社會整合視域的我國法治行政問題與策論

朱前星 李洋森

摘要：重塑政府社會整合能力，凝聚合力，確保公平正義的社會秩序，是當(dāng)代中國國家治理的重大課題。國家治理實(shí)踐表明，一個以市場為主導(dǎo)的開放社會，法治行政業(yè)已成為社會整合的必然邏輯。然而，現(xiàn)階段，權(quán)力本位而非權(quán)利本位的法律觀、位階法律沖突、行政執(zhí)法行為市場化以及權(quán)力濫用等違背法治行政的問題，已嚴(yán)重影響政府進(jìn)行社會整合的有效性與權(quán)威性。因之，我們亟需培育以法治精神為核心的行政價值觀，實(shí)現(xiàn)法治從“治民”到“治官”的轉(zhuǎn)換；確定行政立法權(quán)力邊界，避免立法機(jī)關(guān)對行政立法授權(quán)的“一攬子”授權(quán)模式；推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)組織和職權(quán)的法定化，堅守“法無授權(quán)即禁止”及“程序正義”原則；建立全方位、多層次、強(qiáng)有力的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，為政府社會整合提供價值支撐、制度支持和組織保證。

關(guān)鍵詞：社會整合；法治行政；行政限權(quán)

中圖分類號：D9221文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1006-1398（2015）05-0083-07

社會整合是將社會有機(jī)體中不同的要素結(jié)合為一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)整體的過程，主要包括社會價值的整合、制度規(guī)范的整合、社會組織的整合等?，F(xiàn)代社會的最主要特征就是社會利益結(jié)構(gòu)的不斷分化，不同的利益基礎(chǔ)產(chǎn)生了多元的社會價值觀，而社會整合能夠使社會形成公平合理的社會秩序，使社會成員結(jié)成共同的價值觀念和利益基礎(chǔ)，進(jìn)而在全社會凝聚合力實(shí)現(xiàn)社會健康發(fā)展。中國傳統(tǒng)社會的整合往往依賴于高度集權(quán)的行政組織，通過命令與強(qiáng)制的方式來展開。自改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會利益結(jié)構(gòu)急劇分化，在政府之外產(chǎn)生了各種社會主體，它們各自在不同層面以不同方式參與到國家治理活動中，并基于自身特質(zhì)提出各種利益訴求。但是，由于國家行政體系組織架構(gòu)龐大，它無法對社會紛繁復(fù)雜的不同利益訴求進(jìn)行及時有效的回應(yīng)，于是，社會貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距擴(kuò)大趨勢得不到有效遏制，這就加劇了社會利益結(jié)構(gòu)的失衡，削弱了政府社會整合的權(quán)威。社會治理實(shí)踐表明，一個以市場為主導(dǎo)的開放型社會，法治才是實(shí)現(xiàn)社會整合目標(biāo)的有效方式。黨的十八屆四中全會明確提出，實(shí)現(xiàn)社會價值[JP1]整合，必須要“更好統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，……必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用?！盵2]所以，以法治行政為突破口，重塑政府社會整合能力，是中國當(dāng)代社會整合的重大課題。

一社會整合與法治行政的邏輯互攝

利益分化是社會發(fā)展的必然趨勢，同時利益分化也會引發(fā)利益矛盾和沖突，為了讓社會成員和各種利益團(tuán)體“不致在無謂的斗爭中把自己的社會消滅，就需要……把沖突保持在‘秩序的范圍以內(nèi)。”[3]因而要實(shí)現(xiàn)社會整合的目標(biāo)，就必然需要有一種力量對社會資源進(jìn)行合理配置，化解由利益分化和觀念差異所產(chǎn)生的各種社會矛盾和沖突，而政府就是這樣一種權(quán)威的主導(dǎo)力量。政府是公共權(quán)力的掌控者，通過行政權(quán)力的行使，主導(dǎo)著社會公共資源的分配，肩負(fù)著進(jìn)行社會管理，維護(hù)社會秩序，推動社會發(fā)展的任務(wù)?，F(xiàn)代社會的公共事務(wù)是極其復(fù)雜的，單靠執(zhí)政者個人的能力是無法應(yīng)對這些事務(wù)的，從世界各國現(xiàn)代化的歷史實(shí)踐來看，政府整合社會資源主要是通過法律制度的力量來實(shí)現(xiàn)的。另一方面，對政府來說，由于行政權(quán)力遠(yuǎn)比其它權(quán)力要強(qiáng)大，其支配的社會資源也更多，更加需要通過法律對行政權(quán)力加以制約，避免利益結(jié)構(gòu)失衡而導(dǎo)致的社會沖突。因此“法治行政”也就成為社會整合的邏輯要求。

法治行政是對我們過去一直強(qiáng)調(diào)的依法行政理念的深化和擴(kuò)展。黨的十八屆四中全會提出，要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”[2]。十八屆四中全會關(guān)于依法治國的科學(xué)論斷本質(zhì)上涵攝了法治行政與社會整合三大基本邏輯。

其一，作為社會整合的踐行主體，行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)以法治行政作為其行動準(zhǔn)則及行政價值觀。政府和公民自覺守法是法治社會的基本要求。從公民的層面看，社會利益結(jié)構(gòu)的分化必然導(dǎo)致社會成員思想觀念的分化，需要樹立法治觀念來糾正、平衡、統(tǒng)攝多樣化的價值觀，確保社會整合的有效性。政府要把法治行政的價值理念納入社會核心價值體系中，通過法治政治社會化的過程，向社會成員傳播法治精神，強(qiáng)化民眾對法律的認(rèn)同和支持，并內(nèi)化為自己的情感和信仰。從政府的層面而言，法律的穩(wěn)定性使得其往往不能對社會事務(wù)的新變化作出有效及時的回應(yīng)，這就需要行政機(jī)關(guān)及其工作人員通過合理運(yùn)用自由裁量權(quán)來處理社會發(fā)展中的各種問題。因而，人人守法首先要求行政權(quán)力的行使者自覺遵守憲法和法律，樹立權(quán)利本位的法治觀念，“行政權(quán)力如果不以法律之根據(jù)為基礎(chǔ)，則不得命令公民以義務(wù)，或侵害公民的權(quán)利?！盵4]即使在缺少法律規(guī)定的情況下，也能夠遵循法治的內(nèi)在精神，維護(hù)社會公平與正義，尊重和保護(hù)人權(quán)。“公民遵守法律義務(wù)的實(shí)現(xiàn)程度深受官員是否堅持法律的內(nèi)在道德這一點(diǎn)所影響，官員對公民正常遵從法律的期望取決于官員只根據(jù)自己所公開宣布的規(guī)則行動的承諾”[5]， 行政機(jī)關(guān)及其工作人員如果不能以法治行政作為其行動準(zhǔn)則及其基本價值觀，其價值整合的權(quán)威性也將遭到民眾的質(zhì)疑，法治國家也無從建立。

其二，作為社會整合的核心手段，法治行政必須受到法律的制約。行政權(quán)的行使具有單向性和強(qiáng)制性的特征。行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時，無需事先征得當(dāng)事人同意，如果當(dāng)事人不服從，行政機(jī)關(guān)可以借助國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，行政權(quán)的這些特點(diǎn)使其能夠高效運(yùn)作，但是，也極易侵犯公民的合法權(quán)益。因此，行政機(jī)關(guān)及其工作人員只能在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)開展行政執(zhí)法活動，以法律來規(guī)范、制約、監(jiān)督行政權(quán)力的獲得和行使。法治行政必須受到法律制約蘊(yùn)含了三個層面的含義：一是行政權(quán)行使的主體只能由法律來授予和認(rèn)可。任何未經(jīng)憲法和法律所認(rèn)定的主體，其作出的行政行為均屬非法，公民有權(quán)不服從；二是職權(quán)法定。行政機(jī)關(guān)擁有的一切權(quán)力都必須來源于憲法和法律的明確授權(quán)。行政權(quán)的邊界只能由法律確定，未經(jīng)授權(quán)之權(quán)力皆無效力。三是行政權(quán)行使必須遵循法定程序。行政權(quán)自由裁量權(quán)空間較大，導(dǎo)致行政權(quán)行使的隨意性較強(qiáng)，因之，必須通過嚴(yán)格的行政程序來限制行政權(quán)恣意妄為的空間，以法律程序構(gòu)建一個能夠讓行政行為各方平等商談的平臺，充分表達(dá)自身的利益訴求，避免行政權(quán)對公民權(quán)利的侵犯。

其三，作為社會整合之重器，法治行政所依之法必須是善治之法。法律乃治國之重器，良法是其善治之前提。善治是社會整合的最高目標(biāo)，善治必須在法治基礎(chǔ)上，動員并凝聚各社會群體參與社會治理才能實(shí)現(xiàn)，這就要求社會整合所依之法必須是蘊(yùn)含人權(quán)、公平、正義等價值內(nèi)涵，體現(xiàn)人民意志并能夠被民眾所認(rèn)同的法律，也即良法。公平正義是良法的價值根基，也是其正當(dāng)性的來源。其實(shí)質(zhì)是要求經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各種權(quán)利在社會成員之間合理分配，各種義務(wù)由社會成員合理承擔(dān)。現(xiàn)代社會整合的關(guān)鍵在于規(guī)則的整合，因之，良法的各部分內(nèi)容應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，能夠覆蓋社會各領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)法律與道德倫理、民間習(xí)慣法等規(guī)則體系的分工協(xié)作，以最大限度得到民眾的認(rèn)同和自覺遵行。在社會整合過程中，各利益群體均會在立法層面進(jìn)行博弈，這就要求良法必須在公平、公正、公開的立法程序基礎(chǔ)上產(chǎn)生，保障行政法所涉及的各方均能以平等地位有序參與立法。唯其如此，才能把人民的意愿上升為國家意志，使廣大人民的權(quán)利訴求為法律所反映，讓法律成為公民權(quán)利的守護(hù)者，從而使法律得到社會成員的一致認(rèn)同和一體遵行。

二當(dāng)下中國法治行政建設(shè)之問題及其對社會整合的影響

第一，權(quán)力本位而非權(quán)利本位的法律觀，使得社會整合缺乏有效的價值導(dǎo)引。現(xiàn)代國家行政理論與實(shí)踐表明，權(quán)利本位觀念是建設(shè)現(xiàn)代法治國家的基石。權(quán)利本位觀念認(rèn)為政府的權(quán)力來自于公民授權(quán)，在政府與公民關(guān)系中，公民是國家的主人，公民通過憲法和法律規(guī)制政府權(quán)力，而政府的責(zé)任是依法進(jìn)行公共管理，維護(hù)社會秩序，向民眾提供公共服務(wù)，保障并增進(jìn)人權(quán)。同時，公民也有權(quán)對政府行為是否符合自己意愿進(jìn)行評判，如果政府的施政行為未能滿足民眾需要，甚至造成危害公民合法權(quán)利的后果，公民就有權(quán)追究其責(zé)任，這種權(quán)利本位的法治觀念將政府和社會成員牢固維系為一個利益和價值的共同體。而在中國的現(xiàn)實(shí)社會中，由于兩千多年的專制傳統(tǒng)使“人治”思想在我國根深蒂固，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的現(xiàn)象大量存在，成為了當(dāng)下建設(shè)法治國家的主要障礙。部分行政人員依然奉行權(quán)力本位法律觀，視國家公權(quán)力為己有，將法律視為“治民之術(shù)”。其行政目的是利用權(quán)力控制社會資源為己所用，將自身利益最大化。當(dāng)下出現(xiàn)的許多焦點(diǎn)性社會問題，如征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、食品安全、腐敗與官僚主義等，其產(chǎn)生根源就在于政府與公民關(guān)系出現(xiàn)了倒置，一些政府部門和行政人員漠視公民權(quán)利，沒有從民眾需求出發(fā)提供必要的公共服務(wù)，而公共權(quán)力私有化又進(jìn)一步使社會利益結(jié)構(gòu)失衡，官民關(guān)系處于緊張對立的狀態(tài)，法律維系社會公平正義的力量隨之受到質(zhì)疑，權(quán)力至上、金錢至上等錯誤思潮泛濫，全社會對法律的信仰也無法得到確立，政府缺乏必要的權(quán)威和公信力來引導(dǎo)社會價值共識的凝聚，社會整合缺乏必要的精神動力和思想觀念基礎(chǔ)。

第二，位階法律沖突及行政立法結(jié)果與民眾訴求的不一致，使得行政法律體系有效性不足，社會整合缺乏完備的制度支撐。在我國目前的立法體制中，各級人大、國務(wù)院及其各部委、地方政府均享有相應(yīng)的立法權(quán)。各立法主體職責(zé)不一，利益各異，法律既未對其立法權(quán)限作出明確的劃分，又缺乏有效的法律審查機(jī)制，極易產(chǎn)生法律之間的沖突。這種法律沖突既有同位階法律沖突，如在長三角海域治理中，江蘇、浙江、上海三地所制定的海洋管理法規(guī)在管轄范圍、執(zhí)法程序、處罰力度等方面均存在不同程度的差異和沖突，極大影響了該地區(qū)海洋環(huán)境治理和區(qū)域一體化合作；也有下位法與上位法的沖突，如《立法法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》均規(guī)定：限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰必須由法律制定。但是，由國務(wù)院制定頒布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》卻規(guī)定：對于賣淫嫖娼人員，公安部門可以收容6個月到2年。在收容遣送、勞動教養(yǎng)制度被廢止的當(dāng)下，這一明顯違背上位法的行政法規(guī)日益受到社會質(zhì)疑。如此諸多的法律沖突破壞了法制的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，使政府社會整合缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)則體系。同時，法律是否具備合法性和有效性取決于法律是否嚴(yán)格依照民主程序來制定。法律活力的激發(fā)有賴于公眾的深入?yún)⑴c，我國的行政立法過程還不夠透明，法律法規(guī)擬定多由行政部門包辦，盡管在草案擬定后需向社會公示征求意見，但公示時間有限，民眾意見是否被采納也取決于行政機(jī)關(guān)單方面的意志，公民也缺乏請求審查、撤銷行政法規(guī)、規(guī)章的程序性權(quán)利。這就容易造成行政立法結(jié)果與民眾訴求有不一致甚至對立的地方，法律本身缺乏足夠的民意基礎(chǔ)，法律權(quán)威無法得到社會的廣泛認(rèn)同。政府要實(shí)現(xiàn)整合社會的目標(biāo)必須依賴法律來調(diào)適各種社會關(guān)系，因之，法律制度整合成為現(xiàn)代社會整合的中心任務(wù)。然而，行政立法方面出現(xiàn)的這些問題使得法律的合法性和有效性大打折扣，“法律只有在受到信任并且因而要求強(qiáng)力制裁的時候才是有效的?！盵6]當(dāng)一個社會無法通過有機(jī)的整合形成一套完善的兼具合法性和有效性的法律制度，無論是法治行政還是社會整合都將無從談起。

第三，行政執(zhí)法行為的市場化，影響政府社會整合的組織效能。中國傳統(tǒng)社會整合模式下，國家掌控了幾乎全部社會資源，并通過行政指令對其進(jìn)行分配。無論是自然經(jīng)濟(jì)時代還是計劃經(jīng)濟(jì)時代，由于市場力量發(fā)育弱小，通過權(quán)力來攫取不正當(dāng)利益的空間受到客觀環(huán)境限制。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所有社會主體均被卷入市場中，但是，政府對社會資源的壟斷情況在一些領(lǐng)域仍舊存在，并且，行政權(quán)力所支配的社會財富遠(yuǎn)比以往任何時期都要多，這就導(dǎo)致越接近權(quán)力中心的人越容易依賴手中掌握的國有資產(chǎn)和信息優(yōu)勢，在市場中牟取私利，本應(yīng)為社會提供公共服務(wù)的行政權(quán)力成為可交換的商品，滋生了腐敗現(xiàn)象。就行政部門本身來說，不同地區(qū)、不同部門在獲得財政撥款方面也存在分配不均的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致了行政執(zhí)法行為與執(zhí)法者利益掛鉤情況的發(fā)生，這些部門利用手中的權(quán)力，在市場條件下?lián)Q取部門利益。如一些行政執(zhí)法部門亂罰款、亂收費(fèi)，甚至以罰代管。還有一些行政執(zhí)法部門主動充當(dāng)有違法行為的企業(yè)和黑惡勢力的保護(hù)傘，置民眾利益于不顧，縱容包庇違法行為，這種現(xiàn)象在房地產(chǎn)開發(fā)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域尤為突出，行政權(quán)力的公共屬性遭到扭曲。行政執(zhí)法是法治行政的中心環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法中出現(xiàn)的這些問題損害了政府在人民心中的形象，削弱了政府組織整合的效能，也容易導(dǎo)致社會矛盾的激化。根據(jù)法制網(wǎng)所發(fā)布的《2012年群體性事件研究報告》的統(tǒng)計結(jié)果顯示，2012年所爆發(fā)的群體性事件中因征地強(qiáng)拆和警民沖突所引發(fā)的群體性事件分別占到總體的222%，官民沖突、環(huán)境維權(quán)所引發(fā)的群體性事件也分別占到133%和89%。[7]這些事件都與行政執(zhí)法市場化存在一定程度的關(guān)聯(lián)，給中國社會穩(wěn)定和社會整合造成了混亂和困難。

第四，權(quán)力濫用和行政腐敗，侵蝕了政府進(jìn)行社會整合的權(quán)威?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵8]不受監(jiān)督和制約的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗。我國的行政權(quán)力監(jiān)督體系既包括人民代表大會、司法機(jī)關(guān)、政黨、各類社會組織以及媒體輿論的監(jiān)督，也包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。但法律對這些監(jiān)督體系大多僅有原則性的規(guī)定，缺乏具體可操作的程序性規(guī)范，監(jiān)督往往流于形式。如人民代表大會作為最重要的監(jiān)督主體，可以對政府日常執(zhí)法行為以及特殊事項以特別調(diào)查的方式進(jìn)行專門監(jiān)督，然而，在實(shí)踐操作中由于缺乏具體操作的細(xì)則，以致這種專門針對執(zhí)法環(huán)節(jié)的監(jiān)督形式極少被啟用。在司法監(jiān)督方面，我國司法機(jī)關(guān)常常受制于各級政府的權(quán)力干擾，難以開展公正獨(dú)立的審判，對政府執(zhí)法行為進(jìn)行有力的監(jiān)督。權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的形式化導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)及其工作人員難以受到有效的權(quán)力制約，出現(xiàn)了眾多瀆職侵權(quán)行為以及腐敗現(xiàn)象。[9]在20世紀(jì)90年代后半期，僅幾種主要類型的腐敗所造成的經(jīng)濟(jì)損失和消費(fèi)者福利損失平均每年就占全國GDP總量的132%—168%。[10]腐敗現(xiàn)象的蔓延嚴(yán)重侵蝕了政府的合法性基礎(chǔ)，成為當(dāng)前中國一個主要的社會矛盾。

以上問題從根本上說是我國社會轉(zhuǎn)型所致。當(dāng)下，以戶籍制、單位制等為主要手段的身份型社會動員整合模式，已由以國家與社會適度分權(quán)為特征，以法律制度為手段的契約型社會整合模式所取代，政府的社會整合能力已大大增強(qiáng)，極大地激發(fā)了社會活力。然而，社會轉(zhuǎn)型的加快，又對政府整合社會資源的能力提出了更高的要求。但是，計劃經(jīng)濟(jì)時代高度集權(quán)的社會控制模式之影響很難在短時間內(nèi)祛除，政府在從人治邁向法治、從權(quán)力本位轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利本位的過程中面臨著一系列深層次的挑戰(zhàn)，國家與社會的關(guān)系尚不協(xié)調(diào)。因之，加強(qiáng)法治行政推動社會整合仍是一項緊迫的社會任務(wù)。

三以法治行政推進(jìn)社會整合的路徑選擇之策論

法治行政的實(shí)現(xiàn)具有長期性、復(fù)雜性及系統(tǒng)性，需要從社會整合的高度來探索法治行政建設(shè)的具體路徑。

第一，培育以法治精神為核心的行政價值觀，實(shí)現(xiàn)法治從“治民”到“治官”的轉(zhuǎn)換，為政府社會整合提供價值導(dǎo)引?，F(xiàn)代社會整合需要法治文化的價值引領(lǐng)，培育行政法治觀念是法治行政建設(shè)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。首先，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)該樹立法律至上的觀念，充分認(rèn)識到法律是人民意志的體現(xiàn)，摒棄重權(quán)力而輕法律、重義務(wù)而輕權(quán)利的人治思想，將法治的重心從“治民”的觀念轉(zhuǎn)變到“治官”的觀念上來，自覺服從法律的規(guī)制。其次，進(jìn)一步明確法律面前人人平等的法治精神，禁止任何人和組織享有凌駕于法律之上的特權(quán)，在行政管理的立法和法律適用兩方面對于任何人、任何組織都要一視同仁，平等對待。最后，提升行政機(jī)關(guān)工作人員運(yùn)用法治思維的能力。法律如果不被遵守也就形同虛設(shè)，行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法者執(zhí)法犯法，其帶給法律的傷害尤烈。因此，行政機(jī)關(guān)工作人員應(yīng)該成為遵守和踐行法律的楷模，將法律深化為內(nèi)心的堅定信仰。十八屆四中全會明確提出：“要對法律懷有敬畏之心，……不得違法行使權(quán)力?！狈ㄖ紊鐣男纬捎匈囉谛姓C(jī)關(guān)工作人員敬法守法，從而促進(jìn)全社會法治觀念的培育和提高，所以，“培養(yǎng)從官到民都自覺遵守法律、捍衛(wèi)法律、自覺抵制各種違法行為的良好風(fēng)尚，才是根本性的工作”[11]。

第二，確定行政立法權(quán)力邊界，避免立法機(jī)關(guān)對行政立法授權(quán)的“一攬子”授權(quán)模式，為政府社會整合提供制度保障。（1）規(guī)制行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限。我國行政立法領(lǐng)域存在諸多問題的根源在于行政機(jī)關(guān)所擁有的立法權(quán)限過大，不僅政府條例、部門規(guī)章由行政機(jī)關(guān)直接制定，許多由人大負(fù)責(zé)立法的法律法規(guī)也由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)起草制定。這就出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)自己立法自己執(zhí)行，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的情形。例如，開征稅收權(quán)依照法律應(yīng)歸屬人大，而事實(shí)上我國18種主要稅種中只有3種稅是由全國人大立法征收，其余的15種稅都是由國務(wù)院通過暫行條例來征收的，這無疑削弱了人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的權(quán)威，導(dǎo)致行政權(quán)的膨脹和行政立法部門化、地方化的問題。因而，要明確立法權(quán)力的邊界，適當(dāng)?shù)乜刂菩姓C(jī)關(guān)的立法權(quán)限和立法數(shù)量，使人大切實(shí)擔(dān)負(fù)起立法的主要責(zé)任。在沒有得到立法機(jī)關(guān)的特別授權(quán)的情況下，行政機(jī)關(guān)只能進(jìn)行執(zhí)行性的行政立法而不能創(chuàng)設(shè)新的法律規(guī)范。立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法授權(quán)時，應(yīng)當(dāng)采取“一事一授權(quán)”的方式，盡量避免“一攬子”的授權(quán)方式。（2）提高行政立法質(zhì)量。十八屆四中全會指出：“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須……抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！本托姓⒎▽用妫紫?，要嚴(yán)格遵循法定程序立法，特別是要完善人大制度、政治協(xié)商制度、聽證制度等立法協(xié)商機(jī)制，保證民眾能夠充分有序地參與到立法程序中來。其次，法律條文要符合法律語言要求，必須明確、具體、具備可操作性，避免原則性規(guī)定過多的情形。最后，完善法律審查機(jī)制，在人大內(nèi)部設(shè)立專門的憲法和法律審查機(jī)構(gòu)，防止行政法律法規(guī)與憲法和上位法之間的沖突，同時，也需要解決同位階法律之間的法律沖突。

第三，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)組織和職權(quán)的法定化，堅守“法無授權(quán)即禁止”及“程序正義”原則，為政府社會整合提供組織保證。（1）貫徹行政執(zhí)法的權(quán)責(zé)一致原則。首先，要實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)組織和職權(quán)的法定化。所謂行政機(jī)構(gòu)組織的法定化，就是要求進(jìn)一步修改完善國務(wù)院和各級政府的組織法，以及政府機(jī)構(gòu)編制方面的法律法規(guī)，對行政組織的設(shè)立、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、外部運(yùn)行方式等都要以法律給予明確規(guī)范，避免行政機(jī)構(gòu)臃腫和機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂。所謂行政機(jī)構(gòu)職權(quán)的法定化，就是要以法律的形式確定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單，法無授權(quán)即禁止，非經(jīng)法律授權(quán)任何行政組織皆不能擁有并行使某項職權(quán)，進(jìn)一步增強(qiáng)政府提供公共服務(wù)的職權(quán)，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。其次，要強(qiáng)化政府責(zé)任。在明確政府首長責(zé)任制的基礎(chǔ)上，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對行政機(jī)關(guān)違法違紀(jì)、決策失誤所造成重大損失的行為，要及時追究有關(guān)人員的責(zé)任。（2）實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)工作程序的法定化。程序正義是法治行政所追求的基本理念，只有嚴(yán)格遵循法定程序所作出的執(zhí)法行為才能最大限度地確保行政權(quán)力的使用不至于超出法律邊界。因此，要加緊制定一部完善的行政程序法。將行政聽證制度、信息公開制度、行政調(diào)查制度、說明理由制度、行政案卷制度、行政回避制度等制度體系有機(jī)融貫起來。特別是要制定有效的法律責(zé)任追究和權(quán)利救濟(jì)程序，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的目標(biāo)。此外，需要制定各類專門行政程序法規(guī)范，完善行政程序法體系。通過嚴(yán)密的程序界定行政執(zhí)法的方法、步驟、形式、權(quán)限、強(qiáng)制措施等等，以及作出行政處理和行政處罰決定、實(shí)施行政強(qiáng)制措施的條件及權(quán)能，保障行政行為的公開性、公正性和合法性。

第四，建立全方位、多層次、強(qiáng)有力的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系，形成對行政腐敗的“零容忍”，為政府社會整合夯實(shí)合法性基礎(chǔ)。對行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約是實(shí)現(xiàn)法治行政的內(nèi)在要求。首先，必須加強(qiáng)人大對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，完善人大對政府工作的日常性質(zhì)詢機(jī)制，通過構(gòu)建具備可操作性的程序規(guī)則，使人大罷免官員、改變或撤銷不合理行政行為的權(quán)力落到實(shí)處，還可以增加警告、訓(xùn)誡等監(jiān)督方式使人大對政府的監(jiān)督措施更有層次性。其次，深化司法體制改革，保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立公正地對行政權(quán)力進(jìn)行司法監(jiān)督。再次，強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，建立垂直、獨(dú)立、高效的反腐敗體系，對政府腐敗侵權(quán)行為堅決實(shí)行“零容忍”。最后，加快建立政府信息公開和官員財產(chǎn)申報公開制度，保障媒體輿論、社會組織和公民個人等對行政機(jī)關(guān)和行政官員的監(jiān)督?？傊?，應(yīng)致力于將監(jiān)督納入法治軌道，確立以人大為核心的監(jiān)督體系，明確司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、民主黨派和社會組織、新聞媒體等各個監(jiān)督主體的地位、職責(zé)、權(quán)限和監(jiān)督方式，形成全方位、多層次、強(qiáng)有力的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。

社會整合是構(gòu)建社會主義和諧社會，推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求，黨的十八屆四中全會指出要“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！币蛑?，應(yīng)該加強(qiáng)法治行政的建設(shè)，通過法治文化、行政法律制度的建構(gòu)和政府組織的完善來一體引領(lǐng)中國社會在價值、制度和組織層面的整合，有效保障公民的權(quán)利與自由，提升政府社會整合能力，從而形成國家與社會的良性互動，調(diào)動一切積極因素，凝聚正能量，促進(jìn)社會發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會和諧。

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