OECD國(guó)家的稅收改革趨勢(shì)及啟示

鄭浩

關(guān)鍵詞： OECD；稅率；稅收收入；改革趨勢(shì)

摘 要： 最近30年以來(lái)，OECD國(guó)家采取低稅率、寬稅基的所得稅改革，將消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)課征，總體稅率保持上升趨勢(shì)，這主要源于良好的財(cái)政環(huán)境、全球化和稅收體系完整三個(gè)因素。它從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、調(diào)控國(guó)家經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境治理三個(gè)方面給我國(guó)稅收改革以啟示。

中圖分類號(hào)： F810.422 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)： 10012435（2015）06077807

1984年英國(guó)以及1986年美國(guó)的稅制改革，引領(lǐng)了近年來(lái)OECD國(guó)家降低個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅稅率以及拓寬稅基等稅制改革潮流。20世紀(jì)80年代中期，許多OECD國(guó)家個(gè)人所得稅邊際稅率的最高值都超過(guò)了65%。而今這一數(shù)據(jù)在某些國(guó)家已經(jīng)低于50%。同一時(shí)期，企業(yè)所得稅稅率最高值低于45%，而到了2011年，OECD國(guó)家的平均值已經(jīng)低于26%。在東歐經(jīng)濟(jì)體以及澳大利亞和新西蘭，改革在短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，也從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、調(diào)控國(guó)家經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境治理等方面給我國(guó)稅收改革以啟示。

一、OECD國(guó)家稅制結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，政府積極參與經(jīng)濟(jì)決策，針對(duì)多邊規(guī)則進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，導(dǎo)致OECD各國(guó)自上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，稅制結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不同程度的趨同傾向，一方面是以低稅率、寬稅基為代表的所得稅改革，另一方面是將消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)到零售環(huán)節(jié)課征。同時(shí)總體稅率呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅兩稅合并征收已成為OECD國(guó)家稅制改革的主流趨勢(shì)。目前主要有兩種模式，一是以希臘、冰島和瑞典為代表的股息扣除制，即允許公司從其應(yīng)稅所得中扣除全部或部分已支付股息，然后對(duì)剩下的所得征收企業(yè)所得稅；二是以德國(guó)為代表的分稅率制，即對(duì)股息采取低稅率，而對(duì)留存收益課征高稅率。

而從稅制與稅種結(jié)構(gòu)而言，OECD國(guó)家稅制經(jīng)過(guò)不斷改革和調(diào)整，已經(jīng)在原有的以所得稅為主體的基礎(chǔ)上增加了間接稅的比重。而且除了已經(jīng)開征的財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅之外，OECD國(guó)家已經(jīng)開始討論開征與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的綠色稅收。

（一）個(gè)人所得稅

20世紀(jì)70年代，大部分OECD國(guó)家的個(gè)人所得稅邊際稅率都超過(guò)了70%，而目前這一稅率都低于50%。

過(guò)去十年以來(lái)，進(jìn)一步的稅制改革使得OECD國(guó)家個(gè)人所得稅稅率的未加權(quán)平均值下降了5個(gè)百分點(diǎn)。從2000年開始，其中12個(gè)國(guó)家的最高個(gè)人所得稅稅率下降了7%甚至更多。最近，少數(shù)國(guó)家提高了他們個(gè)人所得稅的最高值（包括葡萄牙和英國(guó)），這是他們保持財(cái)政穩(wěn)定的一項(xiàng)措施。

（二）企業(yè)所得稅

OECD成員國(guó)的企業(yè)所得稅稅率在2000年到2011年之間平均下降了7.2%，由32.6%下降為25.4%。31個(gè)國(guó)家的稅率均有下降，僅有智利從15%上升到17%，匈牙利從18%上升到19%。除此之外，挪威一直保持在28%。而日本盡管在2004年降低了企業(yè)所得稅稅率（而且有建議稱日本應(yīng)將該稅率降至30%以下），但其仍保有該稅率2011年的最高值。這一切似乎表明相比于小經(jīng)濟(jì)體，像日本和美國(guó)這樣的大經(jīng)濟(jì)體，在企業(yè)所得稅政策上擁有更加有效的自主權(quán)。

（三）股息稅收

盡管涉及股息收入的個(gè)人所得稅稅率有所降低，但是最近個(gè)人股息收入稅率下降的原因很大程度上與企業(yè)所得稅稅率下降有關(guān)。圖3顯示對(duì)于個(gè)人股東來(lái)說(shuō)，有關(guān)國(guó)內(nèi)收入分配的邊際稅率的最高值。該圖考慮到了收益通常會(huì)被重復(fù)征稅的事實(shí)，即當(dāng)假設(shè)它們承擔(dān)企業(yè)所得稅以及作為股息而被征稅這兩種情況。有數(shù)據(jù)表明OECD國(guó)家股息收入的邊際稅率最高值在2000到2011年之間下降了8.1%，由49.1%下降到41.0%。

最近許多歐洲國(guó)家由扣除利潤(rùn)分配中重復(fù)課稅的制度轉(zhuǎn)向股東救濟(jì)制度，在這種制度下，股息征稅的稅率較低，處在對(duì)個(gè)人征稅的水平。許多國(guó)家對(duì)于股息征稅基于個(gè)人股東層面，比依托于工資收入的個(gè)人所得稅稅率要低。降低股息收入實(shí)際稅率的原因之一是因?yàn)樵摱惵梳槍?duì)的是新興企業(yè)中的權(quán)益投資者，該企業(yè)對(duì)于從現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲取的能夠進(jìn)行再投資的盈利不予留存。

（四）增值稅（一般銷售稅）稅率

增值稅的平均稅率由1990年的16.7%增長(zhǎng)到2000年的17.8%，而且在2000年到2009年之間明顯保持穩(wěn)定。到了2010年，許多國(guó)家提高增值稅作為他們穩(wěn)定財(cái)政措施的一部分導(dǎo)致該數(shù)值從17.6%增長(zhǎng)到18.0%。2010年1月到2011年初，9個(gè)OECD國(guó)家提高了增值稅稅率或者宣布提高增值稅稅率的計(jì)劃，分別為：芬蘭由22%提高為23%，希臘由19%提高到21%，新西蘭由12.5%提高到15%，波蘭由22%提高到23%，葡萄牙由21%提高到23%，斯洛伐克由19%提高到20%，西班牙由16%提高到18%，瑞士由7.6%提高到8%，英國(guó)由17.5%提高到20%。

上面提到的平均值涵蓋了OECD成員國(guó)的主要差異，稅率從5%（日本和加拿大，盡管加拿大大多數(shù)省份征收5%左右的消費(fèi)稅）到25%（丹麥、匈牙利、挪威和瑞典）以及冰島的25.5%。OECD 2/3國(guó)家的增值稅稅率保持在15%到22%之間，而且歐洲國(guó)家的稅率比非歐洲國(guó)家的要高很多。

二、OECD國(guó)家稅收負(fù)擔(dān)變化趨勢(shì)

稅收改革帶來(lái)的稅率降低并沒(méi)有引起總稅負(fù)的降低（圖1和表1）。稅負(fù)在2000年之前是一

直上升的。OECD成員國(guó)未加權(quán)平均值在2000年高達(dá)35.5%，

而且在2006年和2007年再次達(dá)到這一頂峰，這從一個(gè)側(cè)面反映了強(qiáng)勁經(jīng)濟(jì)增

長(zhǎng)所帶來(lái)的稅收收入的自動(dòng)調(diào)節(jié)效應(yīng)。然而2009年該數(shù)值下降到34%以下，是由大多數(shù)OECD國(guó)家的現(xiàn)付款協(xié)議導(dǎo)致稅收收入下降引起的。這是由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的減少以及為了減弱經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的衰退效應(yīng)而采取了減稅措施。endprint

OECD各成員國(guó)的總體稅負(fù)從墨西哥和智利的18%到丹麥的48%不等。導(dǎo)致這些差異的因素有很多，例如：國(guó)家提供養(yǎng)老金、教育以及醫(yī)療保障的方式，有的通過(guò)國(guó)會(huì)預(yù)算提供支持，有的依靠私人部門解決問(wèn)題等等。除此之外，在非稅收義務(wù)支付的使用方面也存在差異。

1.總稅收收入因資本轉(zhuǎn)移而減少；2.聯(lián)邦德國(guó)從1991年開始；3.數(shù)據(jù)由以色列相關(guān)當(dāng)局提供，該數(shù)據(jù)的使用不影響戈蘭高地，東耶路撒冷和以色列定居點(diǎn)；4.該項(xiàng)估計(jì)包括州和當(dāng)?shù)卣钠谕愂帐杖耄?.愛沙尼亞不在這組數(shù)據(jù)中，因?yàn)樵摫砭幾珪r(shí)它還不是OECD成員國(guó)。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前，盡管收入稅稅率下降，但是稅收收入基本不變的原因在于采取了拓寬稅基的

措施，包括：實(shí)際折舊才能進(jìn)行稅前扣除，減少稅收支出（例如：對(duì)于特殊經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或者納稅人進(jìn)行的等同于公用事業(yè)的費(fèi)用給予的減免稅需要通過(guò)在其他地方征收更高的稅來(lái)提供資金支持）或修改被稅收籌劃所利用的漏洞。

2000到2009年之間，許多成員國(guó)經(jīng)歷了稅收占GDP比重大幅下降的一個(gè)過(guò)程，如表1所示。11個(gè)國(guó)家經(jīng)歷了超過(guò)3個(gè)百分點(diǎn)的大幅下降；同一時(shí)期，僅有5個(gè)國(guó)家經(jīng)歷了上漲的過(guò)程。兩個(gè)國(guó)家上漲數(shù)值超過(guò)了1%。值得注意的是，許多國(guó)家通過(guò)擴(kuò)大消費(fèi)稅稅基來(lái)獲得更多的稅收收入——目前除美國(guó)之外所有的OECD成員國(guó)都征收增值稅或一般銷售稅。從1990年開始，增值稅占GDP的比重從5.3%上升到6.5%。

目前OECD成員國(guó)中的14個(gè)都征收增值稅。希臘，愛爾蘭，西班牙，葡萄牙，土耳其，墨西哥，日本和新西蘭從上世紀(jì)80年代開始征收增值稅，瑞士緊隨其后。東歐經(jīng)濟(jì)體在上世紀(jì)80年代末期和90年代初期開始征收增值稅，其中一些國(guó)家采取了歐盟模式是為了未來(lái)加入歐盟。然而，增值稅作為增加稅收收入的相對(duì)重要性卻繼續(xù)呈現(xiàn)較大的差異化。增值稅占GDP的比重在加拿大和日本低于3%，而在丹麥卻超過(guò)了10%。直到今天，美國(guó)仍然是唯一沒(méi)有增值稅的OECD成員國(guó)。

除此之外，1996到2008年之間OECD成員國(guó)的相關(guān)環(huán)境稅收入通常占GDP的2%到3%之間。同一時(shí)期，總稅收收入占GDP的比重為34%到36%。實(shí)際上，大部分的環(huán)境稅收入都是來(lái)源于對(duì)公路燃料征稅。過(guò)去十年環(huán)境稅收入占GDP的比重略微下降反映出稅前更高的油價(jià)對(duì)于需求的影響，同樣的情況也發(fā)生在許多使用指數(shù)化稅率的國(guó)家。

三、OECD國(guó)家稅制改革的動(dòng)因及對(duì)我們的啟示

OECD國(guó)家稅制改革的背景大體相同。首先，20世紀(jì)70年代中期和80年代初期的兩次經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得各國(guó)通貨膨脹、債務(wù)沉重、財(cái)政收支失衡、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度緩慢，同時(shí)失業(yè)率升高、人民生活水平大幅下滑，尤以美國(guó)最為嚴(yán)重。其次，第二次世界大戰(zhàn)后至20世紀(jì)70年代，OECD國(guó)家實(shí)行能對(duì)經(jīng)濟(jì)全面干預(yù)的稅收制度，其主要特征是高累進(jìn)、多優(yōu)惠。但到了20世紀(jì)80年代，各國(guó)相繼進(jìn)入了滯脹時(shí)期，失業(yè)率和通脹率劇增，經(jīng)濟(jì)的實(shí)際增長(zhǎng)率也普遍降低，舊稅制造成了納稅人橫向不公平，而高累進(jìn)稅率挫傷了人們的工作積極性，降低了對(duì)私人儲(chǔ)蓄和投資的刺激力度，致使經(jīng)濟(jì)缺乏活力，效率日漸低下。除此之外，OECD國(guó)家稅制自身也存在諸多弊端，例如邊際稅率過(guò)高、名義稅率與實(shí)際稅率嚴(yán)重脫鉤等。

那么是什么因素導(dǎo)致了這種稅制改革趨勢(shì)？

一種廣泛存在的觀點(diǎn)認(rèn)為有必要營(yíng)造一種財(cái)政環(huán)境，鼓勵(lì)投資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以及企業(yè)家精神，提高工作激勵(lì)。采取寬稅基、低稅率，盡可能確保稅收不扭曲經(jīng)濟(jì)主體和行為人的決定。

另一個(gè)關(guān)鍵的推動(dòng)力就是全球化。市場(chǎng)的自由化和一體化使得資本在國(guó)際間流動(dòng)更快，通過(guò)直接或者間接投資顯著促進(jìn)了跨國(guó)貿(mào)易。這一切都推動(dòng)了降低企業(yè)所得稅，尤其是對(duì)于新興經(jīng)濟(jì)體而言。

對(duì)于許多OECD成員國(guó)來(lái)說(shuō)，全球化的效應(yīng)一直被“稅收競(jìng)爭(zhēng)”這一理念增強(qiáng)。這一理念鼓勵(lì)各個(gè)國(guó)家完善他們的營(yíng)業(yè)稅體系，特別是通過(guò)降低法定企業(yè)所得稅稅率，不僅在稅收的絕對(duì)數(shù)量上有吸引力，而且在相對(duì)數(shù)量上保有競(jìng)爭(zhēng)力。雖然全球化投資數(shù)量一直較高，但我們必須看到潛在的風(fēng)險(xiǎn)，即考慮到稅收問(wèn)題，資金可能撤離原本應(yīng)該稅前返還更多的國(guó)家。進(jìn)一步說(shuō)，某些稅收管轄區(qū)制定具有吸引力的稅收體系（例如，改變稅基）吸引利潤(rùn)和稅收收入遠(yuǎn)離實(shí)際發(fā)生投資的國(guó)家。這些競(jìng)爭(zhēng)壓力提出了一個(gè)問(wèn)題，即是否在稅收政策上采取更多的國(guó)際合作能夠避免稅收競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的危害。例

如2013年9月啟動(dòng)的BEPS（Base Erosion and Profit Shifting， 稅基侵蝕與利潤(rùn)轉(zhuǎn)移）行動(dòng)計(jì)劃是由G20領(lǐng)導(dǎo)人背書并委托經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織推動(dòng)的一攬子稅收改革項(xiàng)目，旨在通過(guò)協(xié)調(diào)各國(guó)稅制，修訂稅收協(xié)定和轉(zhuǎn)讓定價(jià)國(guó)際規(guī)則，提高稅收透明度和確定性，以應(yīng)對(duì)跨國(guó)企業(yè)稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移給在奧地利、丹麥、希臘、法國(guó)和西班牙，總稅收收入因資本轉(zhuǎn)移而減少，該資本轉(zhuǎn)移可以在稅收收入報(bào)告的標(biāo)題中看到

占稅收收入的百分比

經(jīng)合組織收入統(tǒng)計(jì)解釋指南中的稅種定義為：個(gè)人所得稅=1100企業(yè)所得稅=1200社會(huì)保障費(fèi)用=2000消費(fèi)稅類=5000

法定個(gè)人所得稅最高稅率

該稅率包括中央和地方，由城市的一般或具有代表性的基準(zhǔn)來(lái)衡量，數(shù)據(jù)來(lái)源于OECD稅收數(shù)據(jù)庫(kù)。納稅年的稅率變化可以由年度平均值反映出來(lái)。

企業(yè)所得稅最高稅率

該列顯示了調(diào)整后的中央稅率加上地方稅率形成的綜合企業(yè)所得稅（數(shù)據(jù)來(lái)源OECD稅收數(shù)據(jù)庫(kù)）

稅收楔子

衡量雇主的勞動(dòng)力成本與雇員的凈收入之間的差異，計(jì)算個(gè)人所得稅的總和，雇員和雇主的社會(huì)保障費(fèi)用以及其他工資稅，再減去作為家庭福利的1%的勞動(dòng)成本?？倓趧?dòng)成本由雇員的總工資收入加上雇主的社會(huì)保障費(fèi)用以及其他工資稅。稅收楔子顯示了沒(méi)有孩子的單一個(gè)體100%的平均收入水平。數(shù)據(jù)來(lái)源于2009OECD稅收楔子數(shù)據(jù)庫(kù)各國(guó)政府財(cái)政收入和國(guó)際稅收公平秩序帶來(lái)的挑戰(zhàn)。從稅收國(guó)際規(guī)則的角度看，BEPS 行動(dòng)計(jì)劃將完endprint

善和發(fā)展現(xiàn)行稅收協(xié)定和轉(zhuǎn)讓定價(jià)國(guó)際規(guī)則，以使其更好適應(yīng)各國(guó)稅制和全球價(jià)值鏈變化帶來(lái)的影響；從國(guó)內(nèi)法的角度看，BEPS 行動(dòng)計(jì)劃將推動(dòng)建設(shè)與現(xiàn)代商業(yè)模式相適應(yīng)的企業(yè)所得稅稅制，并完善間接稅制度安排，促使各國(guó)相應(yīng)修改其國(guó)內(nèi)法，以壓縮跨國(guó)公司利用稅制和征管差異規(guī)避稅收的空間，在全球范圍內(nèi)營(yíng)造公平的稅收環(huán)境和秩序。

政府必須使得納稅人對(duì)其稅收體系的完整性充滿信心。改革者的口號(hào)是公平、簡(jiǎn)單、透明。公平需要納稅人在相同情況下支付相同的稅，并且稅負(fù)是合理的，這樣能夠確保社會(huì)凝聚力。簡(jiǎn)單要求個(gè)人支付稅收盡可能簡(jiǎn)單明了，并且征稅的管理和納稅遵從成本盡可能降低。透明要求稅收體系的運(yùn)行易于理解，這樣能夠?yàn)橥顿Y以及其他經(jīng)濟(jì)決策提供保障。這三部分在稅收改革中都扮演著重要角色。

一方面，公平的爭(zhēng)論有助于通過(guò)擴(kuò)大稅基和逐步廢除對(duì)特殊群體的稅收優(yōu)惠來(lái)提高經(jīng)濟(jì)效率。另一方面，最有能力支付的稅收來(lái)源于工薪稅和資本利得，而這些稅又恰恰最挫傷人們的工作積極性。政府必須對(duì)此進(jìn)行權(quán)衡，確定在多大范圍內(nèi)征收個(gè)人和企業(yè)所得稅。減稅對(duì)于收入分配的效應(yīng)是很難評(píng)估的，原因在于：減稅可能會(huì)鼓勵(lì)更多的公開性收入；提高所得稅減免對(duì)于貧困家庭來(lái)說(shuō)是一件好事，而降低個(gè)人所得稅最高稅率又會(huì)使富裕者欣喜不已。不同條件下情況也有所不同，例如：雖然高收入者需負(fù)擔(dān)的平均稅率下降，但他們的稅負(fù)比重可能提高。除此之外，許多國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)納稅遵從也能夠提高稅收體系的公平性。

最近一段時(shí)間，稅收政策的變革主要是來(lái)源于宏觀政策方面的考慮尤其是為了減弱由經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)急劇滑坡影響。目前某些國(guó)家已經(jīng)開始采取行動(dòng)降低預(yù)算赤字。希臘、愛爾蘭、葡萄牙、西班牙和英國(guó)已提高了稅率，政府為尋求在恢復(fù)合理的公共財(cái)政的同時(shí)，確保經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乃至增長(zhǎng)，不可避免的在稅收政策的制定中扮演重要角色。然而，由于稅收政策結(jié)構(gòu)能夠通過(guò)提高潛在的產(chǎn)出增長(zhǎng)率來(lái)使得公共財(cái)政恢復(fù)健康，因此它的重要性也日益凸顯。

我國(guó)以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)也與OECD國(guó)家以所得稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)存在不小差異?？紤]稅收政策的國(guó)際維度，適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，我國(guó)的稅收體制必須作出調(diào)整。我國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的稅制設(shè)計(jì)要主動(dòng)應(yīng)對(duì)全球化、稅收競(jìng)爭(zhēng)以及氣候變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)：

1. 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。創(chuàng)新、投資和企業(yè)家精神對(duì)于潛在產(chǎn)出的增長(zhǎng)、稅收收入以及公共支出的可負(fù)擔(dān)數(shù)額仍然是至關(guān)重要的。稅收政策必須做到鼓勵(lì)創(chuàng)新的同時(shí)盡可能減少對(duì)企業(yè)及消費(fèi)者行為的扭曲。

2. 調(diào)控國(guó)家經(jīng)濟(jì)。稅收作為經(jīng)濟(jì)杠桿，通過(guò)增稅與減免稅等手段來(lái)影響社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)利益，引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)人的經(jīng)濟(jì)行為，對(duì)資源配置和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響，從而達(dá)到調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的目的。政府運(yùn)用稅收手段，既可以調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)總量，也可以調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

3.環(huán)境治理。稅收以及可交易的排放許可證等市場(chǎng)工具為處理環(huán)境問(wèn)題提供了一種有效的方式，并且有助于以最小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在貿(mào)易領(lǐng)域，一個(gè)國(guó)際間商定的“游戲規(guī)則”，能夠有助于各國(guó)獲得全球化利益的同時(shí)保護(hù)自己的稅基，應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

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責(zé)任編輯：陸廣品endprint