轉(zhuǎn)型時(shí)期我國(guó)社會(huì)沖突治理中的政府角色研究

藍(lán)志勇，崔亞杰

（中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、引 言

創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的新的戰(zhàn)略要求，是中國(guó)轉(zhuǎn)型期社會(huì)治理的必需。中國(guó)發(fā)展的現(xiàn)階段新舊銜接、城鄉(xiāng)碰撞、產(chǎn)業(yè)和社會(huì)都在迅速變化，進(jìn)入社會(huì)矛盾和沖突的高發(fā)期。但是，政府在沖突治理方面應(yīng)該扮演什么角色、應(yīng)該如何處理沖突以及用什么方法和指導(dǎo)思想來處理沖突，都是沒有得到很好回答的問題。近年來，學(xué)界開始對(duì)沖突治理問題有所關(guān)注。楊正喜、唐鳴（2008）研究了勞資沖突中的政府與工會(huì)和雇主的關(guān)系，明確提出政府應(yīng)當(dāng)扮演著中立的調(diào)解者和公正的仲裁者的角色[1]。郭臻（2008）分析了城中村改造過程中的沖突問題，認(rèn)為政府可以是利益的協(xié)調(diào)者、渠道的構(gòu)建者和訴求的仲裁者[2]。王賢（2009）通過對(duì)當(dāng)前政府“無直接利益沖突”概念的激烈討論的研究，指出政府應(yīng)當(dāng)具有超越性和公正性，因而，在沖突治理中應(yīng)當(dāng)是規(guī)則的制定者、矛盾的協(xié)調(diào)者和問題的裁判者[3]。韋長(zhǎng)偉（2011）拓展并綜合了先前研究的內(nèi)容和視野，指出政府其實(shí)有更多的角色類型，包括“權(quán)威信息的發(fā)布者、談判的組織者和協(xié)調(diào)者、沖突的緩和者和應(yīng)急處理者、利益的調(diào)控者和均衡者、法律規(guī)則秩序的提供者和保障者”[4]。趙伯艷（2014）將政府的角色納入到比較視野下進(jìn)行探討，通過政府與社會(huì)組織的對(duì)比分析，更強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)組織共同承擔(dān)沖突化解者的角色，而且還要扮演沖突化解的持續(xù)推動(dòng)者和后續(xù)過程監(jiān)管者的角色[5]。還有不少學(xué)者雖沒有直接明確地探討沖突治理中政府的角色問題，但都直接或間接地指出了政府角色在沖突治理的重要作用。

國(guó)外學(xué)者也有開展對(duì)政府沖突治理的研究。Moore（1996）在對(duì)調(diào)解者進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，指出政府官員屬于權(quán)威性的調(diào)解者，角色應(yīng)該是中立的第三方干預(yù)者[6]。Vargas-Hernandez Jose G（2007）在探討一件鄰避（nimby）沖突事件中指出了信息對(duì)于社區(qū)參與以及最終沖突解決的關(guān)鍵作用，間接建議政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)信息的提供者[7]。韓國(guó)學(xué)者根據(jù)對(duì)政府在小商店與大型超市之間沖突角色問題的研究，指出政府作為管理者的角色比作為控制者的角色更能有效地規(guī)制沖突，因而，最應(yīng)該提高和改善政府在沖突中的管理者角色[8]。

上述這些討論豐富了沖突管理和化解的研究，但還缺乏一個(gè)系統(tǒng)的理論體系對(duì)他們進(jìn)行綜合和系統(tǒng)解釋，共識(shí)也不夠。另外，關(guān)于沖突和化解沖突方法的分類描述也很模糊。鑒于這些研究的局限和不足，本文力圖從系統(tǒng)的公共管理和沖突化解的理論出發(fā)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，提出一個(gè)適合中國(guó)現(xiàn)發(fā)展階段的政府社會(huì)沖突治理角色的理論框架和觀察視角，提高政府在社會(huì)沖突治理過程的角色意識(shí)和沖突治理的能力，推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理體系的構(gòu)建。

二、理論回顧與框架分析

近年來，由于我國(guó)社會(huì)沖突多發(fā)且突顯，給公共管理工作帶來了很大的困擾，亟須得到理論的系統(tǒng)指導(dǎo)。美國(guó)公共行政的知名學(xué)者羅森布魯姆教授在他的著作中曾系統(tǒng)梳理了公共行政的三種學(xué)術(shù)淵源和研究途徑，即管理途徑、政治途徑和法律途徑，并對(duì)它們分別進(jìn)行了闡述。

管理途徑源于管理學(xué)的研究，它把公共行政視為一種管理行為，與民營(yíng)部門的運(yùn)作類似，主張價(jià)值中立的非人情化管理；政治途徑則側(cè)重公共行政的公共性內(nèi)涵，關(guān)注的是政治層面的問題，堅(jiān)持代表性、回應(yīng)性和責(zé)任性的意涵，不強(qiáng)調(diào)價(jià)值中立，注重行政本身的價(jià)值理念；法律途徑側(cè)重于公民主權(quán)、憲法和管理實(shí)踐在公共行政中的重要性，強(qiáng)調(diào)法律正確性和權(quán)利保護(hù)等理念。這三種研究途徑表達(dá)了公共管理的三種研究傳承或價(jià)值選擇，也劃分了美國(guó)三權(quán)分立體制中對(duì)政府執(zhí)法、立法和司法三種功能在不同部門的分工實(shí)施途徑：“管理途徑主要是從行政部門的立場(chǎng)思考如何提高工作效率；政治途徑強(qiáng)調(diào)代表性、回應(yīng)性、民主平等性等；至于法律途徑則強(qiáng)調(diào)的是政府依法按章進(jìn)行裁決、維護(hù)憲政權(quán)利的承諾（‘保護(hù)自由’等），以及法治”（羅森布魯姆，2002）[9]。

表1清楚地描繪出這幾種不同方法在公共行政的運(yùn)作中傾向強(qiáng)調(diào)的不同的價(jià)值和程序、結(jié)構(gòu)安排和認(rèn)知途徑等[9]。盡管羅森布魯姆教授關(guān)于公共行政的三種研究途徑的分析是基于美國(guó)公共管理的理論和實(shí)踐，但這個(gè)理論提出并思考的復(fù)雜和多元的解釋對(duì)我國(guó)的公共管理的思考和實(shí)踐也有很大的啟示。不同的公共管理路徑提供的是不同的管理制度和結(jié)構(gòu)環(huán)境。比如說，管理途徑強(qiáng)調(diào)用科層結(jié)構(gòu)的行政程序來解決沖突；政治途徑強(qiáng)調(diào)以議會(huì)、民主投票來解決問題；而司法途徑強(qiáng)調(diào)用法律規(guī)則和程序來解決問題。

表1 公共行政的不同學(xué)術(shù)淵源和視角

除了公共管理理論以外，沖突治理本身也有自己的理論。從沖突的作用、本質(zhì)、類別、解決方案、沖突參與方等角度來研究沖突的解決。藍(lán)志勇在早年的研究中，對(duì)沖突理論總結(jié)出了一個(gè)分析的框架[10]，見表2所列。

表2中的敘述是，沖突其實(shí)也有正面作用。可以幫助各利益方更好地認(rèn)清自己的利益，推動(dòng)自我分析與改進(jìn)；沖突各方互相制衡、達(dá)成和解，也有利于社會(huì)的穩(wěn)定；沖突方在沖突的條件下，也會(huì)更明確自己的選擇方向。

表2 沖突研究的分析框架

另外，對(duì)沖突進(jìn)行劃分和歸類?？梢詫_突分為主觀沖突（認(rèn)識(shí)上的）、客觀沖突（真正存在的沖突）、競(jìng)爭(zhēng)性沖突（零和）、合作的沖突（可能有雙贏結(jié)果）和各有得失的沖突（可以補(bǔ)償）。沖突還可以有結(jié)構(gòu)性沖突（可以按程序解決）、非結(jié)構(gòu)性沖突（沒有已知的解決程序）以及革命性的沖突（它的解決有顛覆性的效用）。所以說，沖突可以有不同的解決方案和態(tài)度，不同的主體在沖突過程中也可以扮演不同的角色。

在系統(tǒng)研究了沖突的作用、本質(zhì)、類別、解決方案、沖突參與方的基礎(chǔ)上，藍(lán)志勇（1997；2012）結(jié)合羅森布魯姆教授關(guān)于公共行政的三種研究途徑的探討和沖突理論，提煉出沖突解決過程中現(xiàn)代公共管理者或政府工作人員可能扮演的幾種不同的角色，即沖突的觀察者、沖突的仲裁者和沖突的參與者（或稱為沖突方）[10]，詳見表3。

表3 公共管理者在解決公共沖突過程中的角色

將這一分析框架應(yīng)用到政府的沖突解決中來就是：①政府官員可以是沖突的觀察者或局外人，只觀察、不介入，讓社會(huì)和民間自己解決他們的問題；②政府官員可以是仲裁者、是第三方，理想的功能包括管理程序、主持公正、進(jìn)行裁決和后續(xù)監(jiān)管，保證沖突的解決；③政府官員也是沖突參與者或稱為沖突方，自身也是沖突的一方，切切實(shí)實(shí)的利益相關(guān)者，那么，解決需要仲裁的沖突時(shí)就不能自己又做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員，或是請(qǐng)外部仲裁，讓其他角色的主體參與，或利用政府力量直接參與，爭(zhēng)取有利于政府立場(chǎng)的解決方案。

這種公共管理與沖突解決視角相結(jié)合的模式注重運(yùn)用組織方式、程序和利益相關(guān)者的角色分析來尋求解決沖突的方法和策略，對(duì)尋求制度化的沖突管理模式有很好的啟示作用。在這一分析框架下，面對(duì)不同的沖突問題，“公共管理者（政府）能夠合理地扮演不同的角色，而公共管理者工作的本質(zhì)也決定其所扮演的角色，并不應(yīng)拘泥于其職務(wù)的種類”（藍(lán)志勇，1997；2012）。這個(gè)分析框架可以暫時(shí)解釋為沖突類型與公共管理者的應(yīng)然角色與價(jià)值取向間的某種相互對(duì)應(yīng)關(guān)系，詳見表4。

表4 沖突結(jié)構(gòu)與公共管理者的基本要求、應(yīng)然角色和價(jià)值取向的對(duì)應(yīng)關(guān)系

三、案例描述與分析

（一）案例一：“億霖木業(yè)”傳銷事件

“億霖木業(yè)傳銷案”（又稱億霖集團(tuán)傳銷團(tuán)案）是北京有史以來最大的傳銷詐騙案例。億霖集團(tuán)總裁趙鵬運(yùn)2004年刑滿獲釋后，注冊(cè)成立了內(nèi)蒙古億霖木業(yè)有限公司、北京億霖木業(yè)有限公司、億霖木業(yè)集團(tuán)有限公司及貴州、遼寧、重慶等系列公司（以下統(tǒng)稱億霖集團(tuán)），從事所謂“合作托管造林”經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。公司注冊(cè)為以林業(yè)種植、管護(hù)和木材深加工為主體，兼營(yíng)能源開發(fā)和佛教文化旅游的跨地區(qū)、跨行業(yè)的大型企業(yè)。在全國(guó)8個(gè)省市經(jīng)營(yíng)50多萬畝的林地。

趙鵬運(yùn)為億霖集團(tuán)的控股股東和實(shí)際控制人，為集團(tuán)制定了銷售策略、宣傳綱要及提成比例等。公司聘請(qǐng)著名演員為其做宣傳代言人，還偽造中國(guó)技術(shù)監(jiān)督情報(bào)協(xié)會(huì)與中國(guó)質(zhì)量與品牌雜志社頒發(fā)給億霖集團(tuán)的所謂“群眾滿意榮譽(yù)證書”，編造了林業(yè)專家關(guān)于種植速生楊等樹種的經(jīng)濟(jì)價(jià)值評(píng)估的研究成果，以騙取購(gòu)林人的信任。集團(tuán)以分公司作為銷售主體，分公司下設(shè)銷售部，各銷售部下設(shè)部長(zhǎng)、經(jīng)理、主管、銷售代表等四級(jí)銷售人員，采用招聘、培訓(xùn)、社區(qū)宣傳、媒體廣告或親友間介紹等形式招聘員工、招攬客戶。承諾“在億霖集團(tuán)投資購(gòu)林能獲得高額回報(bào)，合同期滿，保證每畝15立方米的出材量，不足部分公司以自有林地予以補(bǔ)償，公司按市場(chǎng)價(jià)格收購(gòu)，管護(hù)費(fèi)用由銀行監(jiān)管，對(duì)購(gòu)買的林木有保險(xiǎn)，所購(gòu)買的林地有林權(quán)證”等。爾后，各銷售人員以億霖集團(tuán)的名義與購(gòu)林人簽訂林業(yè)綠化工程合同、林業(yè)綠化工程管護(hù)合同、林業(yè)綠化木材收購(gòu)合同。在北京、內(nèi)蒙古、遼寧等11個(gè)省、市、自治區(qū)的45個(gè)縣、市、區(qū)，累計(jì)簽訂1 082份共計(jì)967 413.86畝林地的購(gòu)置合同。累計(jì)銷售422 802.1畝林地，凈銷售額16.8億余元人民幣。顧客達(dá)2萬多人，北京市一地達(dá)1.7萬人。

集團(tuán)收取各分公司上繳的林地銷售款后，并不都用來從事林業(yè)開發(fā)，而是將銷售款中的25%返給分公司作為各級(jí)銷售人員的提成及費(fèi)用開支。各級(jí)銷售人員的收入均按銷售林地面積的比例提成，上級(jí)銷售人員以下級(jí)銷售人員的銷售業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)計(jì)算報(bào)酬，銷售人員的晉升以銷售業(yè)績(jī)?yōu)橹饕罁?jù)，各級(jí)銷售人員有不同的晉級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，從而形成自上而下逐級(jí)按銷售業(yè)績(jī)的比例提成的銷售模式。在銷售林地的同時(shí)，趙鵬運(yùn)等人以管護(hù)林地為名，向投資者收取了3億余元的“林地管護(hù)費(fèi)。”但既未按與投資者簽訂的合同將這筆資金真正交銀行監(jiān)管，也沒有作為管護(hù)費(fèi)用專項(xiàng)管理，更沒有用于林地管護(hù)的專項(xiàng)支出，而是被混入銷售林地款，用于給各級(jí)銷售人員發(fā)放提成和揮霍。趙鵬運(yùn)等28人通過傳銷的方式銷售林地后，個(gè)人違法所得少則二三十萬元多則上億元。所得林地銷售款并沒有按照合同規(guī)定全部用于購(gòu)買林地、辦理林權(quán)證以及林地的養(yǎng)護(hù)、投保等，而是將巨額贓款侵吞，用于個(gè)人大肆揮霍。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》第225條之規(guī)定及《最高人民法院關(guān)于情節(jié)嚴(yán)重的傳銷或者變相傳銷行為如何定性問題的批復(fù)》等相關(guān)司法解釋，對(duì)于從事傳銷活動(dòng)、擾亂市場(chǎng)秩序、個(gè)人非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額在5萬元以上或者違法所得數(shù)額在1萬元以上的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。

趙鵬運(yùn)等人的傳銷活動(dòng)，擾亂市場(chǎng)秩序，情節(jié)嚴(yán)重，涉嫌非法經(jīng)營(yíng)罪。從案件開始，就有群眾到信訪和司法部門舉報(bào)，要求立案審查。但由于合同年限未到，預(yù)期的投資人的損失還沒有顯現(xiàn)，有關(guān)部門猶豫不決。兩年后終于立案，經(jīng)北京市人民檢察院第二分院批準(zhǔn)，北京市公安局于2006年12月1日將主要犯罪嫌疑人趙鵬運(yùn)、趙代紅、屠曉斌、黃金輝、遲宏剛、許春滿、劉鳳財(cái)、葉龍、田亞臨9人依法執(zhí)行逮捕。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，大量訪民以信或訪的形式到市政府上訪。從信訪部門反映的情況看（詳見表5），億霖木業(yè)案件未及時(shí)得到上級(jí)的重視，事情發(fā)展到極其嚴(yán)重地步，給群眾帶來嚴(yán)重的損失。如果追查，因?yàn)樵S多地方政府不負(fù)責(zé)任地發(fā)放了林權(quán)證，他們的林業(yè)部門都會(huì)牽連其中，造成不良影響。迫于維穩(wěn)的需要，北京市政府決定拿出部分財(cái)政資金彌補(bǔ)本案件受騙群眾所帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，由于沒有前例，因而決定給予每位受損群眾以原價(jià)款60%的價(jià)款進(jìn)行補(bǔ)償，從而平息了這場(chǎng)詐騙傳銷案件引發(fā)的沖突事件。

表5 億霖事件相關(guān)受害人某市信訪部門反映問題的歷程

本案的沖突雙方為詐騙集團(tuán)和受害群眾，法院是政府方的仲裁者。這是一個(gè)利益主體清楚明了的結(jié)構(gòu)性沖突，解決程序也有結(jié)構(gòu)。但是，司法體系的不完善、地方政府受詐騙集團(tuán)蒙蔽，允許詐騙集團(tuán)利用自己的名譽(yù)蒙蔽百姓，是政府工作的第一個(gè)錯(cuò)誤；作為仲裁機(jī)構(gòu)的法院，反應(yīng)慢，未能及時(shí)制止詐騙，使受害群體擴(kuò)大、損失加大，是政府工作的第二個(gè)錯(cuò)誤；群眾不滿，市政府出面，用納稅人的錢來彌補(bǔ)受害者的失誤的投資，非責(zé)任主體出面用非法律手段介入，是政府工作的第三個(gè)錯(cuò)誤。

作為一個(gè)從傳統(tǒng)走來的社會(huì)，群眾對(duì)政府的依賴得到自然的認(rèn)可。政府的不作為、慢作為、法律程序和監(jiān)管程序的漏洞，都是群眾要求政府賠償?shù)脑?。事?shí)上，在現(xiàn)代社會(huì)，群眾期望全能政府對(duì)所有的問題都管起來的現(xiàn)象（包括投資失誤受騙），并不利于法制和現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展、健康的責(zé)任市場(chǎng)的培育和市民責(zé)任的教育。地方政府或林權(quán)擁有者的法人地位也沒有很好建立，使得追究責(zé)任不易。政府在這整個(gè)社會(huì)沖突的過程中，沒有有效地執(zhí)行仲裁者的職能，卻后續(xù)參與沖突，成為沖突的賠償者，是很典型的傳統(tǒng)型東方管理。兩家吵架，勸架的出錢消災(zāi)，表面上平息了一次事件，但浪費(fèi)的是納稅人的公共經(jīng)費(fèi)，助長(zhǎng)的是非理性決策行為和巧取豪奪行為，違反了公平公正原則，埋下了未來沖突的隱患，其教訓(xùn)是深刻的。法院作為廣義上的政府，它履行了仲裁沖突的應(yīng)用功能，但是由于政府自身在審批環(huán)節(jié)以及問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)等方面也負(fù)有相應(yīng)的責(zé)任，完全仲裁恐難服眾。在當(dāng)前法律制度不完善的情況下，理想狀態(tài)下的仲裁者的身份不得不向沖突調(diào)解者的身份轉(zhuǎn)換，仲裁之后，政府還在扮演著調(diào)解者的角色，希望通過各種方式減少受害群眾的損失。

（二）案例二：“重點(diǎn)村”項(xiàng)目引發(fā)的沖突事件

重點(diǎn)村是北京市政府綜治辦在2008年之前調(diào)查研究后針對(duì)有些地方的臟亂差、消防通道不到位、有安全隱患作為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象的村落。一共評(píng)出50個(gè)這樣的村落。市政府撥給的拆遷補(bǔ)償價(jià)款要高出非重點(diǎn)村很多。本意是維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定和安全，卻引起村落競(jìng)爭(zhēng)和上訪，爭(zhēng)為重點(diǎn)村，使政府不得不對(duì)沒有評(píng)上“差”的重點(diǎn)的村做大量的安撫工作。

唐家?guī)X是中國(guó)著名的蟻?zhàn)宕澹鐣?huì)各界的關(guān)注度極高，是入選的重點(diǎn)村。唐家?guī)X位于北京市海淀區(qū)西北五環(huán)外的西北旺鎮(zhèn)，村東鄰昌平區(qū)的回龍觀，西鄰?fù)辆澹相徍髲S村、楊莊子、東北旺，北鄰辛店村和昌平區(qū)的二撥子村，包含靠近航天城的鄧莊子，屬于比較典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部。近年來南面的東北旺村土地被中關(guān)村軟件園征用，使唐家?guī)X成為典型的城中村，村民大量違規(guī)建設(shè)，將房子租給周邊工作的螞蟻?zhàn)寰幼　? 600個(gè)戶籍人口的村租給了5萬流動(dòng)人口居住，迫切需要規(guī)劃改造。

2010年，北京市決定啟動(dòng)包括唐家?guī)X村、豐臺(tái)區(qū)夏家胡同村等50個(gè)重點(diǎn)村改造工程，并限期完成整治。根據(jù)規(guī)劃方案，唐家?guī)X村采用原址回遷的方式安置，村里原先的違法建筑將拆除，村民們回遷安置上樓。規(guī)劃方案為每個(gè)村確定了一些產(chǎn)業(yè)用地，在這些用地上可以按照規(guī)劃發(fā)展村集體的產(chǎn)業(yè)，如建設(shè)一些公共租賃房，以合理的價(jià)格出租給外來人口，保證村集體和村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，讓農(nóng)民在城市化后，也掌握一部分生產(chǎn)資料，有產(chǎn)業(yè)收入。

因地理因素和社會(huì)因素的復(fù)雜性和特殊性，唐家?guī)X整體搬遷改造任務(wù)艱巨，在拆遷過程中，出現(xiàn)了大規(guī)模的上訪事件。2010年初，騰退拆遷方案張貼出來后，屢次被村民撕掉，村民們反對(duì)聲一片。但是村政府并沒有對(duì)此進(jìn)行積極的回應(yīng)，如挨家挨戶地做訪談和安撫，或者解釋相關(guān)政策中的疑難問題。隨后，因不滿意拆遷方案補(bǔ)償價(jià)款，2010年5月14日，不少村民到唐家?guī)X的村委會(huì)上訪討說法，在村委會(huì)的小院站滿了人。因不滿村鎮(zhèn)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)拆遷補(bǔ)償方案的答復(fù)，很多村民徒步4小時(shí)到海淀區(qū)政府上訪。

在這些事件后，唐家?guī)X村反復(fù)勘察當(dāng)?shù)氐牟疬w環(huán)境，分析拆遷的問題，多次召開村民代表會(huì)議，同時(shí)，還專門聘請(qǐng)了很多專業(yè)律師對(duì)村民的法律問題給予解答，據(jù)查，這一舉措使得這次事件中的矛盾化解率達(dá)到60%。還依靠當(dāng)?shù)氐暮芏嘤型睦先藢?duì)固執(zhí)的老戶進(jìn)行專訪以加強(qiáng)說服動(dòng)員工作。最后，唐家?guī)X村委會(huì)對(duì)拆遷補(bǔ)償方案進(jìn)行了多次修改，力求照顧到一般村民的利益，還力爭(zhēng)照顧到個(gè)別人的疑難問題。最終騰退方案順利通過，唐家?guī)X村提前完成宅基地騰退工作的任務(wù)。

這一案例是典型的中國(guó)城市土地拆遷案例，政府出于安全和規(guī)劃的考慮改造社區(qū)。沖突雙方是村民和政府，沖突的焦點(diǎn)是利益的再分配。這一沖突屬非結(jié)構(gòu)型沖突，解決的方法、過程和結(jié)果都缺乏完善的法規(guī)條例和評(píng)估機(jī)制，協(xié)調(diào)、溝通、談判、說服、補(bǔ)償?shù)确绞蕉嫉玫绞褂?。這些方法的使用一直是中國(guó)政府的強(qiáng)項(xiàng)，不足之處在于拆遷法律、過程、補(bǔ)償評(píng)估和管理機(jī)制的法律化程度不夠，給沖突治理帶來了困難。政府在推動(dòng)社區(qū)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方面，耗費(fèi)了巨大的人力物力，市場(chǎng)能力嚴(yán)重發(fā)揮不足。需要做的工作是，建立合理的法規(guī)和評(píng)估體系，建立沖突處理的結(jié)構(gòu)性范式，將不合理訴求和期望降到最低。不難發(fā)現(xiàn)，作為利益相關(guān)的沖突方的角色，政府深知這個(gè)角色扮演的難度而且也盡最大努力去扮演好這個(gè)角色，力爭(zhēng)做到公平公正合理地處理沖突問題。故而，雖作為沖突方，政府也還兼而扮演著仲裁者和調(diào)解者的角色，時(shí)而以權(quán)力的機(jī)制壓制不合理的補(bǔ)償要求或是意外出現(xiàn)的不法行為，時(shí)而通過各種柔性機(jī)制或方式調(diào)解沖突行為。政府在沖突方和仲裁者以及調(diào)解者之間進(jìn)行角色的不斷轉(zhuǎn)換。

（三）案例三：北京華發(fā)頤園小區(qū)物業(yè)糾紛案

華發(fā)頤園位于北苑路東側(cè)18號(hào)，踞于立水橋畔，奧林匹克森林公園東邊，距地鐵5號(hào)線立水橋站100余米，緊臨城鐵13號(hào)線立水橋站，20多條公交線路縱橫交錯(cuò)，由此自駕車半小時(shí)即可抵達(dá)首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)。華發(fā)頤園處于奧運(yùn)商圈的中心地帶。小區(qū)的開發(fā)商是北京九郡房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，所屬的物業(yè)公司是珠海華發(fā)物業(yè)管理服務(wù)有限公司北京分公司。華發(fā)頤園總建筑面積約14.9萬平方米，綠化率約32%，由四棟住宅樓和一棟公寓樓以及一棟寫字樓組成，住宅為10～11層一梯兩戶純板樓。小區(qū)車位富足，地上、地下車位可供業(yè)主自主選擇，地下車庫豪華明亮，宛如置身酒店大堂，并設(shè)有國(guó)際上先進(jìn)的閉路監(jiān)控系統(tǒng)及紅外線安防智能化管理系統(tǒng)，切實(shí)利用高科技保證家的安全。雖然各種設(shè)施都相對(duì)較為領(lǐng)先，但是作為當(dāng)前重點(diǎn)的沖突領(lǐng)域的物業(yè)糾紛問題也一度成為困擾華發(fā)頤園小區(qū)的問題之一。

2009年北京華發(fā)頤園小區(qū)物業(yè)糾紛案是當(dāng)前城市管理中多發(fā)事件的典型。7月中旬，北京朝陽區(qū)來廣營(yíng)華發(fā)頤園小區(qū)業(yè)主因暴雨導(dǎo)致雨水倒灌業(yè)主家中，使家中財(cái)物被污水浸泡，造成了很大的經(jīng)濟(jì)損失和巨大的精神傷害，業(yè)主們要求開發(fā)商和物業(yè)管理公司給予適當(dāng)?shù)馁r償。

在商談過程中，業(yè)主們提出了三點(diǎn)要求：第一，開發(fā)商和物業(yè)立即組織施工人員對(duì)被淹的房屋予以重新裝修，恢復(fù)原狀，清除室內(nèi)的異味；第二，物業(yè)公司賠償全體業(yè)主的家具、家電、衣物和其他物品等全部經(jīng)濟(jì)損失和相應(yīng)的精神損失；第三，采取根治措施，保證類似的事件絕對(duì)不會(huì)再次發(fā)生。

在審視問題的過程中，發(fā)現(xiàn)除物業(yè)公司疏于管理外，市政府城市管理部門地下管道的建設(shè)也是導(dǎo)致災(zāi)害的原因之一。下水不暢，責(zé)任不全在開發(fā)商和物業(yè)，開發(fā)商和物業(yè)不愿意滿足業(yè)主所有的要求。業(yè)主們以聯(lián)名信的形式，通過信訪對(duì)政府反映情況，并要求政府部門加以解決。北京市政府出面調(diào)解后，大部分業(yè)主與物業(yè)公司達(dá)成一致意見，簽訂協(xié)議。但損失嚴(yán)重的業(yè)主劉某仍不滿意，揚(yáng)言以威脅公共秩序和穩(wěn)定的極端形式要求開發(fā)商和物業(yè)公司給予更多的合理補(bǔ)償。政府再出面，進(jìn)行深度調(diào)解，雙方都各自做出了讓步，使這次物業(yè)糾紛事件得到圓滿解決。

這一案例中，沖突雙方是小區(qū)業(yè)主和物業(yè)公司，本質(zhì)是維護(hù)公民權(quán)利的行動(dòng)。在法律法規(guī)不完善的情況下，這類沖突問題往往比較復(fù)雜，沖突性質(zhì)往往混有公共性和私人性的雙重性質(zhì)，很難準(zhǔn)確定性。原則上考驗(yàn)的是社會(huì)的自治能力，同時(shí)也對(duì)公共管理者（政府）的作用提出了新要求。顯然，政府應(yīng)當(dāng)是扮演著中立的觀察者角色，但是案件情節(jié)曲折，需要各種多樣化的治理手段，治理的難度較大。同時(shí)，由于社會(huì)自治能力的不足，為了社會(huì)穩(wěn)定和公民需要，政府不得不選擇去扮演沖突調(diào)解者的角色，這是典型的中國(guó)式的沖突治理模式。在管理體系完善的地方，一切損失由保險(xiǎn)公司支付，地下基礎(chǔ)設(shè)施不完整或損壞的情況會(huì)報(bào)到市政管理機(jī)構(gòu)修繕，修繕不妥或有結(jié)構(gòu)問題的，保險(xiǎn)公司或個(gè)人可以到法院控告政府，要求補(bǔ)償。在法院立案以前，庭外協(xié)調(diào)和解也是可以的。

這一案例揭示的其實(shí)是中國(guó)解決社會(huì)沖突的方式的非規(guī)范和非制度化的特點(diǎn)。特別是劉姓業(yè)主需要以走極端的方式來脅迫政府的補(bǔ)償，說明制度化解決社會(huì)沖突的措施缺失，是公共管理的制度設(shè)計(jì)問題，不是簡(jiǎn)單的沖突解決問題。

四、案例討論

三個(gè)案例①?gòu)牟煌慕嵌日f明，中國(guó)社會(huì)沖突的管理還在非制度化的摸索階段。第一個(gè)案例顯示了政府的司法機(jī)構(gòu)在社會(huì)沖突初發(fā)階段對(duì)社會(huì)沖突的敏感性不足，處理不力；在后期卻由地方政府越俎代庖，為了穩(wěn)定委曲求全，用納稅人的錢來和稀泥，給社會(huì)不公和后來的不穩(wěn)定埋下種子，不利于現(xiàn)代制度體系的建設(shè)和現(xiàn)代責(zé)任公民的教育。第二個(gè)案例是拆遷案例，核心是沒有合理設(shè)計(jì)評(píng)估和補(bǔ)償機(jī)制。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使物品的價(jià)格飛漲，百姓的期望值也水漲船高，政府用個(gè)案型、談判型、非制度化、非市場(chǎng)化的協(xié)調(diào)方法進(jìn)行補(bǔ)償，每一次成功的拆遷，都給后來的拆遷設(shè)置了更高的成本壁壘，也是不少釘子戶與政府博弈的重要原因。第三個(gè)案例是在社會(huì)沖突過程中，政府對(duì)公共設(shè)施的責(zé)任機(jī)制不完善，沒有合理的程序解決公共設(shè)施的政府責(zé)任問題，導(dǎo)致百姓使用極端手段“逼宮”，給社會(huì)沖突治理留下不良范例。上述案例的分析可以用表6加以歸納。

表6 案例分析總結(jié)（公共管理者的角色、各方利益、價(jià)值取向、適用情境和基本要求）

這幾個(gè)案還反映出中國(guó)目前在社會(huì)沖突管理過程中的不少問題和可能改進(jìn)的方面：

第一，公共管理制度結(jié)構(gòu)的不合理，特別是司法體系的合理性、公正性（健康和運(yùn)行良好）還需要大大改進(jìn)。

第二，中國(guó)還沒有對(duì)公共沖突進(jìn)行系統(tǒng)分類和管理分工。公共管理者進(jìn)行沖突解決渠道、機(jī)構(gòu)和方法都很欠缺，需要認(rèn)真研究。

第三，中國(guó)的公共管理人員還需要系統(tǒng)地了解和學(xué)習(xí)現(xiàn)代社會(huì)沖突管理的理念和方法。應(yīng)當(dāng)超越傳統(tǒng)的就事論事、重談判和規(guī)勸、對(duì)激烈行為的反應(yīng)型管理方法，以追求公平、公正、法制、效率、進(jìn)步、和諧和社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

五、結(jié)束語

本文結(jié)合沖突治理理論與中國(guó)案例，認(rèn)真探討了沖突治理過程中政府的角色問題，展示了使用沖突治理分析方法分析沖突案例的功能。研究發(fā)現(xiàn)：①在沖突事件中，政府時(shí)常不止扮演一個(gè)角色，是多個(gè)角色的矛盾綜合體。政府往往既是中立的觀察方，也是仲裁者甚至利益相關(guān)者。就是人們常說的，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，還當(dāng)觀眾。②政府的角色會(huì)隨著問題情境的變化而不斷地發(fā)展變化。在結(jié)構(gòu)型沖突情境中，政府往往扮演著仲裁者的角色，這也是比較符合期望的，但是由于法律的不完善，政府往往還要兼而扮演著調(diào)解者的角色；在半結(jié)構(gòu)型沖突情境中，政府多為中立的觀察者，但由于社會(huì)自治能力的欠缺，政府的觀察者的身份也時(shí)常伴隨著沖突的調(diào)解者的角色；在非結(jié)構(gòu)型沖突中，政府扮演著利益相關(guān)的沖突方的角色，這也是最難扮演的角色類型，但由于當(dāng)前沖突管理主體的單一化，當(dāng)政府是沖突方角色時(shí)，它還兼而扮演著仲裁者以及調(diào)解者的角色。③如何理解和處理這個(gè)角色的轉(zhuǎn)換，是一個(gè)需要從理論上深入分析研究以及在實(shí)踐中有高度自覺意識(shí)的重要問題。比如說，“沖突方”的角色是政府在沖突治理中的最難扮演的角色類型，非必要應(yīng)當(dāng)盡可能避免。而如果必須扮演這一角色，就需要有明確的目標(biāo)和良好的法律規(guī)范，建立良好的社會(huì)沖突的制度環(huán)境。

沖突的大量存在是20世紀(jì)中公共管理面對(duì)的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。公共管理者也常常會(huì)因?yàn)樽陨碓跊_突解決過程中的不同處境和需要扮演的角色而困惑，這種角色的多樣性也是公眾對(duì)公共管理者期望復(fù)雜性和多元化的必然結(jié)果。沖突本身是一種必然的社會(huì)現(xiàn)象，并不一定是壞事。關(guān)鍵在于如何在解決沖突的過程中推動(dòng)各沖突主體和整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，而不是簡(jiǎn)單地就事論事，暫時(shí)性抹平矛盾，卻留下更大的社會(huì)沖突的隱患。系統(tǒng)研究沖突的類型、結(jié)構(gòu)、處理沖突的原理、技術(shù)和原則，對(duì)加強(qiáng)公共管理體系的沖突治理能力和培養(yǎng)公共管理者更好地識(shí)別沖突、分析和解決沖突有很多的益處。

通過對(duì)三個(gè)典型案例的分析可以認(rèn)識(shí)到，中國(guó)現(xiàn)發(fā)展階段公共管理的沖突治理的結(jié)構(gòu)程序還有很大的待改空間。行政、司法、社會(huì)服務(wù)的職責(zé)、權(quán)限和程序還有待進(jìn)一步理清。一些社會(huì)沖突問題不能及時(shí)解決且愈演愈烈，成為更大更難管理的沖突。在社會(huì)沖突發(fā)生時(shí)，政府為了政治維穩(wěn)需求而犧牲程序性和公平性甚至效率，值得關(guān)注。

當(dāng)前，傳統(tǒng)的全能政府的痕跡依然存在，不知不覺中影響著公眾期望、沖突解決的方法和沖突解決的結(jié)果，留下社會(huì)沖突擴(kuò)大和再爆發(fā)的種子。另有，在迅速變化的社會(huì)中，政府是社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)者和護(hù)航人，經(jīng)常性地由于發(fā)展的需要成為社會(huì)沖突的利益方，直接面對(duì)沖突，更需要敏銳地感知沖突、分析沖突和解決沖突?？梢哉f，中國(guó)政府的沖突治理研究，應(yīng)該超越傳統(tǒng)的維穩(wěn)思考，尋求有效、公平、制度化、程序化、積極能動(dòng)、可持續(xù)的治理方式和解決沖突的方法，保障國(guó)家社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

注 釋：

①案例來源于筆者工作期間的調(diào)研和實(shí)際工作，部分也參考了網(wǎng)絡(luò)媒體的相關(guān)介紹。

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