從我國(guó)2006-2013年的立法實(shí)踐看圖書館法律體系建設(shè)中的主要問(wèn)題

●胡月平（國(guó)家圖書館，北京100081）

從我國(guó)2006-2013年的立法實(shí)踐看圖書館法律體系建設(shè)中的主要問(wèn)題

●胡月平（國(guó)家圖書館，北京100081）

圖書館；立法實(shí)踐；法律體系；問(wèn)題

我國(guó)2006～2013年的圖書館立法實(shí)踐取得了很大進(jìn)展，但也存在立法層次較低、立法水平不高、保障性規(guī)范少等問(wèn)題。圖書館法律體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)圍繞制約圖書館事業(yè)發(fā)展的主要問(wèn)題，重點(diǎn)推動(dòng)有助于解決資源有限與人民群眾日益增長(zhǎng)的文化需求之間的矛盾、文獻(xiàn)信息資源的保存保護(hù)與利用的矛盾、著作權(quán)保護(hù)與公益性文化傳播需求矛盾的立法實(shí)踐。

圖書館事業(yè)是一項(xiàng)社會(huì)性事業(yè)，圖書館的運(yùn)營(yíng)、發(fā)展與社會(huì)生活的方方面面密切相關(guān)。因此，要充分發(fā)揮圖書館的作用，就需要一套完整的法律體系作保障。李國(guó)新教授認(rèn)為，完整的圖書館法律保障體系，至少應(yīng)該包括四個(gè)方面相互聯(lián)系、相互配套、相輔相成的法律法規(guī)：一是圖書館專門法，二是圖書館相關(guān)法，三是圖書館行業(yè)自律規(guī)范，四是與圖書館相關(guān)的國(guó)際條約、協(xié)定。［1］

1 我國(guó)2006-2013年的圖書館立法實(shí)踐

1.1 《公共圖書館法》立法進(jìn)展

2006年9月，《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，將“抓緊研究制定圖書館法”列為“十一五”文化立法的任務(wù)之一。2008年10月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃公布，“圖書館法”被列為“第二類項(xiàng)目”，即“研究起草、條件成熟時(shí)安排審議的法律草案”。全國(guó)人大立法規(guī)劃的頒布，對(duì)圖書館法立法進(jìn)程促進(jìn)很大。2008年11月，在文化部的主持下，圖書館立法工作重新啟動(dòng)。重新啟動(dòng)后的立法工作，首先從最迫切需要立法規(guī)范、且爭(zhēng)議最少的公共圖書館立法做起。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)第一部圖書館專門法《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》(法律草案)，已于2011年底上報(bào)至國(guó)務(wù)院法制辦，目前處于國(guó)務(wù)院審查和征求意見(jiàn)的階段。2013年10月，《公共圖書館法》被正式列入十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第一類立法項(xiàng)目，即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議。［2］可以說(shuō)，圖書館專門法建設(shè)取得了重大進(jìn)展。

1.2 其他圖書館相關(guān)立法實(shí)踐

《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》的制定，意味著圖書館法制建設(shè)取得了重大突破，而要保障圖書館事業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展，需要較為完善的圖書館法律保障體系。為此，筆者以“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)為檢索信息源，以“圖書館”為檢索詞，在“中央法規(guī)司法解釋”和“地方法規(guī)規(guī)章”兩個(gè)子庫(kù)進(jìn)行檢索，檢索結(jié)果按年代統(tǒng)計(jì)如下。

表1 標(biāo)題或全文含“圖書館”的法律規(guī)范統(tǒng)計(jì)

從以上檢索結(jié)果可以看出，自2006年以來(lái)，我國(guó)圖書館相關(guān)立法取得了很大成就。圖書館立法數(shù)量總體上呈明顯上升趨勢(shì)。標(biāo)題中含有“圖書館”的檢索結(jié)果是專門或主要規(guī)范圖書館法律規(guī)范，全文中含有“圖書館”檢索結(jié)果是和圖書館有關(guān)的法律規(guī)范。從表1可見(jiàn)，專門或主要規(guī)范圖書館的法律規(guī)范每年數(shù)量較為穩(wěn)定，但也略有上升，圖書館相關(guān)法律規(guī)范的數(shù)量增長(zhǎng)很快，2013年相關(guān)法律規(guī)范數(shù)量比2006年增長(zhǎng)了50%，圖書館相關(guān)法律規(guī)范已初具規(guī)模。

從法律規(guī)范的內(nèi)容看，以《中國(guó)圖書館年鑒》2006～2011年收錄的圖書館相關(guān)法律法規(guī)作為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，按照該年鑒的主題分類統(tǒng)計(jì)，可以看出，與政府工作相關(guān)的法律規(guī)范數(shù)量所占比例最大，占31%；其次分別是文化事業(yè)相關(guān)的法律規(guī)范，占18%，特殊人群保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)范，占15%；教育事業(yè)相關(guān)的法律規(guī)范，占14%。這充分說(shuō)明了圖書館的作用在政府工作、文化事業(yè)、教育事業(yè)、特殊人群保護(hù)方面發(fā)揮得比較充分，從而引起了立法者的關(guān)注。

2 我國(guó)圖書館法律體系建設(shè)中存在的問(wèn)題及建議

2.1 我國(guó)圖書館法律體系建設(shè)中存在的問(wèn)題

從2006～2013年的圖書館相關(guān)立法實(shí)踐可以看出，我國(guó)圖書館法律體系建設(shè)已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，圖書館相關(guān)法律規(guī)范已達(dá)一定的規(guī)模。進(jìn)一步分析這些法律規(guī)范可以看出，在取得成績(jī)的同時(shí)，我國(guó)圖書館法律體系建設(shè)中還存在以下問(wèn)題。

（1）立法層次較低，法律效力不高。所謂法律效力其本義是指適用的范圍，我國(guó)法的淵源主要有憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府的行政規(guī)章。他們的效力等級(jí)是不同的，根據(jù)我國(guó)憲法和立法法的規(guī)定，憲法具有最高的法律效力，法律的效力僅次于憲法，行政法規(guī)的效力次于憲法和法律，部門規(guī)章的效力次于行政法規(guī)。在中央范圍內(nèi)，部門規(guī)章和規(guī)范性文件的法律效力最低。當(dāng)出現(xiàn)不同法律效力的條文互相沖突的時(shí)候，只能適用效力更高的法律規(guī)定。［3］

仍舊以“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)檢索結(jié)果為例，以“圖書館”為檢索詞，在“中央法規(guī)司法解釋”子庫(kù)進(jìn)行全文檢索，檢索結(jié)果按法律效力統(tǒng)計(jì)如下。

表2 中央范圍內(nèi)按法律效力統(tǒng)計(jì)

從上述統(tǒng)計(jì)表格可以看出，在中央范圍內(nèi)，2006年以來(lái)共出臺(tái)701項(xiàng)圖書館相關(guān)的法律法規(guī)，其中部門規(guī)章和規(guī)范性文件590項(xiàng)，占84%。立法實(shí)踐中部門規(guī)章和規(guī)范性文件較多，導(dǎo)致法律規(guī)范無(wú)法跳出部門利益，無(wú)法站在全局立場(chǎng)保障圖書館事業(yè)的健康發(fā)展；部門規(guī)章及規(guī)范性文件無(wú)法規(guī)范其他政府部門的行為，導(dǎo)致許多條文流于形式，無(wú)法實(shí)施；部門規(guī)章及規(guī)范性文件法律效力低，如果與法律及行政法規(guī)的規(guī)定沖突也無(wú)法適用。

（2）針對(duì)特定事件通知多，每年重復(fù)性通知多，立法水平不高。法應(yīng)當(dāng)具有普遍適用性，它的適用對(duì)象和適用范圍應(yīng)當(dāng)具有普遍性。法在政權(quán)管轄范圍內(nèi)具有約束力，令行禁止，具有統(tǒng)一性。法只要尚未失效，就能反復(fù)適用，而不是指適用一次或若干次。從我國(guó)的立法實(shí)踐可以看出，針對(duì)特定事件的通知通報(bào)所占比例很大。

以2011年中央法規(guī)司法解釋為例，全年共有“圖書館”相關(guān)規(guī)定125件，針對(duì)特定事項(xiàng)的規(guī)定就有64項(xiàng)，多是檢查工作、表彰表?yè)P(yáng)、政府年度報(bào)告、項(xiàng)目申報(bào)通知等，占全年規(guī)定的50%以上，且很多通知、通報(bào)每年都重復(fù)出現(xiàn)，內(nèi)容基本沒(méi)有變化。

這些規(guī)范性文件都是為特定事件或基于特定背景而制定的應(yīng)急性法律規(guī)范，注重當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)性和可操作性，但無(wú)法保障或規(guī)范圖書館的后續(xù)發(fā)展，如果不及時(shí)清理，還可能會(huì)阻礙圖書館事業(yè)的發(fā)展。

（3）義務(wù)性規(guī)范較多，保障性規(guī)范較少。從2006～2013年有關(guān)圖書館法的立法實(shí)踐可以看出，相關(guān)法律條文對(duì)于圖書館的義務(wù)規(guī)定較多，而保障性規(guī)范較少。如圖書館相關(guān)法律規(guī)范主題分類中，政府工作與圖書館、特殊人群保護(hù)與圖書館、政府信息公開(kāi)與圖書館、民生工作與圖書館等類別，涉及圖書館的規(guī)范性條文不多，幾乎都是義務(wù)性規(guī)范；即便是相關(guān)性更強(qiáng)的文化事業(yè)與圖書館、教育事業(yè)與圖書館的規(guī)范性文件，義務(wù)性條款也較多。土地稅收政策、著作權(quán)相關(guān)的保障性規(guī)范則很少。

義務(wù)性規(guī)范較多一定程度上也反映了社會(huì)上要求圖書館提供的服務(wù)較多，而要保障這些服務(wù)的開(kāi)展，需要場(chǎng)館、設(shè)備、人員等各種軟硬件的保障。目前，保障性規(guī)范的缺失是制約圖書館服務(wù)能力的重要原因。

2.2 構(gòu)建我國(guó)圖書館法律體系的相關(guān)建議

構(gòu)建合理完善的圖書館法律體系，是保障和促進(jìn)圖書館事業(yè)發(fā)展，進(jìn)而保障公民的基本文化權(quán)益，建設(shè)惠及全民的公共文化服務(wù)體系的需要。圖書館行業(yè)目前在社會(huì)上還處于絕對(duì)的弱勢(shì)地位，需要相對(duì)完整的圖書館法律體系保障圖書館開(kāi)展服務(wù)所需要的各種條件。鑒于目前立法資源緊張，圖書館界參與立法、呼吁立法的經(jīng)驗(yàn)不足，應(yīng)當(dāng)立足我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，除了不斷提高立法水平，避免低水平、重復(fù)的立法實(shí)踐活動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合圖書館事業(yè)發(fā)展的實(shí)際，找準(zhǔn)制約圖書館事業(yè)發(fā)展的主要問(wèn)題，為構(gòu)建合理完善的圖書館法律體系而努力。

目前，制約圖書館事業(yè)發(fā)展的主要問(wèn)題是資源有限與人民群眾日益增長(zhǎng)的文化需求之間的矛盾；文獻(xiàn)信息資源的保存保護(hù)與利用的矛盾；著作權(quán)保護(hù)與公益性文化傳播需求的矛盾。因此，構(gòu)建合理完善的圖書館法律體系，應(yīng)當(dāng)首先解決這三大矛盾。

（1）解決資源有限與人民群眾日益增長(zhǎng)的文化需求之間的矛盾。隨著人民群眾可支配收入的不斷增加，對(duì)于文化精神層面的消費(fèi)需求不斷增加。圖書館做為公益性文化事業(yè)單位，理應(yīng)不斷增加館藏，改善條件，開(kāi)展豐富多彩的閱讀、展覽、講座等文化活動(dòng)。目前，我國(guó)已實(shí)現(xiàn)了縣縣有圖書館，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站，圖書館界尤其是公共圖書館界面向讀者開(kāi)展了豐富多彩的服務(wù)。但是，在我國(guó)現(xiàn)階段，要滿足人們?nèi)罕娙找嬖鲩L(zhǎng)的文化需求，還面臨著資源有限的問(wèn)題。

首先，公共圖書館的設(shè)置還無(wú)法實(shí)現(xiàn)全覆蓋。按照?qǐng)D書館服務(wù)半徑的理論，我國(guó)公共圖書館的設(shè)置還存在許多問(wèn)題，圖書館設(shè)施遠(yuǎn)未形成網(wǎng)絡(luò)體系，無(wú)法實(shí)現(xiàn)圖書館服務(wù)的全覆蓋。［4］其次，免費(fèi)開(kāi)放以后，各級(jí)公共圖書館工作量大增和人員緊缺的矛盾日益突出。最后，公共圖書館具備基本的服務(wù)能力支撐的文獻(xiàn)信息資源仍然不足。因此，不斷完善圖書館法律體系，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推進(jìn)能夠解決上述問(wèn)題的法律法規(guī)的制定與修改，如保障圖書館領(lǐng)域經(jīng)費(fèi)投入的財(cái)政法律法規(guī)，保障圖書館建設(shè)用地的土地法律法規(guī)；應(yīng)當(dāng)關(guān)注能夠發(fā)揮中小學(xué)及高校圖書館作用的教育類法律法規(guī)以及能夠促進(jìn)資源共建共享的法律法規(guī)。

（2）解決文獻(xiàn)信息資源保存保護(hù)與利用的矛盾。圖書館還承擔(dān)著保存中華民族文化遺產(chǎn)的責(zé)任，因此，作為文化遺產(chǎn)重要載體的文獻(xiàn)資源的保存保護(hù)與利用的矛盾不僅是圖書館界的重要矛盾，也是每個(gè)個(gè)體館制定服務(wù)政策時(shí)需要考慮的重要問(wèn)題。

在我國(guó)現(xiàn)階段，各級(jí)公共圖書館定位不清晰，不管縣級(jí)公共圖書館還是省級(jí)公共圖書館都在強(qiáng)調(diào)自己在保護(hù)文化遺產(chǎn)方面的責(zé)任，這一方面造成了單個(gè)館讀者服務(wù)政策的不合理，片面強(qiáng)調(diào)文獻(xiàn)資源的保存保護(hù)，從而限制了讀者對(duì)文獻(xiàn)資源的利用；另一方面，基于文化遺產(chǎn)保護(hù)初衷，各地出臺(tái)的圖書館相關(guān)法規(guī)均強(qiáng)調(diào)本地出版物的無(wú)償繳送，加重了基層出版社的負(fù)擔(dān)，造成全國(guó)的出版物繳送率不高。

因此，要解決文獻(xiàn)信息資源的保存保護(hù)與利用的矛盾，應(yīng)當(dāng)在文化遺產(chǎn)保存保護(hù)、繳送制度、總分館建設(shè)、館際合作等方面法律法規(guī)的制定、修改時(shí)，充分考慮不同性質(zhì)圖書館的功能定位。既要確保文獻(xiàn)信息資源的充分利用，也要確保少數(shù)承擔(dān)文化遺產(chǎn)保護(hù)責(zé)任的圖書館起到傳承文明的重要作用。

（3）解決著作權(quán)保護(hù)與公益性文化傳播需求的矛盾。圖書館的館藏文獻(xiàn)信息資源絕大部分都是受到著作權(quán)法保護(hù)的各類作品。圖書館要面向讀者開(kāi)展服務(wù)，不可避免的要涉及著作權(quán)人的各項(xiàng)權(quán)利，如復(fù)制權(quán)、展覽權(quán)、信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)等。隨著數(shù)字圖書館的不斷發(fā)展，圖書館的服務(wù)已跨越館舍物理空間的限制，使遠(yuǎn)程讀者能夠得到方便快捷的服務(wù)。但是，當(dāng)圖書館要面向遠(yuǎn)程讀者開(kāi)展服務(wù)，必須要將作品或作品的一部分進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)傳播，因而經(jīng)常受到著作權(quán)人的各種抵制。作品的傳播是作品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前提，著作權(quán)法通過(guò)對(duì)其他人傳播作品的限制，給著作權(quán)人劃出特定的市場(chǎng)范圍，從而鼓勵(lì)著作權(quán)人的創(chuàng)作行為。隨著著作權(quán)法的日益發(fā)展，對(duì)著作權(quán)的保護(hù)出現(xiàn)了不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

圖書館是社會(huì)知識(shí)資源收集、整理、傳播中心。作為公共利益的重要代表，要完善圖書館法律體系，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)著作權(quán)、信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)、著作權(quán)集體管理制度等相關(guān)法律制度的完善、公共文化服務(wù)相關(guān)法律制度的完善等。

［1］李國(guó)新.論圖書館的法治環(huán)境［J］.中國(guó)圖書館學(xué)報(bào),2000（3）：25－29.

［2］十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃［EB/OL］.［2014－09－02］.http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2013-12/ 12/content_1816288.htm.

［3］中華人民共和國(guó)立法法［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2015.

［4］李國(guó)新.公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的圖書館［J］.當(dāng)代圖書館,2013（3）：4－13.

D923.41

A

1005－8214（2015）06－0008－03

胡月平（1980－），女，國(guó)家圖書館副研究館員，研究方向：圖書館相關(guān)法律問(wèn)題。

2014－09－12［責(zé)任編輯］李金甌