全面深化改革難點探析

熊若愚

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出了一系列重要改革任務。截至2015年8月18日，中央全面深化改革領(lǐng)導小組召開了15次全體會議，審議了71份文件，改革在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得重要進展，顯著提升了人民群眾對改革的獲得感。但也必須看到，三中全會決定中提出的改革任務是管長遠的，有的改革還剛剛破題，有的改革與群眾的期待還有差距。按照中央全面深化改革領(lǐng)導小組要求，必須將進一步深化改革中難啃的硬骨頭找出來，將改革進程中的難關(guān)和險灘標出來，進一步加大重大改革措施推進力度，著力把改革的難點攻克下來。

制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法?！稕Q定》第8條提出了一系列支持非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的改革措施，其中包括“制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法”。2015年4月，國家發(fā)改委等6部委發(fā)布《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。這是貫徹落實十八大，十八屆三中、四中全會關(guān)于加強市場法律制度建設，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法等要求的重要舉措，是投資領(lǐng)域的重要改革和制度創(chuàng)新。其目的就是要通過特許經(jīng)營拓寬投資渠道，吸引更多社會和民間投資參與重點建設，發(fā)揮投資關(guān)鍵作用，為穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生提供重要支撐。這個辦法的出臺為非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域敞開了大門。制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法，難點在于思想觀念的進一步解放，真正做到《決定》所要求的“堅持權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘”。在制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法時，需要進一步減少審批核準事項，簡化審批流程，規(guī)范審批時限，推動建立特許經(jīng)營綠色通道，減少面向企業(yè)的行政收費，減輕投資者負擔，增強投資者信心，穩(wěn)定民間投資預期。

推進股票發(fā)行注冊制改革?！稕Q定》第12條提出了一系列完善金融市場體系的改革措施，例如，建立存款保險制度，建立巨災保險制度，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設立中小型銀行等金融機構(gòu)，推進股票發(fā)行注冊制改革，等等。針對這些改革要求，國務院2014年8月印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》，明確了建立巨災保險制度；《存款保險條例》已于2015年5月1日起施行；截至2015年6月，銀監(jiān)會已試點設立5家民營銀行、5家民營金融租賃公司和2家民營消費金融公司。但是，人們翹首期盼的“股票發(fā)行注冊制改革”還沒有真正落地。目前，我國新股發(fā)行實行的仍然是核準制，即在嚴格主承銷商資質(zhì)管理的前提下，實行“改制輔導一年、證券機構(gòu)推薦、發(fā)審委審核、通過市場確定發(fā)行價格、證監(jiān)會核準”的審核程序。新股發(fā)行核準制扭曲了市場力量，建立以信息披露為核心的注冊制是改革方向。從核準制到注冊制改革的過程是從行政力量到市場力量回歸的過程。股票發(fā)行注冊制改革既削弱了核準部門的權(quán)力，對能夠通過核準實現(xiàn)新股發(fā)行的公司來說大大增加了競爭對手，還會影響已上市公司股票的股價，可謂牽一發(fā)而動全身。與此同時，推進注冊制改革還需要做好準備工作，加強信息披露，以解決信息不對稱問題。同時，還須完善發(fā)行定價監(jiān)管機制、優(yōu)化新股發(fā)行條件，從而形成推進注冊制改革的合力，使我國新股發(fā)行回歸市場本質(zhì)。

逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別?！稕Q定》第15條提出了一系列加快事業(yè)單位分類改革的政策措施，其中明確要“創(chuàng)造條件，逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”。事業(yè)單位改革是一項涉及100多萬個機構(gòu)、4000多萬人的復雜而艱難的改革。早在三中全會召開之前的2011年3月，黨中央、國務院就發(fā)布了《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》。事業(yè)單位改革在用人機制、社會保障等方面取得了一些重要進展，但改革的步子總體不夠大，要想實現(xiàn)“到2020年將形成新的事業(yè)單位管理體制和運行機制”的目標，需要付出艱辛的努力。特別是其中的事業(yè)單位去行政化改革，難度更是可以想見。曾有一位高校校長說過：“如果我們學校不是副部級的話，連街道辦事處都會卡住我們?！痹诂F(xiàn)行體制下，行政級別證明社會地位，事業(yè)單位的管理人員待遇都與行政級別掛鉤。要取消行政級別，就需要找到更合理的辦法來體現(xiàn)事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的社會地位，保障其基本待遇，并不斷拓展上升空間。

逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制?！稕Q定》第18條提出了一系列完善稅收制度的要求，其中最關(guān)涉群眾切身利益，也與社會公平正義直接相關(guān)的是，“逐步建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制”。2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三次會議審議了《深化財稅體制改革總體方案》，明確2016年基本完成新一輪財稅體制改革重點工作和任務，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。當前，我國實行的是分類所得稅制，對同一納稅人在一定時期內(nèi)的各種所得，按來源分為不同類別，按單獨稅率分別計征。這樣一來，那些收入結(jié)構(gòu)單一、由單位代扣代繳的工薪階層全被征收到了，而那些收入結(jié)構(gòu)復雜、來源廣泛的非工薪階層，卻往往因為其收入的哪一類都夠不上起征點，而且無人跟蹤追繳，反而可以不繳稅或少繳稅。另外，同樣拿5000元月薪的人，有的只需養(yǎng)活自己，有的卻要養(yǎng)活父母妻兒全家，甚至還有房貸在身。這樣的人繳納相同的個稅，明顯有失公平。顯然，確定起征點時適當考慮地區(qū)差距，并以家庭為單位征收個稅，將贍養(yǎng)老人、養(yǎng)育子女、按揭貸款等家庭支出在稅前獲得一定扣除，能夠更加體現(xiàn)稅收公平。

保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！稕Q定》第21條對賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)提出了一系列措施，其中，最受矚目的是第一次明確提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。中央全面深化改革領(lǐng)導小組第五次會議審議了《關(guān)于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》、《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案》；第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對《決定》第21條提出的改革措施和目標作出進一步明確具體的規(guī)定。國土資源部已經(jīng)選擇一些地方開展試點。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)就是保障農(nóng)戶對宅基地所享有的占有、使用、收益的排他性的權(quán)利，這既是改革的焦點也是改革的難點，更是農(nóng)民財產(chǎn)性收入的關(guān)鍵點。針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，需要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式；需要探索進城落戶農(nóng)民對宅基地用益物權(quán)的實現(xiàn)方式；需要改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。改革的核心是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，讓農(nóng)民真正分享土地權(quán)益。

推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。《決定》第22條明確提出要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和社區(qū)建設，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”。中央全面深化改革領(lǐng)導小組第七次會議審議通過《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》，第十一次會議審議通過《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015～2020年）》，在城鄉(xiāng)基本公共服務均等化方面邁出了新的步伐。但是，我國長期存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)之間在交通基礎設施建設、最低生活保障、社保、教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務的各個方面都存在明顯的鴻溝，城鄉(xiāng)差距呈擴大趨勢。以城鄉(xiāng)道路為例，城市社區(qū)道路全部是財政資金出錢建設，而農(nóng)村的鄉(xiāng)間道路則多由農(nóng)民自己出錢出地建設，差距于此可見一斑。農(nóng)村的學校、醫(yī)院、養(yǎng)老、文化、體育等公共服務設施更是要比城市落后幾十年。均等化改革需要進一步增加財政投入，擴大財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。在財政收入增速顯著放緩的大背景下，有限的蛋糕如何分配是個顯而易見的難題?？梢灶A見，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化改革涉及東至西部地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟利益的重大調(diào)整，將是全面深化改革中最難啃的骨頭之一。

穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋?！稕Q定》第23條的題目是完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，其中明確提出，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。讓基本公共服務覆蓋到城鎮(zhèn)常住人口，無疑是眾多改革目標中最難實現(xiàn)也是最吸引人的目標。一些地方已經(jīng)根據(jù)國務院公布的居住證管理辦法，明確居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權(quán)利；并以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務、社會福利、社會救助等權(quán)利。推進公共教育、勞動就業(yè)、保障性住房、社會服務、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、文化體育、殘疾人等服務設施和服務平臺建設，提高公共服務的可及性和便利性。讓常住人口分享城鎮(zhèn)基本公共服務，如果是存量改革，會減少原住民福利，引發(fā)矛盾；如果是增量改革，則需要顯著增加財政投入，而且涉及人口流入地與人口流出地的利益分配，改革成本和改革難度都很大，需要建立健全由政府、企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，其中最核心的是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對基本公共服務的投入，確?；竟卜肇斦Y金安排與常住人口基本公共服務需求相適應。

提高勞動報酬在初次分配中的比重?！稕Q定》對涉及人民群眾切身利益的收入分配改革著墨較多，第44條闡述收入分配制度改革，提出了一系列具體清晰的改革目標：實現(xiàn)勞動報酬增長和勞動生產(chǎn)率提高同步，提高勞動報酬在初次分配中的比重；健全工資正常增長機制，完善最低工資和工資支付保障制度；改革機關(guān)事業(yè)單位工資和津貼補貼制度，完善艱苦邊遠地區(qū)津貼增長機制；優(yōu)化上市公司投資者回報機制，保護投資者尤其是中小投資者合法權(quán)益，多渠道增加居民財產(chǎn)性收入；完善以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制，加大稅收調(diào)節(jié)力度；增加低收入者收入，擴大中等收入者比重，努力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)收入分配差距；等等。三中全會《決定》提出的這些改革目標，遠遠超過了2013年2月印發(fā)的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》。因此，貫徹落實《決定》精神，深化收入分配制度改革仍然是最難啃的骨頭之一。必須看到，收入分配制度改革措施還沒有完全落實到位，改革的成效與人民群眾的獲得感之間還有一定的距離。人們期待出臺更有含金量、更加可操作、更能見成效的收入分配制度改革措施，切實提高勞動報酬在初次分配中的比重，將《決定》確定的收入分配制度改革目標落實到群眾的心坎上。

適時適當降低社會保險費率。社會保障制度改革牽動千家萬戶，涉及人民群眾的切身利益?！稕Q定》第45條就社會保障制度提出了一系列政策措施和改革目標，例如，實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌；推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革；整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度；建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機制；擴大參保繳費覆蓋面；適時適當降低社會保險費率；健全符合國情的住房保障和供應體系；等等。目前看，除了城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準提高到了每人每月70元之外，其他方面的改革推進力度都不夠大。在中央全面深化改革領(lǐng)導小組已經(jīng)召開的十四次會議審議的議題中，都沒有涉及社會保障制度改革的內(nèi)容?？梢灶A見，“降低社會保險費率”是涉及利益的重大調(diào)整，推行開來阻力較大；社會保障制度改革和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化改革一樣，是需要較多增加財政投入的改革，也是真正需要動奶酪的改革。

（作者系學習時報社第二編輯室主任）

責任編輯：錢國華