jiān)測。受信息來源單一、共享不足等因素的制約，對各模塊交叉違規(guī)行為難以被發(fā)現(xiàn)。如以預付貨款形式將資金匯往境外，再作為投資資本金匯回進行虛假投資的行為，如果單從經常項目管理部門或資本項目管理部門的監(jiān)測角度，都難以發(fā)現(xiàn)其操作異常，只有加強跨系統(tǒng)數(shù)據綜合匹配才能發(fā)現(xiàn)異常點。

三是監(jiān)測系統(tǒng)工具重復建設，系統(tǒng)關聯(lián)度較差。近年來，各部門都將非現(xiàn)場監(jiān)測作為監(jiān)管的重要手段，紛紛開發(fā)和完善系統(tǒng)工具，各自上線非現(xiàn)場監(jiān)管系統(tǒng)，造成了系統(tǒng)數(shù)量的不斷擴張。由于這些系統(tǒng)的基礎數(shù)據主要來源于國際收支和外匯賬戶數(shù)據，因而需要技術人員在后臺對這些數(shù)據進行技術甄別，以使篩選后的數(shù)據能適應各業(yè)務部門不同的職責分工和監(jiān)測需求。這樣，一方面系統(tǒng)的重復建設會增加系統(tǒng)開發(fā)成本；另一方面，由于各業(yè)務系統(tǒng)在監(jiān)測思路、指標設計等方面均不相同，導致系統(tǒng)之間關聯(lián)性差，不同部門間難以進行數(shù)據的直接匹配，影響了系統(tǒng)工具效能的最大化，增加了監(jiān)管成本。

圖1 非現(xiàn)場監(jiān)管信息橫向流轉情況

圖2 非現(xiàn)場監(jiān)測檢查分工與流程重構

四是非現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場核查工作具有較大重復性。從實踐看，經常、資本項目管理部門的監(jiān)測結果與檢查部門確定的可疑主體基本一致，因此經常、資本項目的非現(xiàn)場核查工作與外匯檢查中的非現(xiàn)場檢查工作具有較大的重復性，造成了監(jiān)管資源的浪費，也影響了非現(xiàn)場工作效率。另外，從業(yè)務部門角度看，由于業(yè)務人員大都是兼顧非現(xiàn)場監(jiān)測工作，因而普遍對監(jiān)測分析工作的重要性認識不足，特別是基層外匯管理人員，受限于日常具體業(yè)務操作，對開展監(jiān)測分析缺乏積極性和主動性，使監(jiān)測頻度和深度都難以保證。

五是檢查部門與業(yè)務部門對涉嫌違規(guī)線索的處理方式不同，影響了行政執(zhí)法的嚴肅性。業(yè)務部門針對非現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)的異?？梢蓡栴}后，通常的做法是視情況對相關主體采取風險提示、約見談話、通報批評、降低分類或移交檢查等措施；而檢查部門對非現(xiàn)場檢查中的違規(guī)行為則需要尋找證據，鎖定違規(guī)，且一旦證據充分，必然進入處罰程序。這可能導致對同一違規(guī)主體，同一違規(guī)情況做出不同處理的問題。如A企業(yè)涉外收入申報交易對方項國別出現(xiàn)錯誤，按照《國際收支統(tǒng)計間接申報核查制度》，“對現(xiàn)場核查與非現(xiàn)場核查中發(fā)現(xiàn)的違反國際收支統(tǒng)計申報有關規(guī)定的行為，外匯局各分支局國際收支部門可采取約見談話、通報等方式督促被核查單位予以整改”；而如果移交檢查部門，按照《國際收支統(tǒng)計申報辦法實施細則》，“誤報、謊報、瞞報國際收支交易的”，則“由外匯局視情節(jié)輕重對其單處或并處以警告、罰款處罰”。

優(yōu)化外匯非現(xiàn)場監(jiān)測機制框架

為解決各條線非現(xiàn)場核查檢查工作中存在的上述問題，應按照效率優(yōu)先、職責明確、統(tǒng)一規(guī)范、以人為本的原則，以外匯主體監(jiān)管為核心，對外匯非現(xiàn)場監(jiān)測機制框架進行優(yōu)化。非現(xiàn)場監(jiān)測既包括對跨境資金流動形勢的整體監(jiān)測分析，也包括針對異常交易主體和交易行為的“抓壞人”行為，本文主要對整合非現(xiàn)場檢查核查工作中的完善微觀層面的非現(xiàn)場監(jiān)測制度提出構想。

重構監(jiān)管分工與流程。按照主體監(jiān)管要求整合內部崗位，將崗位設置為柜臺業(yè)務崗（經常、資本項目）、非現(xiàn)場監(jiān)測崗（經常、資本項目）、國際收支崗、外匯檢查崗等，將原有經常、資本項目部門的非現(xiàn)場核查與外匯檢查部門的非現(xiàn)場檢查統(tǒng)一到非現(xiàn)場監(jiān)測崗位上來；同時，由于國際收支崗位的非現(xiàn)場核查側重于統(tǒng)計，單獨設置國際收支崗，負責國際收支與結售匯非現(xiàn)場與現(xiàn)場核查。非現(xiàn)場監(jiān)測崗則負責對涉匯主體的外匯業(yè)務持續(xù)開展非現(xiàn)場監(jiān)測，以主體監(jiān)管為出發(fā)點，通過設置指標篩選重點主體，全面采集監(jiān)管主體的各項業(yè)務數(shù)據；再通過綜合分析，篩選出異常和可疑線索，并將篩查出的異常主體移交外匯檢查崗。外匯檢查崗主要對主體違規(guī)線索進行現(xiàn)場檢查與核實，主管對外匯違規(guī)案件的查處（具體分工及流程見圖2）。

建立外匯非現(xiàn)場監(jiān)測制度與編制操作指引。落實這兩項工作，既能加強對非現(xiàn)場監(jiān)測工作的指導，又能據此開展對非現(xiàn)場監(jiān)測工作的考核，確保非現(xiàn)場監(jiān)測任務及目標得到有效落實。因此，建議在總局層面建立專門的非現(xiàn)場監(jiān)測制度并編制操作指引，將外匯非現(xiàn)場監(jiān)測工作上升到制度層面，明確規(guī)定外匯非現(xiàn)場監(jiān)測的職責分工、工作流程、工具手段和考核方法等，并使其涵蓋經常、資本項目等領域的非現(xiàn)場監(jiān)測工作，構建起較為完整的外匯非現(xiàn)場監(jiān)測制度框架，為非現(xiàn)場監(jiān)測提供制度基礎。

整合利用業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據，完善非現(xiàn)場監(jiān)測系統(tǒng)工具。針對當前外匯統(tǒng)計監(jiān)測信息分散、綜合分析利用不足等問題，打破業(yè)務條塊分割限制，整合利用貨物貿易外匯監(jiān)測系統(tǒng)、服務貿易外匯監(jiān)測系統(tǒng)、資本項目信息系統(tǒng)、國際收支涉外收付款統(tǒng)計系統(tǒng)等數(shù)據資源，以交易主體為索引，搭建外匯非現(xiàn)場監(jiān)測平臺，為全方位監(jiān)測涉匯主體外匯收支提供數(shù)據保證，提高監(jiān)測分析的綜合性和全面性。于2014年5月12日正式上線的跨境資金流動監(jiān)測與分析系統(tǒng)，初步實現(xiàn)了外匯業(yè)務數(shù)據的整合和利用，為非現(xiàn)場監(jiān)測工作提供了操作平臺。但目前該系統(tǒng)的數(shù)據質量尚難以保證，系統(tǒng)在業(yè)務部門的推廣和應用速度較慢，系統(tǒng)的統(tǒng)一監(jiān)測平臺作用因此未能得到有效發(fā)揮。建議制定系統(tǒng)數(shù)據質量核查制度，完善各金融機構數(shù)據采集腳本的科學性和完整性，夯實系統(tǒng)數(shù)據基礎；同時，加大對系統(tǒng)的宣傳和培訓，增強運用系統(tǒng)開展監(jiān)測分析的主動性；此外，進一步完善系統(tǒng)功能，增強各系統(tǒng)的數(shù)據關聯(lián)和匹配程度，形成以跨境資金流動監(jiān)測與分析系統(tǒng)為主，貨物貿易監(jiān)測系統(tǒng)、服務貿易外匯監(jiān)測系統(tǒng)、資本項目信息系統(tǒng)等專項業(yè)務系統(tǒng)為輔的系統(tǒng)工具體系，促進系統(tǒng)工具作用的全面發(fā)揮。

打造專業(yè)化的非現(xiàn)場監(jiān)測崗位人員隊伍。專門的非現(xiàn)場監(jiān)測崗位的設立，打破了經常項目與資本項目的界限，對非現(xiàn)場監(jiān)測崗位人員的能力素質提出了更高的要求。鑒此，應著力打造專業(yè)化的非現(xiàn)場監(jiān)測崗位人員隊伍，使非現(xiàn)場檢測人員具備更高的專業(yè)素質：一是要能全面熟悉并掌握各項外匯業(yè)務。如果業(yè)務人員對經常項目、資本項目等業(yè)務掌握不全面，就難以合理設計非現(xiàn)場監(jiān)測分析指標，也就難以實現(xiàn)對被監(jiān)管主體的全面監(jiān)測。二是能夠熟練運用各項非現(xiàn)場監(jiān)測系統(tǒng)，包括跨境資金流動監(jiān)測與分析系統(tǒng)、貨物貿易監(jiān)測系統(tǒng)、服務貿易外匯監(jiān)測系統(tǒng)及資本項目信息系統(tǒng)等，提高對監(jiān)測分析工具的運用能力和水平。

作者王雪單位：外匯局山東省分局作者齊美杰單位：外匯局濟寧市中心支局作者信召陽單位：外匯局濱州市中心支局