居民住房空置浪費的法律規(guī)制

史玉成

居民住房空置浪費的法律規(guī)制

史玉成

住房是公民的基本生活條件之一，居民的房屋財產(chǎn)權(quán)、基本住房權(quán)利應當受到憲法和法律的保護。但住房所占用的土地等自然資源又具有社會屬性，大量居民住房空置不僅造成自然資源、社會資源的巨大浪費，也干擾了正常的市場秩序，引發(fā)社會財富分配不公等社會問題。為此，應通過制度設(shè)計實現(xiàn)個人權(quán)利保護與資源社會性理念平衡。在法律層面，應當從我國國情出發(fā)，借鑒國外經(jīng)驗，借助不動產(chǎn)統(tǒng)一登記建立全國的房產(chǎn)信息統(tǒng)計與共享制度；改革房產(chǎn)稅法，在保障居民基本居住權(quán)利的基礎(chǔ)上，將居民個人住房納入征稅范圍，實行累進稅率，以重稅抑制房產(chǎn)投機行為；出臺住宅法，強化對住房市場的監(jiān)督，建立不同類型的住房合理消費引導與違法懲罰機制，從而達到規(guī)制居民住房空置浪費的目的。

空置房；財產(chǎn)權(quán)；資源社會性；制度完善

住房是人類生活的基本條件之一，公民個人所擁有的住房是其居住、生活的基本場所，是個人享有政治權(quán)利乃至職業(yè)選擇等基本自由的前提。實現(xiàn) “耕者有其田，居者有其屋”是千百年來人類社會追求的基本目標，是保障國計民生和社會穩(wěn)定的基本條件。中國社會已進入貧富分化的時期，表現(xiàn)在房地產(chǎn)市場領(lǐng)域，一方面，大量的住房被少數(shù)高收入群體作為投機牟利或投資升值的工具 “待價而沽”，房價居高不下，住房空置浪費現(xiàn)象嚴重；另一方面，低收入群體無力負擔日漸沉重的房價，住房空間被擠壓，“蟻族”、“蝸居族”成為令人沉痛的社會現(xiàn)象。一段時間以來，被媒體冠以 “房姐”、“房叔”、“房嬸”的 “房氏一族”頻頻曝光，〔1〕比如，綜合近兩年媒體的相關(guān)報道，根據(jù)群眾舉報，紀檢、公安機關(guān)已初步查明：廣州的 “房叔”蔡彬擁有22套房，“房嬸”李蕓卿擁有24套房；深圳 “房爺”周偉思則擁有80多棟私人物業(yè)，鄭州 “房妹”翟家慧擁有11套房產(chǎn)，陜西 “房姐”龔愛愛僅在北京就有41套房產(chǎn)。一再刺痛公眾的神經(jīng)。拋開案件背后的腐敗因素，單從大量的空置房造成社會資源浪費、引發(fā)社會財富分配不公的角度，足以引發(fā)對我們對房地產(chǎn)領(lǐng)域政策調(diào)控效果和法律規(guī)制缺失等問題的反思。事實上，早在2010年6月，一則由新聞媒體發(fā)布、因復雜原因尚無法證實或證偽的關(guān)于中國空置房數(shù)量的消息，〔2〕2009年6月，有媒體報道：國家電網(wǎng)公司公布“全國660個城市中，高達6540萬套住宅的電表連續(xù)6個月讀數(shù)為零，這些空置房足以供2億人居住”。這一消息公布后，隨即引起了對 “空置房”問題的大討論。盡管國家電網(wǎng)公司隨后否認了這一說法，但民間關(guān)于空置房數(shù)量的各種猜測從未信息，住房空置率過高的問題一度引起了公眾的廣泛關(guān)注，成為敏感而富有爭議的話題。就曾經(jīng)引起公眾對住房空置浪費問題的討論和爭議。時至今日，住房空置率居高不下的問題已引起了決策層的關(guān)注，在政策層面，相關(guān)的調(diào)控手段頻頻臺。2013年2月20日，國務(wù)院常務(wù)會議出臺五項加強房地產(chǎn)市場調(diào)控的政策措施，〔3〕自2009年12月份開始樓市調(diào)控以來，調(diào)控政策經(jīng)歷了四次升級，分別是2010年1月的 “國十一條”、4月的“國十條”、9月的“9．29新政”，2011年1月的“新國八條”，2013年2月20日出臺的調(diào)控政策即“國五條”是第五次調(diào)控升級。對商品住房執(zhí)行較為限購措施，各地的實施細則也紛紛出臺。〔4〕北京、上海、重慶、廣東等地已分別于2013年3月31日前出臺了各自的實施細則。其中，北京市從限購、信貸和稅收三方面收緊政策，規(guī)定北京市戶籍成年單身人士在本市未擁有住房的，限購1套住房；對已擁有1套及以上住房的，暫停在本市向其出售住房。對于二套房的首付款比例進一步提高：在稅收方面，能核實房屋原值的，依法嚴格按個人轉(zhuǎn)讓住房所得的20%計征。上海市明確對二手房交易嚴格征收20%個人所得稅。嚴格執(zhí)行第二套住房信貸政策，重點強化對異地、外籍、離異、低齡人群等借款人的貸款資格審查；嚴禁發(fā)放第三套及以上購房貸款；根據(jù)市場變化，金融管理部門要適時調(diào)整第二套住房貸款的首付比例和貸款利率等。重慶市提出了2013年度房價調(diào)控目標，即主城房價增幅低于收入增幅；二手房按轉(zhuǎn)讓所得20%征個稅；停發(fā)第三套及以上住房貸款。如何使政策層面的調(diào)控手段制度化為長效的、穩(wěn)定的法律治理機制？本文從個人財產(chǎn)權(quán)保護與資源社會性理念平衡的角度出發(fā)，對居民住房空置浪費現(xiàn)象引發(fā)的社會問題及其法律規(guī)制進行探討。

一、居民住房空置概念解析及其引發(fā)的社會問題

（一）空置房與居民住房空置相關(guān)概念辨析

居民住房空置屬于 “空置房”的范疇。關(guān)于空置房的概念，國內(nèi)目前尚沒有統(tǒng)一的定義。從一般意義上理解，空置房是指在建成或交付使用后一定時期沒有居住而造成浪費的現(xiàn)象。依據(jù)房屋所有權(quán)形態(tài)劃分，空置房大致可以劃分為兩種類型：一類是開發(fā)商建成竣工后一定時期沒有出售而實際空置的房子。我國房地產(chǎn)市場嚴格概念上空置房，即指房屋竣工一年之后沒有實現(xiàn)銷售的房屋。〔5〕根據(jù)國家建設(shè)部、國家發(fā)改委、國家統(tǒng)計局發(fā)布的對商品房空置面積種類進行明確分類的通知，從2003年統(tǒng)計年報開始，將以商品房空置時間作為標準進行劃分。空置時間在1年以內(nèi)的為待銷商品房；空置時間在1年以上3年以內(nèi)的為滯銷商品房；空置時間在3年以上的為積壓商品房。另一類是開發(fā)商把房屋出售后，房屋所有權(quán)已歸所有權(quán)人，但所有權(quán)人既不自住也不出租而形成實際空置的房屋。為示區(qū)分，筆者將前一種類型稱之為 “待售商品房空置”，后一種類型稱之為 “居民住房空置”。

查閱相關(guān)資料，筆者發(fā)現(xiàn)，在關(guān)于空置房問題的眾多討論中，很多情況下兩種類型的空置房的概念被不加區(qū)分的混同使用。實際上，兩類空置房形成原因不同，反映的市場狀態(tài)、產(chǎn)權(quán)歸屬不同，因之對其政策法律規(guī)制的手段也有差異，不宜籠統(tǒng)使用。“待售商品房空置”主要反映的是房地產(chǎn)市場的需求的冷熱程度，空置率越高，表明市場需求不足；空置率越低，表明市場需求旺盛。當然，因 “捂盤囤積”等人為操縱市場價格等違背市場規(guī)律的行為也會導致空置率過高。對這一類型的空置房的規(guī)制，既要體現(xiàn)對市場規(guī)律的尊重，又要體現(xiàn)對 “市場失靈”現(xiàn)象的國家干預，通過改革現(xiàn)有的土地出讓制度，調(diào)整房地產(chǎn)市場的宏觀政策，防范和打擊房地產(chǎn)市場的人為操控因素而達到規(guī)制目的。“居民住房空置”反映的是投機購房和投資購房的冷熱程度，空置率居高不下意味著居民購房的目的不是為了滿足自住需求，其中相當一部分是作為牟利或升值的工具，其背后反映的法理邏輯是個人福利最大化對社會整體福利的侵害。從現(xiàn)代法治的基本精神出發(fā)，居民個人所有的住房是其合法財產(chǎn)，所有權(quán)人對其合法財產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，任何人不得隨意干涉；另一方面，個人財產(chǎn)權(quán)的行使又得受到必要的限制，即不得損害公共利益、社會整體福利和他人的正當權(quán)益。本文重點討論關(guān)于居民住房空置的法律規(guī)制問題。

（二）居民住房空置浪費及其引發(fā)的社會問題

盡管目前相關(guān)部門對空置房的定義還存在爭議，關(guān)于空置率也缺乏權(quán)威的數(shù)據(jù)，但是空置房大量存在已是一個不爭的事實。居民住房空置不僅造成自然資源、社會資源的巨大浪費，也干擾了正常的市場秩序，引發(fā)社會財富分配不公等一系列社會問題。

從環(huán)境與資源保護的角度，大量的居民住房空置現(xiàn)象造成土地及其他自然資源的隱性浪費?？罩梅康乃腥俗约翰痪幼。瑫r又不出租或以其他方式允許他人居住或使用，是對土地資源的間接浪費。中國是一個土地資源稀缺的國家，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口，人均耕地面積不足1．4畝，不足世界平均水平的40%〔6〕2011年2月，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會在審議 《發(fā)展改革委關(guān)于落實全國人大常委會對國家糧食安全工作情況報告審議意見的報告》時指出，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，土地資源的稀缺性逐步顯現(xiàn)。目前，中國耕地面積約為18．26億畝，比1997年的19．49億畝減少1．23億畝，僅為世界平均水平的40%，保護耕地的壓力不斷增大。近年來，隨著住宅房地產(chǎn)開發(fā)和城鎮(zhèn)化進程的加快，土地資源的稀缺性日益突出。而大量的住房空置現(xiàn)象，實際上是對稀缺土地資源的隱性浪費。此外，空置房的擴大將導致對礦藏、能源和原材料等自然資源的需求增加，進而使得自然資源開發(fā)強度加大，自然資源供給壓力增加。據(jù)統(tǒng)計，中國每年為生產(chǎn)建筑材料要消耗各種礦產(chǎn)資源70多億噸，水泥工業(yè)每年要消耗約6億噸石灰石及1．2億噸粘土類原料，燒磚每年要毀田10萬畝以上，建筑材料消耗了世界木材、礦物、水和能源的1／6－1／2。〔7〕倪韜：《建筑材料與能源消耗》，載 《中國房地產(chǎn)業(yè)》2011第7期。還有，自然資源的開發(fā)利用過程中又產(chǎn)生大量的環(huán)境污染。因此，居民住房空置現(xiàn)象加大了中國的環(huán)境與自然資源負荷，與 “生態(tài)文明”的目標背道而馳。

從社會公平與分配正義的角度，居民住房空置現(xiàn)象是個人福利最大化對社會整體福利的侵害，違背了社會公平與分配正義原則。追求個人福利最大化是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家的必然現(xiàn)象，問題是，以住房作為追求個人福利最大化的投資工具，與住房作為滿足社會成員居住需要的基本功能產(chǎn)生沖突。雖然住房與其他的商品一樣是由市場機制供給的商品，但住房又是一種特殊的財產(chǎn)，對住房的占有和支配承載了資源公平分享、社會公平和社會穩(wěn)定、國民經(jīng)濟的健康有序發(fā)展等多重內(nèi)涵，而其最基本的功能就是滿足居住需要。因此，實現(xiàn)社會公眾 “住有所居”的目標，其實質(zhì)是保障社會整體福利、維護社會公平的需要。當下愈演愈烈的居民住房空置現(xiàn)象，其實質(zhì)個人福利最大化對社會整體福利的侵害，“空置房”已成為社會不公的代名詞，成為引發(fā)社會不穩(wěn)定、增加社會風險的潛在因素。

從經(jīng)濟學理論的角度，居民住房空置擾亂了房地產(chǎn)市場秩序，是導致 “房地產(chǎn)泡沫”的主要因素之一。中國正處于市場經(jīng)濟初期，尤其是房地產(chǎn)市場的初期，但中國的住房空置率已超過國際警戒線，且呈現(xiàn)出繼續(xù)加大的趨勢?！?〕按照國際通行慣例，空置率在5%―10%之間為合理區(qū)，10%―20%之間為空置危險區(qū)，20%以上為嚴重積壓區(qū)。據(jù)有關(guān)房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士預測，目前我國商品房空置率已遠遠超過20%。住房空置是投機性需求的直接反應，人為的囤積居奇干擾了市場對供需關(guān)系的自發(fā)調(diào)節(jié)作用，導致房價虛高，價格嚴重背離價值。由于虛擬需求的過度膨脹導致價格水平相對于理論價格的非平穩(wěn)性上漲即 “房地產(chǎn)泡沫”。理論上講，一旦泡沫破裂，則可能造成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的失衡、導致金融危機甚至引發(fā)政治和社會危機。

二、對居民住房空置浪費法律規(guī)制的法理基礎(chǔ)

對房屋空置現(xiàn)象應否進行法律規(guī)制、如何進行法律規(guī)制存在不同的認識。在目前關(guān)于空置房問題的討論中，有人認為，現(xiàn)有的政策調(diào)控手段不足以解決住屋空置浪費現(xiàn)象，以法律手段從制度層面加以規(guī)制有其正當性和必要性，可以通過完善房產(chǎn)稅或開征房屋空置稅、建立空置房強征出租制度等制度設(shè)計，對居民住房空置現(xiàn)象進行法律規(guī)制。有人認為，憲法精神的核心是確認并保障公民基本權(quán)利，民法的基本原則是保護公民的合法財產(chǎn)權(quán)利不受侵犯。從權(quán)利保護的角度出發(fā)，公民個人所占有和使用的房屋無論是否空置，均屬于公民的私有財產(chǎn)，以公權(quán)力手段對私有財產(chǎn)權(quán)利的干預和限制違背了憲法精神與民法原則。據(jù)此，有人提出 “法律禁止炒房違憲”等觀點。還有人認為，由于房地產(chǎn)市場在當下中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的支柱地位，對房地產(chǎn)市場的任何法律調(diào)控手段都可能會引發(fā) “牽一發(fā)而動全身”的蝴蝶效應，相關(guān)法律規(guī)制手段很可能因各種因素的制約而陷入無法操作的困境，必須統(tǒng)盤考慮、慎之又慎。筆者認為，從憲法精神出發(fā)，從民法、經(jīng)濟法、環(huán)境法等部門法的角度考量，對房屋空置浪費現(xiàn)象進行法律規(guī)制有充分的法理依據(jù)。

（一）憲法精神與民法原則：對私人財產(chǎn)權(quán)保護與限制的平衡

近代以來，伴隨著資產(chǎn)階級革命的進程，對私人財產(chǎn)權(quán)利的保護得以逐步發(fā)展完善。1763年，英國首相威廉·皮特在國會的一次演講中提到：“即使最窮的人，在他的小屋里也能夠?qū)箛醯臋?quán)威。屋子可能很破舊，屋頂可能搖搖欲墜；風可以吹進這所房子，雨可以淋進這所房子，但是國王不能踏進這所房子，他的千軍萬馬也不敢跨過這間破房子的門檻?！边@段著名的演講后來被濃縮成 “風能進，雨能進，國王不能進”而成為一句廣為人知的名言，反映了私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的理念。1689年英國的《權(quán)利法案》、1776年美國的《人權(quán)宣言》、1789法國的 《人權(quán)宣言》等資產(chǎn)階級政治綱領(lǐng)性文件均體現(xiàn)了對私有財產(chǎn)權(quán)絕對保護的原則。在資本主義早期，財產(chǎn)權(quán)是使用、收益、處分財產(chǎn)的權(quán)利，是完全排他性的權(quán)利。對私人財產(chǎn)權(quán)的絕對保護通過憲法而加以確認。與憲法精神相對應，所有權(quán)絕對化原則也是整個18世紀及其后西方民法的核心內(nèi)容，它構(gòu)成了西方社會個人主義權(quán)利觀的價值基礎(chǔ)，與契約自由、過失責任并稱近代西方民法三大基本原則。所有權(quán)絕對化原則劃定了個人自由的范圍與國家權(quán)力的界限，對于私權(quán)利之范圍，公權(quán)力 “非請莫入”。

到了自由資本主義時期，自由競爭產(chǎn)生大量的社會問題，由于堅持私有財產(chǎn)權(quán)絕對保護，結(jié)果造成社會財富日益集中于少數(shù)人手中，貧富懸殊、勞資對立、資源浪費等社會問題日益嚴重。在這一時代背景下，所有權(quán)社會化思想應運而生。〔9〕19世紀初，德國法學家耶林指出：“所有權(quán)行使之目的，不僅應為個人的利益，同時也應為社會的利益；因此，應以社會的所有權(quán)制度取代個人的所有權(quán)制度?！鞭D(zhuǎn)引自梁慧星：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第246頁。法國社會法學的代表人物狄驥提出：“所有權(quán)不是一種權(quán)利；而為一種社會功能。所有主，換言之就是財富的持有者，而持有財富的事實，負有完成社會功能之義務(wù)；當他完成這個功能，他的所有主之行為就被保護。倘若他不完成這個義務(wù)或做的不好，例如……統(tǒng)治者強迫他完成所有主的社會功能是合法的干涉，這個干涉在確保他所持有之財富依照它的用途加以使用?！眳⒁?［法］狄驥：《拿破侖法典以來整個私法的變遷》，會文堂新記書局1935年版第15－16頁。對私人財產(chǎn)權(quán)的限制在許多國家立法中體現(xiàn)出來。出自公共需要，個人的某些權(quán)利往往要受到限制，個人權(quán)利的行使往往受到法律的制約。1919年德國的魏瑪憲法第153條規(guī)定，“所有權(quán)負有義務(wù)，其行使應同時有益于公共福利”；1949年德國制定的 《基本法》（憲法）對這一規(guī)定予以重新確認，其第14條第2項規(guī)定：“所有權(quán)伴有義務(wù)，其行使應同時兼顧公共福利。”法國于戰(zhàn)后也在憲法中列舉若干 “社會權(quán)”，規(guī)定 “凡具有國家勞役性或獨占性質(zhì)的財產(chǎn)，應為國民共同體所有”，確立了強調(diào)社會整體利益的所有權(quán)制度。與之同時，傳統(tǒng)民法所有權(quán)絕對化原則逐漸向現(xiàn)代民法的所有權(quán)社會化原則演進。由此，平衡個人權(quán)利與社會公共利益的關(guān)系，協(xié)調(diào)平衡二者的沖突成為現(xiàn)代法治的基本精神。

在新中國建立后近半個世紀里，將私有財產(chǎn)看作公有制的對立物，私有財產(chǎn)權(quán)的正當性被排斥和否定。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的確立，人們意識到市場經(jīng)濟對自己的私有財產(chǎn)的巨大擴充的時候，同樣意識到私有財產(chǎn)權(quán)是自己的合法權(quán)利，應當受到保護。于是，憲法對私有財產(chǎn)的保護力度逐步加強。1982年 《憲法》第13條規(guī)定：“國家保護公民的合法收人、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)?！睂⒐袼接胸敭a(chǎn)的保護范圍擴大到 “合法財產(chǎn)的所有權(quán)”。2004年十界人大二次會議通過的憲法修正案第22條明確規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯；國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)；國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！睂λ饺素敭a(chǎn)權(quán)的保障不再局限或偏重于對公民的合法收入、儲蓄、房屋等生活資料的產(chǎn)權(quán)維護，而是將生產(chǎn)資料與生活資料置于同等位置。上述規(guī)定反映了財產(chǎn)權(quán)作為一項基本人權(quán)得到了憲法的保障。1986年頒布的 《民法通則》第5條規(guī)定：“公民、法人的合法的民事權(quán)益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯”；第7條規(guī)定：“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經(jīng)濟計劃，擾亂社會經(jīng)濟秩序?！?007年頒布的 《物權(quán)法》第四條 規(guī)定：“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”?？梢钥闯?，在我國，憲法和民事法律注重對私人財產(chǎn)權(quán)保護，同時出于公共利益保護的需要又對私人財產(chǎn)權(quán)以必要的限制。

（二）經(jīng)濟法依據(jù)：市場調(diào)節(jié)與國家干預的衡平

在經(jīng)濟學說史上，市場調(diào)節(jié)與國家干預作為兩種極具影響力的思潮曾經(jīng)深刻也影響了經(jīng)濟法的發(fā)展。正如馬克思的斷言 “法典就是人民自由的圣經(jīng)”，追求自由是任何一個法律部門最為重要的法理念之一。在經(jīng)濟法的語境中，市場調(diào)節(jié)即經(jīng)濟自由主義，“意味著經(jīng)濟主體意志與行為的協(xié)調(diào)與合一，意味著市場空間的交易泛度擴大與成本低廉；在具體的經(jīng)濟關(guān)系中，自由意味著市場主體間自主意志的相互尊重，意味著政府管制的交易禁區(qū)范圍縮小”〔10〕單飛躍：《經(jīng)濟法理念與范疇的解析》，中國檢察出版杜2002年版，第4頁。18世紀初期的古典經(jīng)濟自由主義創(chuàng)始人亞當·斯密認為，經(jīng)濟秩序是一種自然生長的程序，每個人都是自己利益的最佳判斷者，因此，社會應當為個人自由選擇自己的生活方式、自主安排其個人事務(wù)提供空間，市場這只 “看不見的手”會自發(fā)地使社會資源獲得最優(yōu)配置，國家應當放任經(jīng)濟自由發(fā)展，國家只起 “夜警”、“守夜人”的作用。經(jīng)濟自由主義對早期自由資本主義的發(fā)展提供了巨大的動力。

19世紀末20世紀初，自由資本主義過渡到了壟斷資本主義階段，生產(chǎn)社會化和資本主義私有制之間的矛盾導致了世界性的經(jīng)濟危機的爆發(fā)，經(jīng)濟自由主義既在理論上難以解釋，又提不出有效的應對機制。在這一背景下，凱恩斯的國家干預主義應運而生。凱恩斯認為，靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)很難恢復經(jīng)濟，反對傳統(tǒng)的經(jīng)濟自由放任的思想，主張政府要積極地干預經(jīng)濟。凱恩斯的國家干預理論逐漸取代了經(jīng)濟自由理論，成為西方思想界的主流思潮，并帶來了戰(zhàn)后相當長時期的經(jīng)濟發(fā)展。20世紀60年代以后，導致經(jīng)濟危機的原因不再是 “市場失靈”，而是 “政府失靈”，凱恩斯的用 “看得見的手”干預市場的政府干預論又受到了極大的挑戰(zhàn)。新經(jīng)濟自由主義由此登上歷史舞臺。新經(jīng)濟自由主義在一定程度上修正了古典和新古典學派的完全自由放任和完全排斥政府干預經(jīng)濟的主張，強調(diào)經(jīng)濟自由是以自由放任為主，以政府干預為輔。主張政府應從私人財產(chǎn)的單純 “守夜人”轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟自由的 “裁判者”。它認可政府在一定限度內(nèi)對經(jīng)濟的干預，承認經(jīng)濟自由不是無限度的自由，應受到法律的制約。

我國目前正處在社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期，處理好市場調(diào)節(jié)與國家干預兩者的關(guān)系尤為顯得必要。市場經(jīng)濟的普遍規(guī)律告訴我們，必須把國家干預與市場調(diào)節(jié)有機地結(jié)合起來，才能在這一轉(zhuǎn)型時期促進經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。就現(xiàn)階段來說，中國的國情決定了在注重市場的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的同時，必須強化國家對公共生活領(lǐng)域的干預，以保證經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。在國家干預的手段中，經(jīng)濟政策是以計劃、稅收、利率、匯率、價格、補貼、經(jīng)濟懲罰等方式為代表的政策措施。行政干預是國家行政機關(guān)通過命令、指令、決定等直接調(diào)控社會經(jīng)濟運行的活動。由于政策手段和行政手段隨意性較大，缺乏法律手段所具有的穩(wěn)定性和權(quán)威性，所以，應注重將實踐中行之有效的經(jīng)濟調(diào)控政策和行政干預手段及時上升為法律規(guī)范，以法律來維護市場秩序規(guī)范經(jīng)濟活動，保障國家、社會、個人利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?！岸愂辗ǘㄔ瓌t”、“有限政府理念”等即是國家干預原則和理念在法律上的反映。

（三）環(huán)境法理念：資源社會性理念對個人財產(chǎn)權(quán)的限制

自然資源是人類社會賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人類財富的源泉。為了達到合理開發(fā)利用自然資源、提高人類福祉、推動社會進步的目的，世界各國通過憲法和法律規(guī)定了自然資源的權(quán)屬制度。對于自然資源所有權(quán)，我國憲法第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！钡谑畻l規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”對于自然資源物權(quán)，《物權(quán)法》第三編第181條規(guī)定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益”。毫無疑問，自然資源權(quán)屬制度是分配和調(diào)整不同社會主體的因環(huán)境資源的開發(fā)利用而帶來的物質(zhì)財富，實現(xiàn)開發(fā)利用者一定的經(jīng)濟利益訴求，實現(xiàn) “定分至爭、物盡其用”的價值目標的重要制度保障。

但是，在現(xiàn)實制度框架中，無論自然資源所有權(quán)屬于國家還是集體，也無論自然資源物權(quán)歸單位還是個人行使，都不能掩蓋自然資源的社會屬性。比如，黃錫生教授倡導的 “資源社會性理念”，其核心思想是：“資源最終應屬于全社會成員共同所有，應通過其利用最大限度地增加社會的整體福利。全社會的人只有合理、節(jié)約、高效利用資源的義務(wù)，而沒有浪費資源的權(quán)利?！薄?1〕黃錫生、落志筠：《資源的社會性與空置房的法律規(guī)制》。載 《河北大學學報》（哲學社會科學版）2012年第1期。資源社會性理念要求權(quán)利人在行使權(quán)利時必須受到一定的限制，個人財產(chǎn)權(quán)的保護、個人福利的追求要服從資源社會性的要求。在法律制度層面，對不同主體的不同利益訴求進行動態(tài)的利益協(xié)調(diào)，確認利益主體的合法利益，抑制不當利益訴求，實現(xiàn)權(quán)利人正當權(quán)利與自然資源的社會性屬性之間的調(diào)適與平衡。

空置住房的所有權(quán)人應秉承使社會整體福利增加的理念，承擔節(jié)約和合理利用住宅的義務(wù)。但如果所有權(quán)人僅為了個體福利的增加，而導致住宅資源的閑置、破壞和浪費，則要受到相應的約束，即對資源占有、使用、收益和處分等物權(quán)受到限制、約束甚至剝奪。因此根據(jù)資源社會性理念，應主張全社會節(jié)約、公平、合理地利用住房資源，保證住房資源的利用能給社會帶來福利最大化，最終目的在于保障全體社會成員 “都有權(quán)占有、合理使用資源并享有資源所帶來的福利”?！?2〕參見聯(lián)合國大會1966年12月16日通過的《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第1部分第1條第2項。

三、不同國家和地區(qū)規(guī)制住房空置的法律對策及借鑒

住房空置浪費并不是中國特有的問題，世界各國幾乎都存在住房空置問題，雖然不同國家國情不同，對空置的定義和范圍界定存在一些差異，住房空置的規(guī)模大小不一，但鑒于住房空置率過高對經(jīng)濟社會、資源環(huán)境等造成的危害，各國政府均采取各種措施減少住房空置。

法國通過罰金、遺產(chǎn)稅、廉租房等制度抑制空置房。法國是世界上較早征收空置稅的國家。從1999年1月1日起，法國開始在巴黎、里昂、波爾多等8座大城市征收房屋空置稅。如果個人擁有的第二套及以上住房基本不使用，該套住房則需按面積交納空置稅。房屋空置稅的稅率按照住房的毛租賃費的百分比計算，稅率為征稅第一年10%，征稅第二年12．5%，其后每年為15%，依此類推。如果納稅人拒不交稅，稅務(wù)部門有權(quán)實施經(jīng)濟處罰。如果納稅人拒不接受處罰，將遭到司法起訴。法國政府還征收高額遺產(chǎn)稅，這讓作為遺產(chǎn)重要組成部分的房產(chǎn)價值極度縮水。此外，法國的廉租房制度也是政府調(diào)控房價的最有效手段。法國政府規(guī)定，在人口超過5萬的城鎮(zhèn)中，廉租房在全部住房中的比例不得低于20%。

英國實現(xiàn)居民個人不動產(chǎn)信息登記的數(shù)字化、實名制和系統(tǒng)化。在此基礎(chǔ)上，英國法律允許新購第二套住房的產(chǎn)權(quán)持有者有兩年的免稅時間，供他們決定兩套住房中選擇其一作為第一住房，而另一套住房則要交納兩到三倍的家庭稅，建立全國第二處房產(chǎn)登記制和引進對第二處房產(chǎn)的新交易稅率。同時，英國政府通過建立大量的 “公屋”，對那些買不起房子的中等收入的白領(lǐng)、技術(shù)工人以及低收入群體提供居所。

韓國政府鼓勵 “一戶一宅”，重稅抑制多套房買賣。為了重拳打擊房地產(chǎn)投機，對 “一戶多宅”的家庭轉(zhuǎn)賣二手房，將交易稅率由原來的買賣差價的9%―36%提高到為一律50%，事實上等于變相的房屋資源多占稅。同時，韓國為解決低收入家庭住房困難，由政府出資或資助建設(shè)了大量公租房，以低廉價格出租給占人口10%的最低收入家庭。

荷蘭為規(guī)制空置房浪費，實施了相對嚴厲的房產(chǎn)稅政策。城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)所有人和居住者不一致的，雙方需同時繳納房產(chǎn)稅；如果房屋產(chǎn)權(quán)所有人就是居住人，則需要繳納雙份房產(chǎn)稅。此外，荷蘭法律允許無房戶入住閑置一年以上的空房，空置房業(yè)主如果不能證明其住房的閑置時間還未超過一年，政府可以安排無房戶免費入住空置一年以上的住房，房主不得收取租金。

瑞典針對空置房的措施更為有力。政府認為空置房的增加提高了政府保護下的租賃房屋的價格，使得公共支出激增。為了遏制空置房數(shù)量上升的趨勢，除了加強租賃服務(wù)外，政府會把空置住房征用，用作廉租住房租給無房戶，甚至將無人居住的空置房推倒。

此外，世界各國、各地區(qū)普遍開征了針對居民住房的房產(chǎn)稅或不動產(chǎn)稅，以此加大住房持有環(huán)節(jié)的成本，對規(guī)制住房的空置浪費亦有積極的作用 （見表1）。

表1 部分國家和地區(qū)住房持有環(huán)節(jié)稅負概覽

總體來說，國外處置空置房的做法，為我們提供了有益的借鑒和啟示。

第一，建立了比較健全的房產(chǎn)信息登記制度與住房空置率統(tǒng)計制度。住房空置率是是反映房地產(chǎn)市場是否過度投機的風向標，是國家制定相關(guān)調(diào)控政策和法律的依據(jù)。一些國家建立了相對完善的個人不動產(chǎn)信息登記制度，實現(xiàn)了對房產(chǎn)信息的系統(tǒng)化登記與共享。同時，對住房空置率的界定、分類統(tǒng)計的方法和口徑等有比較明確的標準，為房地產(chǎn)市場的政策調(diào)控和法律規(guī)制提供了依據(jù)。

第二，普遍實行以重稅抑制空置房的稅收制度。在土地私有制的國家，普遍課征不動產(chǎn)稅，增加居民住房持有環(huán)節(jié)的成本。一些國家對二套以上的住房課以高額的交易稅，或開征專門的房屋空置稅，實行累進稅率，空置時間越長，征收的稅率越高，以重稅抑制住房空置浪費現(xiàn)象。此外，遺產(chǎn)稅對于抑制住房空置浪費亦有積極的作用。

第三，建立針對住房空置浪費行政強制制度。一些國家對空置房課以高額的罰款；對空置超過一定期限的住房，政府將強征出租或安排無房戶免費入住，甚至強制推倒，以此促進空置房的利用率。

第四，建立廉租房保障制度。在發(fā)達國家住房供應體系中，低端的供應主要是通過租賃方式實現(xiàn)的。各國普遍建立了廉租房 （或公屋）保障制度體系，保障住房困難的低收入群體的居住權(quán)。

四、對居民住房空置浪費的法律對策

影響居民住房空置率居高不下的因素很多，包括經(jīng)濟因素、社會保障因素、傳統(tǒng)觀念因素等。從法學角度考量，制度缺失無疑是問題的根源之一。其中，因房地產(chǎn)登記制度不完善而導致居民房產(chǎn)信息不健全，居民住房在持有環(huán)節(jié)因缺乏相應的法律調(diào)整制度致持有成本過低等，均是影響居民住房空置率過高的制度因素。筆者認為，從我國現(xiàn)實國情出發(fā)，借鑒國外經(jīng)驗，可以從以下方面對居民住房空置浪費現(xiàn)象進行規(guī)制。

（一）借助不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實現(xiàn)房地產(chǎn)信息統(tǒng)計

不動產(chǎn)登記是物權(quán)法中的重要制度，是指由不動產(chǎn)權(quán)利人或利害關(guān)系人申請，由國家專職部門將有關(guān)不動產(chǎn)物權(quán)及其變動事項記載于不動產(chǎn)登記簿的法律制度。關(guān)于不動產(chǎn)登記的性質(zhì)，學界有 “私法行為說”、“公法行為說”等不同的認識，前者認為，不動產(chǎn)登記是物權(quán)法的重要制度，其本質(zhì)屬于私法行為；后者認為，不動產(chǎn)登記體現(xiàn)國家對不動產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的干預，其本質(zhì)是公法上的行政行為。筆者認為，不動產(chǎn)登記行為是物權(quán)當事人和國家登記機關(guān)雙方意思表示一致基礎(chǔ)上對不動產(chǎn)物權(quán)的公示，兼具有私法和公法上的雙重價值目標。

建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度首要的價值目標，在于通過登記明確權(quán)利歸屬，向公眾公開不動產(chǎn)物權(quán)歸屬及變動情況，使其了解不特定的物權(quán)狀態(tài)，使第三人在參與交易時有一個識別、判斷物權(quán)的客觀標準。從而保障不動產(chǎn)交易安全，降低交易成本，提高交易效率，保護不動產(chǎn)權(quán)利人的合法財產(chǎn)權(quán)。

本文認為，上述價值目標是從私法權(quán)利保護的角度出發(fā)的。從公法上公民權(quán)利保護與社會公共利益衡平的角度出發(fā)，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度對于規(guī)制居民個人住房空置浪費同樣具有重要的意義。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度除保障不動產(chǎn)交易安全、保護不動產(chǎn)權(quán)利人的合法財產(chǎn)權(quán)的目標之外，還為國家對不動產(chǎn)進行宏觀監(jiān)管提供了依據(jù)。比如，在房地產(chǎn)市場領(lǐng)域，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的確立，要求建立全國性的房地產(chǎn)信息聯(lián)網(wǎng)，將有利于摸清全國房地產(chǎn)市場的基本情況。就居民個人住房而言，統(tǒng)一登記將使得居民個人擁有房產(chǎn)的信息完全公開，特別是擁有大量房產(chǎn)的人將暴露在陽光之下，對國家通過開征房產(chǎn)稅等公法手段抑制因投機性購房等導致大量房屋空置浪費將發(fā)揮奠基性作用?！?3〕隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實施，社會公眾對此還有另外一層期待，即通過不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，讓不合法的財產(chǎn)權(quán)無處藏匿，為推進反腐敗工作和實現(xiàn)社會公平提供制度保障。筆者認為，反腐敗工作的推進更有賴于財產(chǎn)公開申報等制度的完善，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記之于反腐敗僅僅是一項衍生功能，不能給予太多期望。這與本文探討的主題有一定偏離，不再贅述。

2015年3月1日，我國 《不動產(chǎn)登記暫行條例》正式實施，對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記，登記的范圍包括集體土地所有權(quán)，房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)，森林、林木所有權(quán)，耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)，以及建設(shè)用地、宅基地和海域的使用權(quán)等。建立包括居民個人住房在內(nèi)的不動產(chǎn)統(tǒng)一制度，為國家對不動產(chǎn)進行宏觀監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)對居民個人住房空置浪費法律規(guī)制的前提之一。

（二）改革房產(chǎn)稅法，實現(xiàn)對居民住房空置的法律調(diào)整

1．房產(chǎn)稅是規(guī)制居民住房空置浪費的重要制度。房產(chǎn)稅是以房屋為征稅對象，按房價或出租租金收入征收的一種財產(chǎn)稅，又稱房屋稅。取得財政收入、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)節(jié)市場需求是房產(chǎn)稅制度最基本的價值目標。首先，從稅收的征稅依據(jù)看，政府提供公共服務(wù)需要有成本補償，按房產(chǎn)價值或面積分攤公共服務(wù)成本是各國政府普遍采用的籌資方式。其次，房產(chǎn)稅是合理調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平的重要手段。房產(chǎn)稅是調(diào)節(jié)收入和財富分配的重要手段之一，征收房產(chǎn)稅有利于調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距。最后，房產(chǎn)稅會調(diào)節(jié)市場需求，影響經(jīng)濟運行。

本文認為，引導居民合理住房消費、減少居民個人住房空置浪費、促進節(jié)約集約用地亦是房產(chǎn)稅的重要衍生功能之一。在保障居民基本住房需求的前提下，對個人住房征收房產(chǎn)稅，通過增加住房持有成本，可以引導購房者理性地選擇居住面積適當?shù)淖》?，從而減少或解決房屋空置浪費問題，促進土地資源的合理利用。

2．我國房產(chǎn)稅改革的背景及其推進。1986年頒布實施的 《房產(chǎn)稅暫行條例》對我國房產(chǎn)稅的納稅人、納稅范圍、計稅依據(jù)、稅率、免稅對象等做了明確規(guī)定，各地也依據(jù)這一暫行條例制定實施了相應的實施細則，這是我國現(xiàn)行房產(chǎn)稅制度最主要的法律依據(jù)。由于 《房產(chǎn)稅暫行條例》制定于計劃經(jīng)濟時期，彼時的房地產(chǎn)商品化程度很低，個人擁有房屋產(chǎn)權(quán)的情況很少，該條例所設(shè)計的房產(chǎn)稅的征稅對象，主要是針對經(jīng)營性的房產(chǎn)，“個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”被列入免征范圍。20世紀90年代以后，我國住宅房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，商品化程度不斷提高，房產(chǎn)購買主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，個人購房已占了房屋購買主體的絕對比重，成為城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力。然而，龐大的居民個人住房卻一直處于房產(chǎn)稅的免征范圍。目前，居民個人住房在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)需要繳納營業(yè)稅、個人所得稅，房屋出租需要繳納綜合稅，但在房屋保有環(huán)節(jié)則處于因為免征房產(chǎn)稅而處于低成本或無成本狀態(tài)。這種流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)與持有環(huán)節(jié)的稅種倒置在客觀上催生了大量的房屋空置現(xiàn)象：因房屋持有環(huán)節(jié)成本低，房主選擇讓房屋空置并不會使其利益受損，客觀上促生了大量的投機性或投資性住房。一方面導致國家通過房產(chǎn)稅增加財政收入、調(diào)節(jié)收入分配的目標沒有達到，加劇了社會不公；另一方面造成社會資源的巨大浪費。由此，對現(xiàn)行房產(chǎn)稅制進行改革，即如何通過對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的統(tǒng)一收取房產(chǎn)稅，減少房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的各種稅費，從而規(guī)范和完善房地產(chǎn)稅制，成為政府和社會公眾共同關(guān)心的話題。

在政策層面，以開征個人住房持有環(huán)節(jié)稅為核心的房產(chǎn)稅改革醞釀已達10年之久。2003年10月十六屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》提出：“條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”。2010年4月，《國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（新 “國十條”）要求：“發(fā)揮稅收政策對住房消費和房地產(chǎn)收益的調(diào)節(jié)作用”， “要加快研究制定引導個人合理住房消費和調(diào)節(jié)個人房產(chǎn)收益的稅收政策”。2010年5月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委 《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》，明確提出 “逐步推進房產(chǎn)稅改革”。由此，房產(chǎn)稅改革逐漸進入實踐試點層面。2011年1月，上海、重慶兩地開始試點房產(chǎn)稅，拉開了房產(chǎn)稅改革的序幕。〔14〕具體試點改革措施參見重慶市人民政府：《重慶市關(guān)于開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法》和 《重慶市個人住房房產(chǎn)稅征收管理實施細則》，2013年1月27日頒布。上海市人民政府：《上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法》，2013年1月27日頒布。房產(chǎn)稅改革的地方試點，為我國房產(chǎn)稅法律制度的完善提供了地方經(jīng)驗。

總體評價，我國目前的房產(chǎn)稅改革尚處于 “摸著石頭過河”的試點階段，由于實施時間短，成效如何還有待時間檢驗。從本文的視角出發(fā)，滬渝兩地試點改革值得肯定的地方在于，以著力打擊投資、投機性需求為主要目標，增加了對增量房產(chǎn)在持有環(huán)節(jié)的成本，在保障普通居民基本居住權(quán)的前提下，有利于實現(xiàn)對居民住房空置浪費的規(guī)制。但改革方案在征稅范圍、計稅依據(jù)、免稅面積的選擇、稅率等方面尚有需要完善之處。比如，關(guān)于課稅對象，滬渝兩地確定的征稅對象僅包括新購的房產(chǎn)，并不包括居民已擁有的第二套及以上的房產(chǎn)，使得在試點之前已經(jīng)擁有多套住房的人成為了免征的受益人，之后的購房者則需要承擔更重的納稅義務(wù)，有違稅收公平原則。關(guān)于計稅依據(jù)，規(guī)定暫時以房產(chǎn)的市場交易價格作為計稅依據(jù)，不能體現(xiàn)房產(chǎn)價值的市場變化，也招致非議。

3．完善我國房產(chǎn)稅法律制度的思考。房產(chǎn)稅改革涉及社會公平、稅制改革、利益分配等諸多敏感問題，涉及千家萬戶的利益，事關(guān)民生，社會公眾態(tài)度不一，因之必須慎重對待。在我國居民住房空置浪費現(xiàn)象日益嚴重的背景下，房產(chǎn)稅改革的目標，需要通盤考慮。除增加財政收入、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)節(jié)市場需求等目標之外，以重稅抑制投資性和投機性需求、減少居民住房空置浪費亦是其題中應有之義。從現(xiàn)實國情出發(fā)，我國房產(chǎn)稅制度的未來改革方向，應當在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院修改 《房產(chǎn)稅暫行條例》，明確征稅對象、免稅范圍、稅率的上下限等原則性的要求，由省級政府制定具體的實施辦法、稅率、減免政策等內(nèi)容，最終建立在全國范圍內(nèi)適用的房產(chǎn)稅法律制度。本文提出如下設(shè)想：

其一，修改現(xiàn)行 《房產(chǎn)稅暫行條例》關(guān)于 “個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”免征房產(chǎn)稅的規(guī)定，將符合征稅條件的居民個人住房納入征稅范圍。

其二，將存量房、增量房均作為課稅對象。目前的試點改革只向增量房 （即房產(chǎn)稅改革政策出臺后新購的房產(chǎn)）征稅，從抑制住房空置浪費的角度看，體現(xiàn)了預防原則。但居民之前擁有的存量房事實上已經(jīng)造成了大量的空置浪費，理應有相應的規(guī)制措施。未來的房產(chǎn)稅改革中，應將存量房、增量房均作為課稅對象，以體現(xiàn)預防為主、防治結(jié)合的原則。

其三，合理界定免稅標準。有別于西方國家的土地私有制，在我國由于土地屬于國家所有或集體所有，對一定單位面積的居民個人住房免征房產(chǎn)稅是對居民住房權(quán)益的保障。關(guān)于居民個人住房征稅的起點，綜合目前學界及公眾的討論意見以及試點情況，大致有三種方案：一是按照房屋總價一定比例征收房產(chǎn)稅；二是按照人均60平方米為界限，超過的部分征稅；三是以二套房為界，即將普通居民自有居住的一套住房免征房產(chǎn)稅，針對二套房以上的多套房產(chǎn)、豪華別墅等列入征稅對象。從我國的實際出發(fā)，宜考慮既從價計征與從量計征相結(jié)合的原則，合理界定免稅范圍。筆者的設(shè)想是：可以參照上海方案，原則上對居民自有居住的一套住房免征房產(chǎn)稅，但當住房面積超過人均60平方米時，對超出的部分課征個人住房房產(chǎn)稅。

其四，以房屋的評估價值作為計稅依據(jù)。在從價計征的情形下，由于房屋的交易價格和市場價值可能會存在較大差異，若以交易價格作為計稅依據(jù)做不到量能計稅。房屋評估價值反映的是商品房市場房產(chǎn)價值和價格變化的實際狀態(tài)，為體現(xiàn)稅收公平性原則，應建立健全的房屋價值評估體系，以評估價值作為房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)。

其五，實行累進稅率。對于居民家庭擁有的第二套以上房產(chǎn)，特別是 “房叔”、“房嬸”們動輒擁有數(shù)十套房產(chǎn)，可以視為超出自住需要的奢侈品，對此應實行累進稅率的房產(chǎn)稅，比如，第二套設(shè)置稅率為1%，第三套為3%－5%，第四套為8%，第五套為10%或更高。或者按照一定的住房面積設(shè)置稅率，面積越大，稅率越高。通過重稅抑制，一方面引導居民理性購房，另一方面迫使其出租或者出售住房，從而提高空置房的利用效率。如果房主選擇將房屋出租，那么此時的房屋已成為 “個人經(jīng)營性住房”，按照 《房產(chǎn)稅暫行條例》的規(guī)定，以房產(chǎn)租金收入為房產(chǎn)稅的計稅依據(jù)而不必再承擔累進稅率。

這里有必要討論一個關(guān)聯(lián)問題。有人提出通過征收專門的 “房屋空置稅”解決住房空置問題，少數(shù)國家也已采取了這種做法。筆者并不贊同這一觀點，理由是：第一，我國房地產(chǎn)領(lǐng)域稅負較重，開征新的稅種將面臨諸多困難。而 “房產(chǎn)稅”是現(xiàn)有稅法體系中的已有稅種，通過改革房產(chǎn)稅，將居民個人擁有的大量空置住房納入房產(chǎn)稅的調(diào)控范圍，通過合理的稅率設(shè)計，完全可以達到規(guī)制住房空置浪費的問題。第二，征收空置稅在我國面臨技術(shù)性難題，一個基本的問題即是如何判斷房屋為空置房屋？有人提出，根據(jù)用水量、用電量、房內(nèi)設(shè)施狀況、入住情況等各種方式可以查明是否為空置房。筆者認為，這一設(shè)想過于隨意，不僅面臨操作上的困境，且極易造成對個人權(quán)利的侵犯。第三，我國房產(chǎn)稅改革已在進行，對已經(jīng)購買的增量房可以納入房產(chǎn)稅征收系統(tǒng)，對增量房征收空置稅，有重復征稅之嫌。因此，筆者傾向于通過改革房產(chǎn)稅，以較高的累進稅率來達到規(guī)制居民住房空置浪費問題。

（三）出臺住宅法，實現(xiàn)保障居住權(quán)與規(guī)制空置房浪費的雙重目標

住宅法是為了保障住宅權(quán)利、滿足住宅需求、保持國家經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定而制定的法律規(guī)范，〔15〕周珂：《住宅立法研究》，法律出版社2008年版，第25頁。我國住房制度的改革始于1998年，住房制度改革的依據(jù)是當年發(fā)布的 《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā) ［1998］23號，簡稱23號文件）。隨著住房改革的深化，住房市場快速發(fā)展，居民居住條件顯著改善，并促進了經(jīng)濟較快增長。但出現(xiàn)的房價上漲過快、住房保障不足、市場秩序混亂、閑置囤積嚴重等問題，也暴露出我國住房法律體系建設(shè)的滯后。從國際經(jīng)驗看，很多國家都建立了比較完善的住宅和住房保障體系法律體系。中國至今還沒有一部關(guān)于居民住宅的有關(guān)法律、法規(guī)。近年來陸續(xù)有學者呼吁盡快出臺住宅法并提出相關(guān)的法律草案〔16〕在2008年十一屆全國人大一次會議上，全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成向大會提出 《關(guān)于加快住宅法立法的議案》，并提出 《中華人民共和國住宅法 （立法建議稿草案）》。2012年十一屆全國人五次會議上，鄭功成教授再次就該議題提出議案。，但這一法律至今沒有出臺。

筆者認為，作為住房保障與規(guī)范房產(chǎn)市場的基礎(chǔ)法律，我國 《住宅法》的制定，應當兼顧公平與效率，以保障居民的住房權(quán)益、規(guī)范住宅房產(chǎn)市場秩序、限制過度投機、規(guī)制空置房浪費，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展為目標。在具體的制度設(shè)計上，將現(xiàn)行成熟的政策經(jīng)驗規(guī)范化、法制化，構(gòu)建相應的法律保障制度。

1．保障居民的住房權(quán)益，滿足住宅需求?！蹲≌ā返氖滓獌r值目標是實現(xiàn) “人人享有適當?shù)淖≌?，確保居民基本住房權(quán)利。未來的 《住宅法》的制度設(shè)計中，應當對住房發(fā)展規(guī)劃、住房供應體系、住房保障體系、住房市場引導與監(jiān)督管理，住房市場各方主體的權(quán)利和義務(wù)等予以明確規(guī)定。政府應當制定住房發(fā)展規(guī)劃，并納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展總體規(guī)劃，節(jié)約使用土地資源，合理布局城鄉(xiāng)住宅建設(shè)。確立多層次的住房供應體系，科學界定商品房與保障性住房 （經(jīng)濟適用房、廉租房等）的供應對象，使供需求有效對接；對保障性住房的建設(shè)、保障范圍和對象、申請資格條件與退出機制、保障標準、補貼政策等做出明確的規(guī)定，保證低收入家庭享有基本住宅保障權(quán)益，維護居民的基本居住條件。明確政府有責任為居民家庭實現(xiàn)居住權(quán)提供幫助和支持，同時，政府有義務(wù)促進住房市場的健康發(fā)展。

2．建立住房合理消費的引導機制，限制過度投機，規(guī)制空置房浪費。《住宅法》的另一個重要的價值目標，就是規(guī)范住宅房產(chǎn)市場秩序，通過限制過度投機、規(guī)制空置房浪費，引導住房合理消費，促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展?，F(xiàn)行法律法規(guī)對公眾反映強烈的囤積閑置等炒房行為缺乏有力的監(jiān)督和懲罰機制。目前我國正在實施的住房限購政策，是政府在房地產(chǎn)調(diào)控中推出的一項以行政手段直接干預市場的政策，這一政策的用意是打擊房地產(chǎn)市場的過度投機。但是，這種行政干預強化了政府在微觀經(jīng)濟上的參與力度，是一項不得已而為之的政策。從促進房產(chǎn)市場健康發(fā)展的長遠角度看，應當建立相應的法律長效調(diào)控機制?！蹲≌ā窇斆鞔_規(guī)定：政府在利用土地、稅收、信貸等政策對住宅市場進行調(diào)控，引導住房市場健康有序地發(fā)展；要強化對住房市場監(jiān)管，打擊囤積閑置等炒房行為。從抑制過度投機、規(guī)制不同類型的住房空置浪費的視角出發(fā)，本文提出如下粗淺建議：

第一，限制高檔商品房、豪華別墅的開發(fā)。

第二，國家提倡一個家庭購買一套普通商品住房。對于購買二套以上或人均面積超過60平方米的商品房，按照有關(guān)房產(chǎn)稅法律法規(guī)的規(guī)定征收房產(chǎn)稅。

第三，符合保障住房條件的家庭每戶只能申購一套政策性保障住房。禁止轉(zhuǎn)租、炒賣以及從事居住以外的活動。對于政策性住房保障分配過程中以虛假騙取多套住房的，由政府強制回購并處以罰款；轉(zhuǎn)租牟利或用作其他用途的，視其情節(jié)給予必要的經(jīng)濟處罰。

第四，居民申請廉租房、住房補貼時弄虛作假的，取消其享受資格，并根據(jù)情節(jié)輕重給予經(jīng)濟處罰。

史玉成，甘肅政法學院教授，法學博士。

2011年教育部新世紀創(chuàng)新人才支持項目（NCET 11－0905）階段性研究成果。