淺析在《立法法》修改背景下的地方立法權(quán)發(fā)展

摘要：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，《立法法》的修改，為我國實現(xiàn)良法善治奠定了良好的基礎(chǔ)，是我國在立法史上的里程碑事件。而作為地方立法，其應當與修改后的《立法法》各方面的規(guī)定保持一致。筆者希望本文在分析地方立法權(quán)改革的背景下，探究《立法法》給予地方立法權(quán)的放權(quán)與限權(quán)后，發(fā)現(xiàn)地方立法權(quán)發(fā)展的困境，旨在最后提出行之有效的建議。

關(guān)鍵詞：地方立法權(quán)；發(fā)展困境；建議

中圖分類號：D921文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）32-0047-02

作者簡介：韓佳芮（1991-），女，吉林通化人，北方民族大學，研究方向：民族法學。

一、地方立法權(quán)改革背景

地方立法機關(guān)和行政機關(guān)的立法權(quán)是為地方立法權(quán)，是相對中央立法機關(guān)和行政機關(guān)的立法權(quán)而言。我國是一個地域遼闊、人口眾多的大國，各地域都有其獨特性，東中西部地區(qū)發(fā)展水平并不均衡。國家層面的立法只能解決最基本最主要的問題，不可能對各方面都規(guī)定得十分具體。因此，僅以中央立法不能完全解決全國各地的立法問題。法律賦予地方一定的立法權(quán)限，就是讓地方人大及其常委會以本地區(qū)的實際情況和具體需要為出發(fā)點，在地方立法過程中彰顯地方特殊性。當前《立法法》的修改，也是對地方立法工作提出了新的更高要求，需要我們清楚認識到本地實際和發(fā)展現(xiàn)狀，切實把握社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，提高地方立法的可操作性，使制定的法規(guī)更加適應實際情況、符合社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。

二、《立法法》在“地方立法權(quán)”上的放權(quán)與限權(quán)

所謂《立法法》在“地方立法權(quán)”上的放權(quán)與限權(quán)，是指新《立法法》放大地方立法機關(guān)的權(quán)利即——將以前規(guī)定的“較大的市”獨有的地方立法權(quán)下放給所有“設區(qū)的市”；同時，限制了地方立法行使的事項范圍?！读⒎ǚā芬?guī)定：“設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)?！蓖瑫r對這些城市人大立法作了明確限定：“已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及本條（第七十二條）第二款規(guī)定事項范圍以外的，繼續(xù)有效?！边@就對地方立法機關(guān)行使立法權(quán)提出了要求，即“不抵觸”及“不越權(quán)”原則。如上位法對一些事項有所要求，則地方在對此進行立法規(guī)定時，不得和上位法有所沖突。同時，若上位法并沒給地方立法機關(guān)就某些事項予以立法的權(quán)利，則地方不可自行對其進行立法。只有在此前提下，方可合理合法的行使地方立法權(quán)。

三、權(quán)限受限下地方立法權(quán)發(fā)展的困境

我國地域遼闊，地方經(jīng)濟社會發(fā)展具有地域差異性，這使得地方立法在各個地方非常具有存在的必要性，而地方人大及其常委會本來擁有的立法權(quán)就是有限的，又同時在調(diào)整對象和手段上受到限制，這種不平衡的狀況，極易給地方立法的發(fā)展帶來困境。

（一）各區(qū)域同類型立法重復出現(xiàn)

之所以要大力促進地方立法機關(guān)行使地方立法權(quán)，就是因為一個好的地方立法條款，必然是由地方立法機關(guān)根據(jù)地方實際情況作出有利于地方實際操作的法律規(guī)定。但是，因為一直以來對于地方立法所具備的權(quán)限界限的認知不明確，使得地方立法在立法過程中，既想有所創(chuàng)新，又在創(chuàng)新過程中，屢次出現(xiàn)“越界”情況。例如，某地曾打算將市高級人民法院和市人民檢察院作為地方性法規(guī)草案的提案主體，但考慮到司法機關(guān)的提案必然涉及到訴訟制度，而這也是中央專屬立法權(quán)，因此最終放棄；再如，某地計劃就人事爭議處理專門制定地方性法規(guī)，但由于人事爭議仲裁屬仲裁制度范疇，也屬中央專屬立法權(quán)，最終只能作罷。①正因為此，一方面各地方為了有所創(chuàng)新，一方面又要避免立法權(quán)限創(chuàng)新的“雷區(qū)”，這就導致其只能在明顯是地方管理事項的方面進行創(chuàng)新，使得一堆大同小異的法規(guī)層出不窮。國務院部委、省會城市以及較大市的立法亦是如此。

（二）照搬照抄情況嚴重

由于地方立法權(quán)的行使受限，在實際操作中，存在各種問題。為了不“越權(quán)”，就只能使得有些規(guī)定無法實現(xiàn)。正因為此，有些地方為了使法律條款能夠避免“越權(quán)”風險，直接照抄其他地方已有的相關(guān)法律條文，旨在“不求有功但求無過”。有學者統(tǒng)計指出，“不少地方法規(guī)條文內(nèi)容上，有三分之一屬于可以不寫的，三分之一屬于可寫或可不寫的，三分之一屬于可以寫的。有的實施類法規(guī)，真正根據(jù)本地方實際情況和實際需要！帶有地方特點的規(guī)定就只有幾條?！雹?/p>

（三）調(diào)整對象“爭奇斗艷”

地方性法規(guī)調(diào)整的法律關(guān)系應該是明確的權(quán)利與義務相對應的具備可調(diào)整性的社會關(guān)系。一些地方立法機關(guān)，為了彰顯其“探索”、“創(chuàng)新”，又不會發(fā)生“越權(quán)”、“越界”情況，其立法時，忽略立法調(diào)整對象所應具備的特性，僅以奇取勝，博取關(guān)注，嚴重削弱了地方立法的權(quán)威性。例如，有的地方通過立法

規(guī)定，“公共廁所蒼蠅數(shù)不得多于2只”，禁止“在便器外便溺”。③有學者就批評指出，解決上述社會問題，需要用正確的社會價值觀而不是強制性規(guī)范來指引、預測、評價、教育，立法禁止屬于形同虛設、多此一舉。④更讓人意外的是，有些地方竟然“以此為榮”，更有甚者，有時不同地方的法規(guī)條款竟然在文字表述上文本描述上都幾乎一模一樣，“借鑒”之舉“一目了然”。

四、對地方立法權(quán)發(fā)展的建議

（一）地方立法權(quán)行使程序化

1.建立健全立法民主程序，在立法過程中充分體現(xiàn)民主程序，杜絕“長官意志”；同時，進一步將備案審查程序予以完善，如若在立法過程中發(fā)現(xiàn)有濫用地方立法權(quán)的法律法規(guī)，則依法予以撤銷。

2.在地方立法審議修改階段，對地方性法規(guī)的起草主體進行多元化探索。鼓勵人民群眾參與其中、立法機關(guān)認真聽取相關(guān)專家意見。以此使立法機關(guān)在地方立法過程中盡可能少受或不受部門利益影響。

（二）依法給予地方專屬立法權(quán)

分析近段時間，黨中央關(guān)于《立法法》等法律修改的政策制度條款，即可發(fā)現(xiàn)，對地方立法的邊界進一步明確劃定，符合黨的要求。而在對《憲法》和《地方組織法》進行研究之后，發(fā)現(xiàn)其并沒有直接賦予地方政府專屬事權(quán)，但是從法理角度以及實際操作過程中的經(jīng)驗可知，的確有中央政府對一定事項不干預的情況存在。由此，依法給予地方專屬立法權(quán)是有實現(xiàn)的現(xiàn)實可能性的。就如此次《立法法》中，一方面授予設區(qū)的市地方立法權(quán)，一方面也對它所具有的權(quán)利進行了明確的界定。

（三）模糊地帶慎用“等”字

“地方性事物”的范圍到底包括什么，我們一直未得到明確的文本定義。成文法在表達意思上的缺陷，以及法律固有的滯后性，都極易產(chǎn)生邊界模糊問題。因此，很多時候，立法經(jīng)常為了給立法流出解釋的空間，從而在立法過程中，留一定的空間。但我們應同樣對其加以規(guī)范，不要一遇到模糊問題就只堵不通，長此以往，將不利于地方立法的研究。

在這一年里，《立法法》得到修改，地方立法權(quán)也得到擴大。國家愈加重視地方立法權(quán)的發(fā)展，國家已然認識到，與其將權(quán)力統(tǒng)一收歸回來，防范地方權(quán)力被濫用，還不如通過完備的法律規(guī)范制度，使地方立法權(quán)能夠得到充分利用，逐步加快我國家法治的前進腳步。這也說明了中央放權(quán)給地方是社會發(fā)展的趨勢，是符合我國法治精神理念的，也是我國進一步實現(xiàn)現(xiàn)代化的社會治理的重要步驟。隨著地方立法權(quán)的不斷發(fā)展，有關(guān)地方立法權(quán)的研究將會越來越多，而關(guān)于地方立法權(quán)的改革與創(chuàng)新研究，亦需要我們以理性、積極的繼續(xù)推行。

[注釋]

①關(guān)于立法法等有關(guān)問題的詢問答復[J].中國人大，2005（5）.

②同上，江材訊文.

③沈棲.少些“雷人”的地方立法[N].上海法治報，2013-10-23.

④古風聽竹.立法禁止“啃老”多此一舉[N].檢察日報，2014-7-7.