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    城市群繪就中國區(qū)域經(jīng)濟新版圖

    2015-11-17 00:24馮奎
    瞭望東方周刊 2015年43期
    關(guān)鍵詞:城市群京津冀規(guī)劃

    馮奎

    2015年10日12日,航拍陸家嘴金融城地標——上海中心、上海環(huán)球金融中心、金茂大廈、東方明珠

    中共十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》),將城市群作為拓展區(qū)域發(fā)展空間重要方式。

    《建議》稱,以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ),以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設(shè)為引領(lǐng),形成沿海沿江沿線經(jīng)濟帶為主的縱向橫向經(jīng)濟軸帶。發(fā)揮城市群輻射帶動作用,優(yōu)化發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群,形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群。

    可以預期,在未來五年,中國的城市群整體上將進入快速發(fā)育的階段,初步成為中國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市群將構(gòu)建中國區(qū)域經(jīng)濟新版圖,充任區(qū)域發(fā)展的主要抓手。

    城市群規(guī)劃越來越明確

    從“十二五”規(guī)劃到中共中央剛剛頒布的《建議》,城市群在規(guī)劃中的地位越來越明確。

    “十二五”規(guī)劃中,城市群屢有提及,但有幾個特點值得注意:

    2015年9月25日, 河北張家口市宣化縣的風能光能互補發(fā)電場

    一是概念內(nèi)涵相對模糊,帶、區(qū)、群、圈等概念都有提及?!笆濉币?guī)劃中提到,要重點推進太原城市群、皖江城市帶、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、中原經(jīng)濟區(qū)、武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群等區(qū)域發(fā)展等。

    二是當時主要是從區(qū)域經(jīng)濟的角度認識城市群的意義。例如“十二五”規(guī)劃中提出,要推動包鄂榆、廣西北部灣、成渝、黔中、滇中、藏中南、關(guān)中-天水、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡等經(jīng)濟區(qū)加快發(fā)展,培育新的經(jīng)濟增長極。“十二五”規(guī)劃中還提出,要推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展,打造首都經(jīng)濟圈等等。

    三是對城市群的規(guī)劃布局十分籠統(tǒng)與簡略。“十二五”規(guī)劃中提出,要在東部地區(qū)逐步打造更具國際競爭力的城市群,在中西部有條件的地區(qū)培育壯大若干城市群。對于培育哪些重點城市群,“十二五”規(guī)劃并未詳細涉及。

    2014年3月,《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)頒布?!兑?guī)劃》提出,城鎮(zhèn)化應以城市群作為主體形態(tài),以大城市為依托,以中小城市為重點。城市群在城鎮(zhèn)化以及在中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局的地位顯著上升。

    《規(guī)劃》同時明確了東部地區(qū)三大城市群與中西部若干城市群的發(fā)展重點,突出要發(fā)展京津冀、長三角、珠三角、成渝、中原、長江中游、哈長等城市群,初步勾勒出國家重點城市群的布局輪廓。

    此后,城市群規(guī)劃越來越受到重視。

    2015年全國兩會上,國務院總理李克強在政府工作報告中提出要制定實施城市群規(guī)劃。2015年4月,國家發(fā)改委印發(fā)《長江中游城市群規(guī)劃》,這是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》頒布后第一個城市群的規(guī)劃。

    中共中央在《建議》中,明確提出要發(fā)揮城市群輻射帶動作用,優(yōu)化發(fā)展京津冀、長三角、珠三角三大城市群,形成東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原等城市群。這也意味著,城市群是“十三五”規(guī)劃的重要內(nèi)容,政策內(nèi)涵清晰,布局合理,發(fā)展任務明確。

    城市群發(fā)育越來越成熟

    “十二五”時期是城市群快速發(fā)育的階段。在 “十三五”時期,城市群進入趨于成熟的新階段。

    “十二五”時期,中國的城鎮(zhèn)化率剛剛跨過50%,城市群發(fā)展迅速。

    從城鎮(zhèn)規(guī)模與人口上看,大中小城市和小城鎮(zhèn)的人口增長較快。從城鎮(zhèn)體系上看,大都市周邊的小城市不斷得到培育,城鎮(zhèn)體系還不完善,城鎮(zhèn)密度正由低到高進行提升。從空間結(jié)構(gòu)來看,城市之間的聯(lián)系較緊密,連接城市的基礎(chǔ)設(shè)施較完善。從城市分工來看,分工體系開始形成,大中小城市既競爭又合作的關(guān)系格局顯露雛形,但大城市的集聚作用多于資源擴散。從城市群增長路徑來看,城市群總體上仍是外延式蔓延,內(nèi)涵式增長剛剛開始。

    “十三五”時期,中國城鎮(zhèn)化率將從54%左右奔向60%左右,城市群發(fā)展在整體上越來越趨于成熟。

    從城鎮(zhèn)規(guī)模與人口上看,城鎮(zhèn)人口仍處于較快增長的進程中,但速度已有所降低。從城鎮(zhèn)體系上看,大中小城市的協(xié)調(diào)性得到加強,城鎮(zhèn)體系將比較完善,城鎮(zhèn)密度將達到較高水平。從空間結(jié)構(gòu)來看,城市之間的聯(lián)系相對已很緊密,連接核心城市與周邊中小城市的各類交通日趨完善。從城市分工來看,中心城市的集聚與擴散相對平衡,分工體系相對合理。從城市群增長路徑來看,城市群內(nèi)涵式增長將漸漸成為主要特征,城市群的邊界基本確立。

    當然,從城市群發(fā)展來看,“十三五”時期,中國的城市群只能是趨于成熟,離真正的成熟階段還有較大差距。特別是我們規(guī)劃了一批超大級城市群,實則只是一個城市較為集中的行政區(qū)域。例如,長江中游城市群面積達到31.7萬平方公里。這個規(guī)模相當于整個日本面積的85%、德國面積的89%。在這個城市群內(nèi),武漢城市圈、環(huán)鄱陽湖城市群、長株潭城市群都還處于向心集聚為主的階段。目前來看,體制、機制的障礙因素都嚴重影響都市核心區(qū)與周邊城市的聯(lián)系合作,更何況這類跨越省級行政區(qū)的城市群。

    因此,類似于長江中游、哈長這類城市群趨于成熟還要有相當長的時間。整體而言,預計經(jīng)歷“十三五”之后的十年,也即達到2030年,城鎮(zhèn)化率達到70%左右,中國的城市群可望進入成熟發(fā)達的高度。

    城市群作用越來越綜合

    “十三五”時期,城市群的作用將得到更加充分全面的發(fā)揮。

    城市群發(fā)展對于拉動與促進國家經(jīng)濟增長的作用,仍然排在最為關(guān)鍵性的位置。2014年,長三角、珠三角、京津冀三大重點城市群的GDP 達到10.6萬億元、7.8萬億元、6.6萬億元,分別占全國的15%、12%和10%,總共占37%。一些較小規(guī)模的城市群,也在大區(qū)域或本省經(jīng)濟中占據(jù)重要地位。例如,關(guān)中城市群的面積是5.5萬平方公里,只有長江中游城市群的面積18%,人口只有約2300萬。2014年,關(guān)中城市群生產(chǎn)總值達11681億元,占陜西全省的66%,在帶動陜西經(jīng)濟發(fā)展,甚至輻射西北經(jīng)濟發(fā)展中仍然舉足輕重。

    “十三五”時期,長江中游、東北、中原、關(guān)中等一批城市群崛起,還有其他更多的小型城市群不斷壯大,將有力地支撐中國經(jīng)濟的基本面。

    城市群的發(fā)展對于引導人口合理分布的作用,越來越受到重視?!笆濉睍r期,一個區(qū)域發(fā)展的熱點是特大城市的人口疏解問題。這個問題的答案就在于城市群的發(fā)展。

    河北省近年來人口保持穩(wěn)定,而北京、天津每年人口增長五六十萬,北京在過去的10年之內(nèi)人口增長約40%,天津增長約30%。河北省在北京的人口將近160萬,占北京常住外來人口的 22%。河北省在天津的人口將近80萬,占天津常住外來人口的25%。展望“十三五”,只有河北省的各類城市發(fā)展起來,換言之,只有通過京津冀城市群的發(fā)展,才能讓中小城市提高吸引力,實現(xiàn)河北省就近就地城鎮(zhèn)化。

    加速城市群發(fā)展,對于縮小過大差距具有不容忽視的重大意義。這些過大差距主要存在于城鄉(xiāng)之間、核心城市與周邊中小城市之間。例如,一些繁華的特大城市周邊就有連綿不斷的貧困帶。解決這類問題,需要推進城市群不斷發(fā)展。因為在城市群形成與發(fā)展的初期階段,大城市吸納資源的力量強大,對周邊中小城市有“虹吸”效應,極易形成大樹底下不長草的現(xiàn)象。而隨著城市群的持續(xù)成長,大城市的集聚與吸附效應仍然存在,但輻射效應將不斷增強。越來越大的輻射效應十分有利于增強周邊落后縣(市、區(qū))的產(chǎn)業(yè)功能,增強小城鎮(zhèn)公共服務和居住功能,推進小城市與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)?!笆濉币獙崿F(xiàn)全面建成小康社會,要讓城市支持農(nóng)村,要解決區(qū)域性整體貧困,城市群的發(fā)展至關(guān)重要。

    城市群分層越來越明顯

    城市分層,城市群亦然?!笆濉睍r期,中國的城市群將出現(xiàn)若干層次。

    這些層次至少可以包括五級:世界級的城市群、向世界級沖刺的城市群、國家級的城市群、區(qū)域性城市群以及地區(qū)性的城市群。

    世界級與具備沖刺世界級城市群的,目前主要是長三角城市群、京津冀城市群與珠三角城市群。這些城市群處于中國經(jīng)濟最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強、吸納外來人口最多的地區(qū)?!笆濉睍r期,這些城市群有望通過創(chuàng)新發(fā)展,加快形成國際競爭新優(yōu)勢,在更高層次參與國際合作和競爭,發(fā)揮其對全國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐和引領(lǐng)作用。

    長江中游、成渝、中原、東北、關(guān)中等城市群,是國家級重要城市群。這些城市群的中心城市都比較突出,處于國家主體功能區(qū)的重點開發(fā)區(qū)域,且每個城市群都依托著廣闊的腹地,發(fā)展?jié)摿薮??!笆濉睍r期,中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍處于快速發(fā)展階段。上述城市群通過加快新型工業(yè)化進程、布局合理的城鎮(zhèn)體系,將強化城市分工合作,形成更大的帶動輻射力量。

    此外,山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群等,以及一批由相鄰的中小城市組成的如呼包鄂榆城市群、晉中城市群、寧夏沿黃城市群等,也如群星璀燦,將在引領(lǐng)區(qū)域與地方發(fā)展中發(fā)揮重大作用。

    城市群治理越來越緊迫

    “十三五”時期,城市群將成為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài),將是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手。優(yōu)化城市群的治理,應該成為重要議題。

    從國際經(jīng)驗看,一些發(fā)達國家都通過探索城市群的治理模式,來推動城市群協(xié)調(diào)能力建設(shè),發(fā)揮城市群的積極作用。

    除了長三角、珠三角等幾個城市群,中國多數(shù)城市群的發(fā)展起步時間不長,且依托于不同行政級別的市、縣、區(qū)、小城鎮(zhèn),城市群之間的行政協(xié)調(diào)色彩較濃。在這種情況下,我們既要發(fā)揮好行政協(xié)調(diào)的優(yōu)勢,又要注意培育城市群之間的市場協(xié)調(diào)機制。

    在推進城市群治理進程中,有幾個重點:

    一是繼續(xù)強化城市群內(nèi)部的省市長協(xié)商會議機制,從行政資源上支持城市群協(xié)同發(fā)展;二是強化不同主體的參與,建立不同形式的城市群合作委員會,這些主體包括城鎮(zhèn)政府、企業(yè)、科研院所、媒體、非政府組織等;三是圍繞城市群發(fā)展的重大關(guān)鍵問題,如基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務一體化等,進行科學規(guī)劃,并從行動上力求突破。四是創(chuàng)新合作形式,通過城市群論壇、城市群招商會、城市共同品牌營銷等方式,為城市群內(nèi)的城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展創(chuàng)造條件。

    (作者系國家發(fā)改委城市中心學術(shù)委員會秘書長)

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