亞投行與亞行等多邊開發(fā)銀行的競(jìng)合關(guān)系

倪建軍 (中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院世界經(jīng)濟(jì)研究所副研究員)

1966年亞洲開發(fā)銀行成立的時(shí)候，當(dāng)時(shí)就有輿論懷疑，為什么在已有世界銀行的情況下還要建立亞行。當(dāng)時(shí)，日本認(rèn)為亞行存在有三大邏輯基礎(chǔ):一是亞洲國(guó)家貧困落后，資金需求大，難以自足;二是世行等機(jī)構(gòu)忽視亞洲國(guó)家利益，在亞洲的業(yè)務(wù)分布極不平衡;三是需要建立體現(xiàn)“亞洲特征”的開發(fā)金融機(jī)構(gòu)。尤其是1959年泛美開發(fā)銀行和1963年非洲開發(fā)銀行的成立，使得亞洲地區(qū)開發(fā)金融機(jī)構(gòu)的缺位顯得尤為突出。亞行的成立得到世行主導(dǎo)方美國(guó)的大力支持，美國(guó)與日本成為亞行兩個(gè)最大的出資國(guó)。

將近半個(gè)世紀(jì)過(guò)去了，當(dāng)中國(guó)提出建立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的時(shí)候，除了美國(guó)和日本，已經(jīng)沒有太多的國(guó)家質(zhì)疑亞投行成立的必要性，英法等歐洲國(guó)家也積極申請(qǐng)成為亞投行創(chuàng)始成員國(guó)。因?yàn)閯?chuàng)立亞行的三個(gè)重要目的至今仍然沒有得到很好的完成，需要有亞投行這樣的新機(jī)構(gòu)與之形成良性的競(jìng)爭(zhēng)。

首先，亞洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)雖然得到發(fā)展，但貧富分化、非收入貧困突出。投資需求，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施投資需求仍然沒有得到有效滿足。亞行過(guò)于注重“輸血”式的減貧，而忽視了加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施等“造血”機(jī)能的建設(shè)。其次，世行等國(guó)際機(jī)構(gòu)依舊沒有給予亞洲等新興經(jīng)濟(jì)體足夠的重視，相關(guān)份額改革遲遲難以推進(jìn)。美歐仍然把持主要國(guó)際經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的最高領(lǐng)導(dǎo)層，日本則“仿效”美歐坐穩(wěn)了亞行行長(zhǎng)職位。最后，亞行到底有沒有體現(xiàn)亞洲特征，獲得亞洲認(rèn)同呢?亞行一度被認(rèn)為是亞太地區(qū)多邊主義發(fā)展的一個(gè)重要里程碑，但是目前亞行已經(jīng)越來(lái)越成為美國(guó)推進(jìn)亞太戰(zhàn)略的政經(jīng)工具。韓國(guó)媒體直接批評(píng)亞行是“日本在前，實(shí)則由美國(guó)主導(dǎo)的機(jī)制”，難以“充分考慮亞洲其他國(guó)家的利益”。這與美國(guó)支持成立亞行的初衷是一致的。1982年美國(guó)財(cái)政部關(guān)于參與亞行的報(bào)告指出，將通過(guò)亞行向亞洲具有政治和戰(zhàn)略重要性的國(guó)家發(fā)放貸款，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)美國(guó)作為“非共產(chǎn)主義世界”領(lǐng)導(dǎo)的外交戰(zhàn)略目標(biāo)。英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)研究所研究總監(jiān)斯帕奇就日本外交政策的自主性提出質(zhì)疑，指出既然英國(guó)在這場(chǎng)中美角力(是否加入亞投行)中做出了現(xiàn)實(shí)可行的判斷，為何日本就不能獨(dú)立于美國(guó)做出自己的判斷呢?由于亞行背離了成立時(shí)的初衷，中國(guó)拒絕了美日關(guān)于在亞行內(nèi)部設(shè)立中國(guó)主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金的提議。習(xí)近平主席在2014年亞信峰會(huì)上指出，“亞洲的事情歸根結(jié)底要靠亞洲人民來(lái)辦，亞洲的問題歸根結(jié)底要靠亞洲人民來(lái)處理?！闭嬲龔膩喼扌枨蟪霭l(fā)的亞投行，作為“共享發(fā)展機(jī)會(huì)”的開發(fā)金融機(jī)構(gòu)，通過(guò)“鯰魚效應(yīng)”將刺激現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行的活力，將推動(dòng)這些機(jī)構(gòu)回歸本來(lái)的宗旨，更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定更加合理的貸款標(biāo)準(zhǔn)，減少過(guò)多僵化的“附帶條件”。

亞行成立的時(shí)候，美國(guó)歡迎日本作為“利益攸關(guān)方”積極填補(bǔ)國(guó)際金融機(jī)制的空白，而近五十年后的今天，面對(duì)中國(guó)主動(dòng)承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的舉措，面對(duì)體現(xiàn)中國(guó)智慧和擔(dān)當(dāng)?shù)膩喭缎刑嶙h，美日卻逆勢(shì)而動(dòng)，拒絕合作，形成鮮明反差，引發(fā)廣泛的批評(píng)。實(shí)際上，美國(guó)擔(dān)心的是中國(guó)削弱其對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)和金融體制的主導(dǎo)權(quán)，而體制和規(guī)則之爭(zhēng)的背后是發(fā)展權(quán)之爭(zhēng)。正如在現(xiàn)有的國(guó)際貿(mào)易體制下，中國(guó)體現(xiàn)一定優(yōu)勢(shì)，引發(fā)美國(guó)不滿，繼而推出所謂高標(biāo)準(zhǔn)的兩洋經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略(“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”和“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定”)，試圖把中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體排除在外?！按蠓参锊坏闷淦絼t鳴”。在現(xiàn)有的國(guó)際金融體制下，美國(guó)憑借美元的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)不斷擠壓中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展空間，中國(guó)則積極推動(dòng)亞投行和金磚銀行等機(jī)構(gòu)，力圖引導(dǎo)和完善現(xiàn)有國(guó)際金融規(guī)則和秩序改革，為人民幣的國(guó)際化創(chuàng)造新的機(jī)會(huì)。

亞行和世行等多邊開發(fā)銀行存在各種缺陷不足，但仍應(yīng)看到它們?cè)诜鲐毜阮I(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，有成熟的流程和經(jīng)驗(yàn)豐富的管理人員，中國(guó)作為世行和亞行重要的股東國(guó)，在推進(jìn)亞投行籌建和未來(lái)運(yùn)作過(guò)程中，也會(huì)借鑒這些多邊開發(fā)銀行好的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也要吸取教訓(xùn)，提高成效。目前，世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織(IMF)和亞行都表示了要與亞投行合作的意愿，已與亞投行臨時(shí)秘書處建立了工作聯(lián)系，將在知識(shí)共享、能力建設(shè)、人員交流和項(xiàng)目融資等方面開展合作。

在知識(shí)共享方面，多邊開發(fā)銀行一定意義上屬于“知識(shí)銀行”，它們不僅提供資金，更專注于分享發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，中國(guó)在國(guó)內(nèi)和國(guó)際開發(fā)領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以向亞洲和其他地區(qū)推廣。另一方面，作為借鑒、遵守國(guó)際規(guī)則的受益者，中國(guó)推廣發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的路徑也需要逐步與世行等機(jī)構(gòu)的合理規(guī)范相融合。2014年11月，世行集團(tuán)和IMF聯(lián)合非洲開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、歐洲投資銀行、美洲開發(fā)銀行、伊斯蘭開發(fā)銀行發(fā)表關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施問題的聲明，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資振興的關(guān)鍵障礙不是缺乏可用資金，而是缺乏足夠的隨時(shí)可實(shí)施的、銀行愿意融資的項(xiàng)目，將推動(dòng)多邊開發(fā)銀行采取協(xié)調(diào)行動(dòng)，加強(qiáng)項(xiàng)目準(zhǔn)備和監(jiān)督，包括采用標(biāo)準(zhǔn)化的采購(gòu)、環(huán)境和社會(huì)保障政策，同時(shí)實(shí)行相似的事前成本效益分析和項(xiàng)目“可執(zhí)行性”評(píng)估要求等。而IMF正在制定一套針對(duì)不同發(fā)展水平國(guó)家的加強(qiáng)公共投資管理實(shí)踐的具體指南。亞投行不僅要根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)借鑒世行等機(jī)構(gòu)關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和流程，還要吸收亞行等機(jī)構(gòu)的有益知識(shí)儲(chǔ)備。亞行為提升與亞洲國(guó)家項(xiàng)目合作的成效，實(shí)行國(guó)別合作伙伴戰(zhàn)略，通過(guò)亞行與各個(gè)發(fā)展中成員體共同制定中期發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)規(guī)劃，使得亞行推進(jìn)的國(guó)別項(xiàng)目與該國(guó)發(fā)展規(guī)劃相一致。亞行的獨(dú)立評(píng)估局還周期性地對(duì)國(guó)別合作伙伴戰(zhàn)略和援助項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，動(dòng)態(tài)調(diào)整。這方面的知識(shí)共享對(duì)于亞投行推進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要意義。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資周期長(zhǎng)，如果不能很好地配合相關(guān)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略，可能會(huì)產(chǎn)生事倍功半的效果。

在能力建設(shè)方面，亞投行在治理結(jié)構(gòu)、債務(wù)可持續(xù)性等方面可以與現(xiàn)有多邊發(fā)展銀行加強(qiáng)合作。亞投行主要致力于地區(qū)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而亞行在其制定的“2020戰(zhàn)略”中，也將基礎(chǔ)設(shè)施作為未來(lái)長(zhǎng)期戰(zhàn)略重點(diǎn)業(yè)務(wù)部門。亞行除了加大道路交通、能源、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施硬件建設(shè)外，將更加關(guān)注與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)密切相關(guān)的軟件方面的建設(shè)，包括幫助發(fā)展中成員加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施管理的能力建設(shè)以及進(jìn)行體制和機(jī)制改革。借鑒亞行在軟件建設(shè)方面的長(zhǎng)期經(jīng)驗(yàn)，對(duì)提升亞投行投資項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益會(huì)有很大幫助。同時(shí)，亞行在加強(qiáng)與私人部門的合作伙伴關(guān)系，推動(dòng)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，也具備較強(qiáng)能力。亞行專門設(shè)立吸引私營(yíng)企業(yè)和其他金融機(jī)構(gòu)資本的機(jī)構(gòu)，不僅投向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，還面向私營(yíng)部門放貸。亞投行是否要設(shè)立相應(yīng)的部門，可根據(jù)實(shí)際情況決定。但是考慮到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)，獲得經(jīng)濟(jì)效益慢，要保證債務(wù)可持續(xù)性，還是要多渠道拓展收益來(lái)源。

在項(xiàng)目融資方面，自從2013年10月習(xí)近平主席首度提出亞投行的設(shè)想后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引起了包括世行在內(nèi)的其他國(guó)際經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注，并推動(dòng)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行積極的調(diào)整。2014年11月，在二十國(guó)集團(tuán)(G20)領(lǐng)導(dǎo)人第九次峰會(huì)上，G20成立了全球基礎(chǔ)設(shè)施中心，世界銀行也成立全球基礎(chǔ)設(shè)施基金(GIF)。亞投行應(yīng)該抱著合作共贏的精神，與G20和世行密切合作，從項(xiàng)目融資入手，更有效地利用亞洲地區(qū)龐大的外匯儲(chǔ)備，借此推動(dòng)亞洲地區(qū)金融一體化，進(jìn)而完善基礎(chǔ)設(shè)施投資的長(zhǎng)效合作機(jī)制。

亞投行與亞行等現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行的競(jìng)爭(zhēng)與合作，從目前來(lái)看是有序和良性的，有利于提升地區(qū)和國(guó)際公共產(chǎn)品的品質(zhì)，推動(dòng)亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但亞投行的開放和包容與美國(guó)兩洋經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略的封閉，體現(xiàn)了中美在引導(dǎo)世界經(jīng)濟(jì)未來(lái)發(fā)展中的不同思路，未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)面突出的可能性正在上升。中國(guó)需要在體制和規(guī)則之爭(zhēng)中贏得先機(jī)，以求為中國(guó)未來(lái)發(fā)展?fàn)幦⌒碌臋C(jī)遇，在多極世界中做好一極。