論北極地區(qū)法律治理的框架建構(gòu)與中國參與?

【內(nèi)容提要】 自俄羅斯2007年“北冰洋底插旗行動(dòng)”以來，北極各方的矛盾與爭端迅速激化。在既有解決方案中，完善《聯(lián)合國海洋法公約》和制定“北極條約”是法律制度構(gòu)建最合理的方案，但又都存在不足。北極國家普遍希望北極地區(qū)的大陸架劃界問題能長期局限于北極國家內(nèi)部，通過構(gòu)建一套閉鎖性的北極區(qū)域法制架構(gòu)并片面援引《公約》第76條中對己有利的劃界規(guī)則來最大限度地瓜分北極，確保其在北極地區(qū)的絕對主導(dǎo)地位。非北極國家則希望北極問題國際化，力圖通過修訂《公約》、制訂專門化的“北極條約”等方式，來限制北極國家龐大的利益訴求。為此，中國需要積極參與北極地區(qū)法律制度構(gòu)建，以充分融入北極地區(qū)，增強(qiáng)在北極事務(wù)上的話語權(quán)。

【關(guān)鍵詞】 北極區(qū)域 法律治理 框架建構(gòu) 中國參與

【作者簡介】 章成，武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院講師，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士后，國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員

【中圖分類號】 D933.5

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2015）06-0080-18

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201506006

北極豐富的資源歸屬爭議是北極爭議的焦點(diǎn)，使北極治理發(fā)展成為當(dāng)前全球治理的重要議題之一，圍繞北極治理的爭議正日益轉(zhuǎn)向法律層面及規(guī)則層面。促使北極區(qū)域的法制建構(gòu)朝著有利于廣大非北極國家以及國際社會(huì)整體利益的方向良性發(fā)展，確保北極地區(qū)能在和平與可持續(xù)的條件下得到有序開發(fā)和發(fā)展，乃是國際社會(huì)絕大部分成員的共同期待。上述主體在北極地區(qū)合法權(quán)益的維護(hù)，最終仍取決于《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）體系下有關(guān)北極大陸架特別是200海里外大陸架劃界問題的進(jìn)展?fàn)顩r。本文認(rèn)為，北極區(qū)域法律治理的框架建構(gòu)宗旨應(yīng)是盡可能地保留北極地區(qū)的國際海底區(qū)域，以此為基礎(chǔ)提出一些有建設(shè)性和參考價(jià)值的構(gòu)想和完善建議。隨著自身發(fā)展，中國將更多地參與北極治理之中。因此，從北極區(qū)域法制框架建構(gòu)的角度對此加以探討，既有現(xiàn)實(shí)必要性，對中國自身而言也有戰(zhàn)略前瞻意義。

一、北極地區(qū)爭議的由來

盡管北極問題的白熱化是新近的發(fā)展，但圍繞北極地區(qū)的各類爭議已有較長歷史，其中最為根本的是對北極地區(qū)的法律地位認(rèn)定，近年來的各種爭議大多可從這里找到根源。

在北極地區(qū)法律地位認(rèn)定問題上，主要有兩種觀念。第一種是以俄羅斯和加拿大為代表所倡導(dǎo)的“扇形原則”。所謂“扇形原則”就是以連接北極點(diǎn)和環(huán)北極國家北極海岸線東西兩端的經(jīng)線為軸，將北極區(qū)域劃分為由北冰洋沿岸的五個(gè)國家（俄羅斯、美國、加拿大、丹麥、挪威）分別管轄的扇形區(qū)域。按照這一觀點(diǎn)，扇形區(qū)域內(nèi)的北極陸地、海水和海冰被視為是北冰洋沿岸國家領(lǐng)土的一部分，五個(gè)環(huán)北極國家對北極區(qū)域享有“所有權(quán)”性質(zhì)的北極主權(quán)。除北冰洋沿岸國家外，其他非北極國家和國際社會(huì)在北極地區(qū)不享有任何權(quán)利?！吧刃卧瓌t”最早是由加拿大自治領(lǐng)參議員帕斯卡·蒲安利葉（Pascal Poirier）于1906—1907年在參議院的辯論中首先提出的， 1926年蘇聯(lián)的《北冰洋陸地和島嶼為蘇聯(lián)領(lǐng)土的宣言》（On Proclaiming Lands and Islands in the Arctic Ocean to be the Territory of the USSR， 1926）進(jìn)一步界定了蘇聯(lián)在北極區(qū)域的“扇形主張”的具體地理范圍。然而，“扇形原則”甫一提出就受到了國際法理論界的質(zhì)疑，奧本海、布朗利等著名國際法學(xué)家在其論著中均認(rèn)為，在流動(dòng)漂移的北極海冰之上，不可能產(chǎn)生國際海洋法規(guī)制邊界之外的法律權(quán)利，因此“扇形原則”缺乏明確的國際法依據(jù)。而在實(shí)踐中，“扇形原則”主要有利于在北極地區(qū)擁有漫長海岸線的俄羅斯和加拿大。依據(jù)該原則獲得有限份額的美國和挪威則明確反對這一主張。第二種觀點(diǎn)是非北極國家所倡導(dǎo)的“國際公域論”，它們希望將北極地區(qū)確定為在法律上的“全人類共同遺產(chǎn)”，從而實(shí)現(xiàn)世界各國對北極地區(qū)的共有共享。

《聯(lián)合國海洋法公約》于1994年正式生效，但由于它對北極地區(qū)的法律地位始終沒有作出明確的認(rèn)定，北極國家和非北極國家至今仍對北極地區(qū)的法律定位各執(zhí)一詞。隨著《公約》生效特別是俄羅斯科考隊(duì)于2007年潛入北冰洋底插旗以來，北極爭端有愈演愈烈之勢。具體而言，目前圍繞北極地區(qū)的爭議主要包括三個(gè)方面：

第一，海洋劃界問題。由于北極地區(qū)的主體部分為海洋，根據(jù)《公約》，北極地區(qū)可以進(jìn)行相應(yīng)的海洋劃界工作，如領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界等。在《公約》于1994年正式生效之前，北極地區(qū)的海洋劃界爭議焦點(diǎn)主要集中于領(lǐng)海和漁區(qū)劃界。北極地區(qū)的領(lǐng)海和漁區(qū)劃界爭議問題主要包括俄羅斯與挪威之間的巴倫支海劃界爭議、加拿大和丹麥在巴芬灣和林肯海的劃界爭議等。上述海洋劃界爭議問題目前已總體得到解決，目前僅存的劃界糾紛主要是美國與加拿大之間在波弗特海的劃界問題。在1994年《公約》生效后，北極地區(qū)海洋劃界問題的重點(diǎn)已轉(zhuǎn)移至專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界問題。其中在200海里以內(nèi)，大陸架劃界和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是重合的，而200海里以外的大陸架劃界則是所有北極問題中最為引人注目的部分。

俄挪兩國在科拉半島（Kola Peninsula）的陸地邊界很短，兩國大陸架劃界的爭議海域占巴倫支海全部海區(qū)面積的11.8%。具有政治法律色彩的巴倫支海劃界問題談判啟動(dòng)于冷戰(zhàn)初期。蘇聯(lián)和挪威于1957年首先劃分了兩國在巴倫支海邊緣的瓦朗格爾峽灣的領(lǐng)海邊界。此后，雙方的劃界爭議轉(zhuǎn)向漁區(qū)和大陸架劃界爭議。為緩和局勢并促進(jìn)作為漁業(yè)資源富集區(qū)的巴倫支海的漁業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，兩國于1978年簽署了《蘇挪巴倫支海毗鄰海區(qū)漁業(yè)臨時(shí)適用協(xié)定》，此后又以此為基礎(chǔ)簽署了一系列漁業(yè)協(xié)定，基本實(shí)現(xiàn)了兩國在北極地區(qū)的漁區(qū)劃界問題的順利解決。而兩國在北極地區(qū)的大陸架劃界爭議則經(jīng)歷了更為復(fù)雜的過程。在2010年《俄挪巴倫支海和北冰洋海洋劃界與合作協(xié)定》正式簽署之前，兩國均強(qiáng)調(diào)1978年《蘇挪巴倫支海毗鄰海區(qū)漁業(yè)臨時(shí)適用協(xié)定》不影響雙方在巴倫支海大陸架劃界談判中的立場。由此可見，巴倫支海大陸架劃界談判的障礙并不影響俄（蘇）挪兩國在漁區(qū)生產(chǎn)與管理等屬于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)容方面的合作，而由于大陸架劃界與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界的法律權(quán)利基礎(chǔ)不同，又反過來延緩了在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)事項(xiàng)上進(jìn)展較為順利的雙方最終解決巴倫支海劃界爭議的進(jìn)程。這也反映了當(dāng)前國際海洋劃界的一般情況，即牽涉到海底油氣資源等大陸架礦藏歸屬的大陸架劃界問題，其談判難度遠(yuǎn)高于以漁業(yè)問題為主要內(nèi)容的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界談判。直到2007年，俄挪兩國關(guān)于巴倫支海的大陸架劃界談判才取得重大突破，兩國將1957年的原瓦朗格爾峽灣領(lǐng)海邊界線向北延伸并穿過巴倫支海南部雙方權(quán)利主張重疊區(qū)域的起點(diǎn)位置，一直延伸到北冰洋中央?yún)^(qū)部分。2010年兩國締結(jié)《俄挪巴倫支海和北冰洋海洋劃界與合作協(xié)定》，實(shí)現(xiàn)了兩國在北極地區(qū)劃界爭議的一攬子解決。

加拿大和丹麥在北極地區(qū)存在關(guān)于漢斯島的領(lǐng)土主權(quán)歸屬爭議。除此之外，兩國之間的海洋劃界爭議解決進(jìn)程總體比較平穩(wěn)。1973年，兩國率先劃出了雙方在巴芬灣的大陸架邊界線，這是1958年《大陸架公約》通過以來世界上出現(xiàn)的第一條大陸架邊界線。兩國在1973年協(xié)定的第2條中，明確了劃界所需的等距離中間線是按雙方沿岸直線基線起算這一前置技術(shù)性條件。2012年12月28日，兩國以新的海洋劃界協(xié)定取代了1973年劃界協(xié)定。在繼承1973年劃界協(xié)定邊界的基礎(chǔ)上，兩國將原有邊界線延伸至北極地區(qū)的林肯海，使兩國的海洋邊界線總長度超過2 000公里，這在海上邊界長度方面是相當(dāng)少見的，足以顯示兩國海洋劃界協(xié)定對于穩(wěn)定地區(qū)局勢的示范效應(yīng)。丹麥外交大臣維利·瑟芬達(dá)爾（Villy S?vndal）表示，新的海洋劃界協(xié)定是促進(jìn)北極國家密切合作的重要步驟，北極國家需要落實(shí)2008年《伊魯麗薩特宣言》（Ilulissat Declaration）精神，為此后北極國家各自的200海里外大陸架劃界工作鋪平道路。加拿大高級官員亦表示新劃界協(xié)定的達(dá)成為北極地區(qū)演示了值得期待的健康、安全與繁榮愿景。 但在北極地區(qū)的200海里外大陸架劃界議題上，兩國在總體立場相互牽制的同時(shí)，亦需尋找共同的地質(zhì)科學(xué)證據(jù)來合作對抗北冰洋另一側(cè)的俄羅斯。加之漢斯島主權(quán)歸屬爭議的長期存在，北極問題在今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)仍是牽動(dòng)兩國神經(jīng)的敏感議題。

20世紀(jì)初，美加兩國曾在北極地區(qū)發(fā)生過激烈的領(lǐng)土主權(quán)爭執(zhí)，雙方對阿拉斯加南部的“柄型狹長地帶”的主權(quán)歸屬各執(zhí)一詞。1902年，美軍開進(jìn)南阿拉斯加擺出戰(zhàn)爭姿態(tài)，加拿大的宗主國英國為了維持英美關(guān)系而做出讓步，使加拿大最終被迫同意將南阿拉斯加的“柄型狹長地帶”讓與美國。經(jīng)過這次事件后的加拿大受到了強(qiáng)烈刺激，進(jìn)而走上了自主維護(hù)并強(qiáng)化自身北極權(quán)益的道路。而作為北極領(lǐng)土爭奪戰(zhàn)的大贏家美國，在先后從俄國和加拿大得到阿拉斯加和南阿拉斯加“柄型狹長地帶”之后，它在北美洲北極地區(qū)的領(lǐng)土要求得到了滿足，鞏固了自己在北極地區(qū)的地位，占領(lǐng)了優(yōu)良的海港和海岸線。 此后，美加兩國在北極地區(qū)的爭議轉(zhuǎn)向，并且兩國在該海區(qū)的劃界糾紛持續(xù)時(shí)間最長。加拿大堅(jiān)持在波弗特海按照西經(jīng)141°的子午線進(jìn)行劃界，這實(shí)際上是加拿大企圖在北極地區(qū)適用“扇形原則”進(jìn)行海洋劃界的翻版；而美國通過對該海區(qū)劃界的案頭研究認(rèn)為，按照等距離中間線原則劃分兩國在波弗特海的大陸架（包括200海里以內(nèi)的大陸架和超過200海里的外大陸架），對美國而言更為有利。雖然美加兩國是關(guān)系緊密的盟國，但雙方在波弗特海的劃界問題上的爭議直到目前依然無法調(diào)和。因此，這也是北極地區(qū)現(xiàn)存的沒有取得任何實(shí)質(zhì)進(jìn)展的海洋劃界爭議。

相對于北極地區(qū)的領(lǐng)海、漁區(qū)及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、200海里以內(nèi)的大陸架劃界問題而言，《公約》中有關(guān)200海里外大陸架的劃界規(guī)則在北極地區(qū)的適用問題更為復(fù)雜。借助北極氣候變暖和北極潛藏資源陸續(xù)被發(fā)現(xiàn)的“東風(fēng)”，北極地區(qū)的外大陸架劃界問題引發(fā)了越來越多的爭議和討論，因而引起有關(guān)國家和國際組織的極大關(guān)注。以2001年俄羅斯率先提交北極地區(qū)200海里外大陸架劃界申請案和2007年洋底插旗行動(dòng)為標(biāo)志，北極大陸架劃界問題已一躍成為國際法和國際政治中的一大熱點(diǎn)問題。目前，已提交給聯(lián)合國大陸架界限委員會(huì)審議的200海里外大陸架劃界申請案主要包括：2001和2015年的俄羅斯外大陸架劃界案，2006年的挪威劃界案以及2014年的丹麥（格陵蘭）劃界案。但截至2015年11月，委員會(huì)審議通過的劃界案僅有2006年挪威劃界案一例。

第二，航道地位及管理爭議。北極地區(qū)是聯(lián)通歐亞美三大洲的最短通道。自新航路開辟以來，各國航海家曾嘗試打通北極航道，但在北極的惡劣氣象和海況條件下均無功而返。隨著北極海冰的加速消融，以往一直處于冰封狀態(tài)的北冰洋航道終于有了開通的現(xiàn)實(shí)可能。經(jīng)由俄羅斯西伯利亞海岸的北極航道被稱為東北航道（俄羅斯稱其為“北方航線”），蜿蜒通過加拿大北極群島的北極航道被稱為西北航道。2008年以后，兩條北極航道首次同時(shí)在夏季開通。自2009年起，來自德國、荷蘭、中國等國的商船陸續(xù)完成對北極航道的商業(yè)性試航，北極航道的商業(yè)運(yùn)營潛力迅速上升?？梢灶A(yù)見，一旦北極航道實(shí)現(xiàn)常態(tài)化商業(yè)運(yùn)營，北半球各大港口之間的聯(lián)系勢必更加便捷。同時(shí)，由于世界上多數(shù)國家及海上貿(mào)易較為發(fā)達(dá)的國家均集中于北半球，故而北極航道的重要性和戰(zhàn)略價(jià)值必將躍居現(xiàn)有世界主要航道（蘇伊士運(yùn)河、印度洋航線、馬六甲海峽、太平洋航線、巴拿馬運(yùn)河、加勒比航線）之上。這對世界航運(yùn)版圖來說無疑是一場重大革命。因此，有關(guān)各方對于北極航道的法律地位和管理機(jī)制早就存在著激烈爭議。在西北航道方面，加拿大通過其國內(nèi)法案將西北航道界定為本國的內(nèi)水，而美國和歐盟則認(rèn)為西北航道屬于可供國際航行、適用過境通行制的國際海峽；在東北航道方面，俄羅斯也通過諸多國內(nèi)法案法規(guī)對東北航道實(shí)施強(qiáng)力管控，并對東北航道附近的北極海域主張“歷史性權(quán)利”，而美國等西方國家要求將東北航道國際化，并強(qiáng)烈反對俄羅斯對通過東北航道的商業(yè)船舶強(qiáng)制收取破冰導(dǎo)航等高額服務(wù)費(fèi)的做法。

第三，其他爭議性問題。北極地區(qū)的其他爭議性問題還有領(lǐng)土主權(quán)爭議、生態(tài)環(huán)保和北極地區(qū)原住民福祉問題以及北極油氣資源開發(fā)等問題。與前兩者相比，上述爭議在北極地區(qū)有所體現(xiàn)，但并非最為突出的部分，一些與前兩者爭議存在密切關(guān)聯(lián)，如北極地區(qū)的油氣資源開發(fā)與北極地區(qū)的大陸架劃界問題屬于北極資源爭端中的一體兩面。關(guān)于北極地區(qū)的陸地領(lǐng)土主權(quán)爭端，除了丹麥和加拿大之間在關(guān)于漢斯島嶼上的紛爭之外，北極國家之間并不存在關(guān)于領(lǐng)土主權(quán)歸屬上的突出法律問題。

與此同時(shí)，對于北極地區(qū)的生物資源而言，更大的威脅和焦點(diǎn)集中在肆意捕撈所造成的生物滅絕和生態(tài)環(huán)境破壞方面，這在當(dāng)前急劇變化的北極局勢下也顯得迫在眉睫。北極各種形式的冰川記載了地球環(huán)境演變的各種信息特征，也是科考的重要對象。北極冰川在地球大冰河時(shí)期與間冰期的進(jìn)退變化，不僅直接造就了北冰洋沿岸漫長的侵蝕型地表形態(tài)海岸線，而且改變了地球生物物種的生存環(huán)境并影響了生物物種的進(jìn)化過程。格陵蘭冰蓋還是世界上僅次于南極的最大冰川淡水儲(chǔ)藏庫，如果能在不破壞環(huán)境的前提下得到充分、科學(xué)的利用，足以解決大部分國家所面臨的淡水資源危機(jī)。倘若格陵蘭冰川全部融化，世界海平面將上升7米，大面積的濱海居住帶和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)將面臨滅頂之災(zāi)。所以無論是從淡水資源的開發(fā)利用角度還是從保護(hù)氣候環(huán)境、抑制全球變暖的角度來說，妥善呵護(hù)與科學(xué)利用好北極冰蓋顯然具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

北極地區(qū)的原住民福祉問題在各北極國家內(nèi)部也較為突出。北極原住民聚居地區(qū)普遍面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為滯后的問題，各北極國家也相繼出臺(tái)了一系列措施來保障原住民的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)權(quán)利。例如，2015年9月1日到3日，奧巴馬成為首位到訪阿拉斯加北極圈內(nèi)社群的在任美國總統(tǒng)，其主要目的是倡導(dǎo)保護(hù)阿拉斯加的冰川，呼吁全球應(yīng)對氣候變化，同時(shí)宣布把位于阿拉斯加境內(nèi)的北美最高峰麥金利峰改回其曾用名“德納里峰”，以此來獲得當(dāng)?shù)卦∶竦暮酶?。但在北極理事會(huì)等區(qū)域性國際對話平臺(tái)層面，上述爭議問題并不突出。另外，北極地區(qū)存在的上述爭議，與國際社會(huì)的人權(quán)、環(huán)保和發(fā)展主題也是相契合的。

二、北極地區(qū)現(xiàn)有法律治理機(jī)制的不足

目前，關(guān)于北極地區(qū)法律制度的建構(gòu)框架主要有《公約》和1920年的《斯瓦爾巴德條約》。但后者僅適用于斯瓦爾巴德群島這一北極地區(qū)的局部范圍，存在調(diào)整區(qū)域極為有限的問題，難以覆蓋全部北極區(qū)域?！豆s》對于北極地區(qū)的法律規(guī)制也存在明顯的缺陷和不足，其具體表現(xiàn)為：

第一，《公約》未對兩極尤其是北極地區(qū)的法律地位作出明確規(guī)定，使其難以應(yīng)對北極的具體情況，還可能導(dǎo)致少數(shù)北極國家片面援引《公約》中的200海里外大陸架劃界規(guī)則，通過“公器私用”圖謀大規(guī)模圈占和瓜分面積有限但資源儲(chǔ)量豐富的北極。

通觀《公約》全文可知，它并非為了北極地區(qū)而專門制訂的法律，《公約》全文無一處提及北極或兩極海域應(yīng)被賦予與一般海域不同的法律地位。 雖然《公約》第234條明確提出以“冰封區(qū)域”作為適用范圍，但對于在冰川逐步融化的、明確的北極地區(qū)卻很難創(chuàng)建一個(gè)清晰易懂的法律框架。 該條款的內(nèi)容是：“沿海國有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?，這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形對航行造成障礙或特別危險(xiǎn)，而且海洋環(huán)境污染可能對生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂。這種法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行和以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對海洋環(huán)境的保護(hù)和保全。”雖然從自然地理特征上看，這一條款似乎是針對北極地區(qū)的一個(gè)專門性規(guī)定，但是不能把它作為《公約》中的獨(dú)立“北極條款”對待。該條款系《公約》第十二部分“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”中第八節(jié)“冰封區(qū)域”的內(nèi)容，且該條款是該部分該節(jié)的唯一條款。對于北極地區(qū)來說，第234條賦予北極國家制定法律規(guī)章保護(hù)海洋環(huán)境的權(quán)利，以避免對它們的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)造成污染，其中說明了賦予權(quán)利的特殊地理原因，同時(shí)對北極國家的權(quán)利予以限制。《公約》該條款內(nèi)容的簡約在當(dāng)時(shí)的自然條件下影響并不大，但隨著北極冰雪的不斷消融，北極海域的通航、海洋科研和資源開發(fā)等問題紛紛涌現(xiàn)，北極治理的法律依據(jù)問題也顯得尤為突出了。

鑒于氣候變化在刺激北極問題上的重要性，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》應(yīng)該與《公約》成為并列的北極全球性治理框架公約。但是，這兩個(gè)公約的內(nèi)容仍然需要更加細(xì)化的條款予以補(bǔ)充。相比之下，關(guān)于《公約》在北極海域的適用規(guī)則顯得更加模糊和缺位。例如，可以從《公約》第234條有關(guān)“冰封區(qū)域”的規(guī)定中尋找排除《公約》第76條在北極適用的可能性?！氨鈪^(qū)域”是沿海國在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)唯一可以采取國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域，且只從屬于“適當(dāng)顧及航行”的唯一限制， 目前因援用“冰封區(qū)域”的規(guī)定而受益的恰恰是北極國家。由于全球變暖效應(yīng)的影響，部分極地水域在進(jìn)行季節(jié)性商業(yè)通航的同時(shí)正好符合《公約》對于“冰封區(qū)域”的規(guī)定，緊鄰加拿大海岸的西北航道正是上述情形中的范例。此外，《公約》第234條有關(guān)“適當(dāng)顧及航行”的內(nèi)容本身也存在不足。如與航行相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、程序等事項(xiàng)均無具體的規(guī)定，僅以要求通過該區(qū)域的外國船舶遵守“普遍接受的國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)”一言以蔽之，這顯然有失之過寬之嫌。而第234條的規(guī)定還存在適用范圍過窄的問題，因?yàn)槠鋬H在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)適用。

由此可見，《聯(lián)合國海洋法公約》在北極地區(qū)的規(guī)則適用存在較為明顯的缺失問題，而僅有的若干規(guī)則從其字面含義來看又極有可能導(dǎo)致不利于非北極國家和國際社會(huì)共同利益的消極后果。這也是北極國家片面強(qiáng)調(diào)只能依據(jù)《公約》“既有規(guī)則”解決北極問題的隱含目的。

第二，現(xiàn)行《公約》存在未能緊跟當(dāng)前海洋科技發(fā)展趨勢的不足。由于北極地區(qū)的主體部分是海洋，北極爭端的實(shí)質(zhì)是北極國家圍繞海冰即將大范圍消融的北極海域而展開的海洋劃界問題拉鋸戰(zhàn)，同時(shí)會(huì)對北極地區(qū)諸多爭議的走向以及既有的國際格局利益分配產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。但《公約》對于大陸架在法律上的最外部界限的劃界規(guī)則界定不清，標(biāo)準(zhǔn)難以把握，同時(shí)受限于北極地區(qū)的復(fù)雜氣象海況條件，人類對于北極地區(qū)地理地質(zhì)狀況的掌握尚未達(dá)到十分精確的程度。因此，在對北極地區(qū)海底海床大陸架尚未充分掌握的前提下，就片面依據(jù)反映上世紀(jì)七八十年代認(rèn)識水平的《公約》的有關(guān)規(guī)定來決定北極大面積海床底土的法律地位及性質(zhì)權(quán)屬，未免失之草率。

此外，《公約》締約國可以任意選用對其有利的劃界標(biāo)準(zhǔn)來最大范圍地?cái)U(kuò)展其大陸架邊界。倘若《公約》將外大陸架的外部界限嚴(yán)格限定在350海里，北極地區(qū)尚可保留相當(dāng)份額的國際海底區(qū)域，但由于《公約》還規(guī)定了“2 500米等深線+100海里”這一外大陸架劃界規(guī)則，當(dāng)這一規(guī)則在平均深度不足1 000米、97%以上的海區(qū)深度不足2 500米的北極海域得到適用，則北極地區(qū)的國際海底區(qū)域?qū)⒈还戏执M。

由此可見，北極地區(qū)的外大陸架劃界問題無疑是諸多北極爭端在國際法視域下的核心和關(guān)鍵，它的演進(jìn)趨勢將為北極問題的綜合解決指明方向。 然而《公約》的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)間接鼓勵(lì)有關(guān)國家出于利己而非嚴(yán)肅的科學(xué)動(dòng)機(jī)來提交200海里外大陸架劃界申請案。例如，在北極地區(qū)的爭奪中最為積極的俄羅斯，早在2001年就向大陸架界限委員會(huì)提出劃界案申請，嘗試將本國200海里外的大陸架外部界限擴(kuò)展到位于北冰洋中部的羅蒙諾索夫海嶺。與此同時(shí)，美國和加拿大也加緊了對于大陸架的勘探和劃界工作?！罢鐚Υ箨懠苄局鳈?quán)那樣，雙邊的洋底劃界問題至關(guān)重要。因?yàn)樗鼪Q定了哪一個(gè)國家在大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的自然資源上享有主權(quán)。這些資源包括生物資源（漁業(yè)資源、甲殼類動(dòng)物和無脊椎軟體動(dòng)物）和非生物資源（主要是指石油和天然氣資源）?！?在能源危機(jī)凸顯的今天，正是由于大陸架本身所蘊(yùn)含的豐富的生物資源和能源資源對一國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展顯得尤為重要，導(dǎo)致對北極的開發(fā)已經(jīng)超出了單純的地質(zhì)勘探和國際法習(xí)慣的層面，而更像是周邊國家為了追逐利益而在政治和外交手段方面的博弈。

第三，《公約》所確立的法律制度的執(zhí)行力及其爭端解決機(jī)制的強(qiáng)制力明顯受到質(zhì)疑。這表現(xiàn)在：一方面，《公約》對于北極地區(qū)目前所面臨的海洋法問題，諸如外大陸架劃界問題、海洋劃界紛爭解決問題、通航自由問題以及生物資源和非生物資源的管理和控制問題，都創(chuàng)制了一系列管理體系。然而，《公約》在哪些方面沒有作出明確的規(guī)定遠(yuǎn)比其在某些方面作出的規(guī)定要重要得多。 現(xiàn)行法律體系只是規(guī)定了要管理什么，為什么要管理，但是在怎樣管理上卻還留有真空；特別是，對于像美國這些未簽署和批準(zhǔn)加入《公約》的國家來講，如何對它們進(jìn)行規(guī)制，使其能夠按照成員國的規(guī)范和流程行事以達(dá)到既定的目標(biāo)，還是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。這種不完善的狀態(tài)勢必對通過法律來解決北極地區(qū)問題產(chǎn)生不利影響。

另一方面，雖然《公約》擁有強(qiáng)制性爭端解決機(jī)制，但在實(shí)際中遇到棘手問題時(shí)，還是會(huì)凸顯強(qiáng)制力不足和懲戒性不夠的弱點(diǎn)，難以對破壞北極地區(qū)和平劃界的行為采取有震懾力的措施。也正是由于存在弊端，因而迫切需要完善北極地區(qū)的法律建設(shè)。

三、建構(gòu)北極法律治理框架的可能模式

北極問題的復(fù)雜性以及各類爭議不斷浮出水面，給北極區(qū)域的法制建構(gòu)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此謀劃北極區(qū)域整體法制框架的建構(gòu)十分迫切。如前所述，海洋劃界和航道規(guī)制問題是北極區(qū)域法制框架建構(gòu)的重中之重。蘇伊士運(yùn)河和巴拿馬運(yùn)河曾經(jīng)一直是主要的國際航道，然而在日益膨脹的貨物運(yùn)輸量和日益猖獗的海盜等威脅出現(xiàn)的背景下，以北極航道來分擔(dān)甚至替代其他航道的計(jì)劃被提上日程。而北極地區(qū)豐富的油氣資源主要存儲(chǔ)在北極大陸架及北極國際海底區(qū)域的底土之上，因此資源歸屬問題的完全解決取決于北極海域大陸架問題的解決。而北極區(qū)域法制框架的建構(gòu)需要解決的問題不僅限于海洋法，也包括國際組織法、國際環(huán)境法、國際人權(quán)法等共同規(guī)制。因此，妥善處理好北極地區(qū)的法制建構(gòu)問題，勢必會(huì)對北極區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)的合作及良性發(fā)展產(chǎn)生廣泛的影響和積極的示范作用。

（一）建構(gòu)北極法律治理框架的基本內(nèi)涵及要素

結(jié)合上文論述不難看出，作為北極地區(qū)現(xiàn)有法律治理的主要規(guī)范框架和運(yùn)行機(jī)制的《公約》，對于北極地區(qū)的規(guī)則調(diào)整能力存在頗多缺失之處，其主要缺陷和不足均反映在北極地區(qū)的大陸架劃界爭議問題上。這也說明，作為一個(gè)演變中的國際法問題，北極地區(qū)的大陸架劃界問題具有高度的戰(zhàn)略意義。這不僅直接關(guān)系到資源開發(fā)利用的權(quán)屬問題，同時(shí)還將牽涉到北極海域國際海底面積大小的確定，這些問題都涉及國際社會(huì)中數(shù)量眾多的非北極國家的切身利益。環(huán)北極國家圍繞大陸架劃界問題所開展的緊鑼密鼓的法律行動(dòng)，其核心意圖就是爭奪北極地區(qū)的各類資源。因此，改進(jìn)《公約》對北極地區(qū)的調(diào)整力和執(zhí)行力較弱的現(xiàn)狀，必須嘗試建構(gòu)一套較為可行的北極法律治理框架，其基本內(nèi)涵及要素應(yīng)當(dāng)包含以下兩個(gè)方面：

一方面，可行的北極法律治理的基本內(nèi)涵是在和平、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展與國際社會(huì)共同利益的基礎(chǔ)上，以北極區(qū)域國際法為主要的制度性規(guī)則架構(gòu)來安排，以應(yīng)對當(dāng)前由北極問題所引發(fā)的地區(qū)性和全球性綜合挑戰(zhàn)，最終推動(dòng)北極地區(qū)的法律和政治秩序從失序走向有序，實(shí)現(xiàn)北極域內(nèi)域外各國的和諧共贏，維護(hù)北極地區(qū)的和平安寧局面，推動(dòng)北極地區(qū)的法治化與國際合作。

另一方面，可行的北極法律治理框架應(yīng)包括三個(gè)基本要素。其一，強(qiáng)化北極法律治理機(jī)制的執(zhí)行力，這是當(dāng)前北極法律治理機(jī)制所面臨的最大問題，因此構(gòu)建有關(guān)北極區(qū)域法制框架并強(qiáng)化其規(guī)則的有效性和執(zhí)行力，推動(dòng)北極治理規(guī)則從國際“軟法”逐步走向“硬法”，是應(yīng)對目前北極治理困局的最為重要的應(yīng)對途徑，同時(shí)推進(jìn)北極法律治理的責(zé)任落實(shí)及政治層面的國際合作。

其二，推進(jìn)全球及區(qū)域范圍不同層次主體對北極共同治理的廣泛參與。這意味著在主權(quán)國家層面吸納北極域外國家的參與和合作，在非國家層面鼓勵(lì)北極地區(qū)地方政府、原住民族群社團(tuán)、擁有先進(jìn)資源開發(fā)技術(shù)的跨國公司以及域外環(huán)保型公益組織的共同參與，促使未來北極法律治理的框架能夠切實(shí)全面地反映各利益攸關(guān)方的訴求，從而保障各方參與北極事務(wù)和北極治理的合法權(quán)利。

其三，維系北極治理體系的多元平衡。這也是前兩項(xiàng)要素的題中應(yīng)有之義。北極問題的外溢性使其不可能是一項(xiàng)簡單的地區(qū)事務(wù)，也不可能僅由極少數(shù)北極國家來主宰復(fù)雜性和連帶性極高的北極事務(wù)。只有北極區(qū)域法制框架在規(guī)則設(shè)計(jì)上保障多元平衡的權(quán)力和利益分配格局，才能保障北極地區(qū)法律治理框架的建構(gòu)向著公平、公正的方向發(fā)展。

（二）創(chuàng)制“北極條約”的現(xiàn)實(shí)需求及潛在困難

目前，建構(gòu)北極地區(qū)法律制度主要有三個(gè)構(gòu)想：第一，借鑒《斯瓦爾巴德條約》。該條約于1920年由33個(gè)締約國所訂立，很好地解決了北極地區(qū)斯瓦爾巴德群島的糾紛，實(shí)現(xiàn)了挪威政府在權(quán)利和義務(wù)兩方面的統(tǒng)一，是解決北極地區(qū)領(lǐng)土爭端的成功典范。如果效仿《斯瓦爾巴德條約》的做法，那么在該協(xié)議的范圍內(nèi)，不僅所有締約國的公民都可以正當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活居住，各國的科考隊(duì)也都可以獲得便利的場所和政府的保護(hù)，為促進(jìn)北極地區(qū)科學(xué)考察作出貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，也能保證主要國家的權(quán)利和義務(wù)的對等，有效解決該區(qū)域的領(lǐng)土和主權(quán)糾紛。

第二，通過加強(qiáng)北極理事會(huì)的作用和職權(quán)，在北極事務(wù)方面協(xié)商一致進(jìn)行集體合作與磋商，來促進(jìn)北極地區(qū)法律問題的合理解決。北極理事會(huì)創(chuàng)建于1996年，主要是為了實(shí)現(xiàn)北極資源的可持續(xù)管理、加強(qiáng)對北極地區(qū)自然環(huán)境和原住民的權(quán)益保護(hù)。的確，北極理事會(huì)在這些方面也作出了重要貢獻(xiàn)。

第三，通過國際法院的判決對有爭議的問題做出處理，以此形成歷史判例，使其成為國際法上可以適當(dāng)援引的先例，促進(jìn)北極地區(qū)法律地位的合理解決。但這一構(gòu)想存在重大缺乏。首先，《斯瓦爾巴德條約》只適用于局部地區(qū)，主要規(guī)定涉及當(dāng)?shù)氐木用?、氣候和歷史文化因素，難以擴(kuò)大到冰原覆蓋、人煙稀少的廣大北極地區(qū)。其次，北極理事會(huì)創(chuàng)建之初的目的并非解決政治和軍事上的糾紛，更多的是對自然環(huán)境和原住民的人道主義關(guān)懷，它也缺少有約束力的機(jī)制且難以保障資金的來源，在很多議題上存在爭議。一些成員國和觀察員國由于各自不同的國家利益，導(dǎo)致關(guān)系貌合神離，通過北極理事會(huì)達(dá)成一致意見并采取集體行動(dòng)存在相當(dāng)大的困難。最后，在國際法院方面，通過法律程序和法院判決來解決爭議不失為一個(gè)值得采納的方法，但由于爭議問題數(shù)量眾多、錯(cuò)綜復(fù)雜，僅靠國際法院的判決難以架構(gòu)全部的法律規(guī)范，只能是對具體問題具體方面的零星修補(bǔ)。另外，倘若一味依賴國際法院，會(huì)給本就繁忙的國際法院增加浩繁的工作量和巨大的工作壓力，難以保證每個(gè)案件投入的時(shí)間、精力和效率，勢必對國際社會(huì)其他案件的解決產(chǎn)生不利影響。

慮及上述構(gòu)想的優(yōu)勢與不足，強(qiáng)化北極法律治理的執(zhí)行機(jī)制可從創(chuàng)制“北極條約”的視角著手進(jìn)行。可從兩個(gè)方面思考創(chuàng)制“北極條約”的可能性。一方面，“北極條約”有潛力控制現(xiàn)有的“北極爭奪戰(zhàn)”。盡管從北極地區(qū)的實(shí)際狀況和《公約》倡導(dǎo)的國際法理來看，世界上大多數(shù)國家都主張兩極地區(qū)應(yīng)該是全人類共同享有的寶貴財(cái)富，不應(yīng)該為某個(gè)或者某些國家所單獨(dú)占有，但仍有部分國家以實(shí)際行動(dòng)宣示著自己對兩極地區(qū)的主權(quán)主張或權(quán)利要求?，F(xiàn)有的國際法對此類問題的約束力極為虛弱。故只有增強(qiáng)機(jī)制的約束力和強(qiáng)制力，才能更好地維護(hù)北極地區(qū)的和平，守衛(wèi)好人類的這一凈土。“北極條約”的制定有助于解決這些問題。倘若有關(guān)各方能以“北極條約”的形式推動(dòng)北極地區(qū)法制框架的建構(gòu)與形塑，那么日益升溫的“北極爭奪戰(zhàn)”局面必將得到控制，北極地區(qū)現(xiàn)存的國際法碎片化和不成體系等特征也將得到紓解。

另一方面，“北極條約”能為北極地區(qū)爭議提供一個(gè)戰(zhàn)略性解決框架。針對北極地區(qū)存在的各類法律治理問題，已有的解決方案多從具體的北極環(huán)境及生態(tài)保護(hù)出發(fā)，以較為籠統(tǒng)的規(guī)則予以應(yīng)對。但在北極地區(qū)，不同的海洋法問題、不同區(qū)域的自然情況，都會(huì)使北極問題下屬的子問題存在差異，規(guī)制這些活動(dòng)的法律制度亦存在差別，采用大而籠統(tǒng)的軟法性措施無法有效應(yīng)對北極區(qū)域內(nèi)各種政治與法律矛盾，而這恰恰是當(dāng)前北極局勢的現(xiàn)狀。故必須首先抓住北極問題的核心爭議，有針對、有區(qū)別地進(jìn)行整體框架性的規(guī)制。事實(shí)上，有眾多組成部分的《南極條約》，能夠?qū)Ρ睒O地區(qū)國家提供更多的啟發(fā)，至少在普遍適用的原則和所包含的事項(xiàng)方面便是如此。 因此，有學(xué)者建議，仿照《南極條約》的模式，凍結(jié)北極爭議海域及海底的相關(guān)主張，并且將實(shí)施共同開發(fā)等內(nèi)容作為未來“北極條約”的核心組成部分。

但必須看到，制定“北極條約”也面臨著重大的潛在困難。第一，地理環(huán)境因素的影響是“北極條約”制定的最大困難。在地理方面，北極地區(qū)與南極地區(qū)正好相反，南極地區(qū)是由海洋環(huán)繞的大塊冰封的陸地所組成，而北極主要由海洋構(gòu)成。雖然有些國家對南極地區(qū)主要領(lǐng)土宣示主權(quán)，但這種宣示普遍不被接受，并且被《南極條約》所凍結(jié)?！赌蠘O條約》創(chuàng)建了該地區(qū)的法律框架，條約所涉及的范圍甚至包括南極大陸到南緯60度的水域。 南極地區(qū)主要以南極大陸為主，進(jìn)行界限劃分較為容易，但北極地區(qū)主要是圍繞極點(diǎn)附近的北冰洋，在地理勘探上存在較大難度，地理環(huán)境根本上決定了規(guī)劃難以實(shí)施。

第二，政治和主權(quán)方面的影響。主權(quán)在國際法上擁有最為豐富和成熟的實(shí)踐，是支撐國際法理與現(xiàn)實(shí)政治秩序的“憲法性原則”。 因此，“北極條約”的制定過程將不可避免地受到政治與主權(quán)方面的巨大影響。這些因素與南北極在人類認(rèn)識和開發(fā)自然中所經(jīng)歷的不同歷史有很大關(guān)系。南極地區(qū)長期處于無人知曉、無人開發(fā)和利用的狀態(tài)，因此南極地區(qū)在制定《南極條約》之前是人類的一塊“處女地”，不必考慮居民和文化因素的影響；但北極地區(qū)則不同，這里很早就有人類居住和生活的痕跡。事實(shí)上，也正是生活在北極圈附近的因紐特人，才促成了加拿大的領(lǐng)土主權(quán)訴求。另外，最重要的是《南極條約》已經(jīng)明文規(guī)定南極地區(qū)不為任何國家所有，是全人類共同擁有的財(cái)富。而北極則不同，由于人類涉足該地區(qū)的時(shí)間較早，現(xiàn)在已經(jīng)確定北極地區(qū)一些領(lǐng)土是隸屬于某一個(gè)或者某些國家的，因此在問題性質(zhì)上兩者是截然相反的，這使某些國家在條約制定上就會(huì)面臨消極對待甚至極力阻撓。因此北極地區(qū)特殊的政治和主權(quán)狀況也會(huì)給“北極條約”的制定帶來一定困難。

當(dāng)然，“北極條約”的制定是一個(gè)極其繁雜艱巨的過程。因此，在上述措施之外，還需要?jiǎng)?chuàng)建相應(yīng)的附屬協(xié)議來處理某些特定的事項(xiàng)，諸如通航和航運(yùn)、洋底資源管理、海洋自然環(huán)境的保護(hù)和本地居民的切身利益和興趣。 在能源開發(fā)的同時(shí)，還要注重照顧當(dāng)?shù)鼐用竦纳盍?xí)俗以及保護(hù)生態(tài)，只有綜合考慮各方面的利益訴求，“北極條約”的制定才會(huì)顯得更加合理與可行。

四、關(guān)于中國參與北極區(qū)域法律治理的政策建議

中國不是北極國家，但參與北極事務(wù)對中國而言仍有著重大的戰(zhàn)略意義。黨的十八大報(bào)告明確提出，要堅(jiān)定維護(hù)我國的國家利益以及我國公民、法人在海外的合法權(quán)益，加強(qiáng)同世界各國交流合作，推動(dòng)全球治理機(jī)制變革，積極促進(jìn)世界和平與發(fā)展，并進(jìn)一步增強(qiáng)在國際事務(wù)中的代表性和話語權(quán)，為改革發(fā)展?fàn)幦∮欣膰H環(huán)境。 十八大報(bào)告還指出：“我們將積極參與多邊事務(wù)，推動(dòng)國際秩序和國際體系朝著公正合理的方向發(fā)展。我們將扎實(shí)推進(jìn)公共外交和人文交流，維護(hù)我國海外合法權(quán)益?！?這表明，中國發(fā)展對外關(guān)系著眼于維護(hù)自身的海外合法權(quán)益和推動(dòng)國際秩序朝更加公正的方向發(fā)展，同時(shí)中國將致力于開展全方位、多層次的對外交流，必須抓住歷史機(jī)遇，以主動(dòng)進(jìn)取的戰(zhàn)略思維，改革全球治理和區(qū)域治理的國際體系，推動(dòng)國際秩序向公平、公正、合理的方向發(fā)展。 2015年7月1日起開始施行的新《國家安全法》，也將中國在極地的相關(guān)權(quán)益納入國家安全的視野范疇。

因此，積極參與北極事務(wù)，維護(hù)中國在北極地區(qū)的合法權(quán)益，推動(dòng)北極問題和該地區(qū)的法制建構(gòu)朝著更加公平公正的方向發(fā)展，對于新時(shí)期中國的地區(qū)外交戰(zhàn)略而言，屬于必然選擇。更為具體地，中國積極參與北極區(qū)域法律治理，主要應(yīng)從兩個(gè)方面入手：

一方面，中國應(yīng)適時(shí)、適當(dāng)?shù)貐⑴c《公約》改革以提升其在北極地區(qū)的適用性，建設(shè)性地完善“北極條約”的制度構(gòu)想。正確處理好北極區(qū)域的法制建構(gòu)問題，將對北極地區(qū)法律制度的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，倘若能從《公約》相關(guān)制度設(shè)計(jì)的規(guī)則調(diào)整及改革方面入手，改革《公約》在北極地區(qū)的適用性，不僅可以一勞永逸地從國際法規(guī)則的適用層面實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)法律問題的解決，而且可以順利實(shí)現(xiàn)包括中國在內(nèi)的廣大非北極國家的主張。這對維護(hù)中國自身的各項(xiàng)海洋權(quán)益而言都是極為有利的。但從目前北極地區(qū)政治和法律現(xiàn)狀來看，這一構(gòu)想更多還是從理論探討的角度出發(fā)的。而實(shí)現(xiàn)對《公約》規(guī)則的整體修改，或就極地或北極區(qū)域單獨(dú)制訂有關(guān)“極地條款”或“北極條約”的構(gòu)想，以使其發(fā)展走向有利于非北極國家及國際社會(huì)的共同利益，尚無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

首先，因?yàn)楸睒O與南極的情況非常不同，最突出的一點(diǎn)是南極孤立于其他大洲和大陸之外，因此南極的主權(quán)爭議并不突出。鑒于南極是由冰雪覆蓋的大陸組成，各國可以通過《南極條約》直接“凍結(jié)”對南極的主權(quán)和領(lǐng)土要求。但北極國家的領(lǐng)土深入北極地區(qū)，它們不可能使自身的北極訴求像《南極條約》那樣被凍結(jié)。

其次，各國簽署《南極條約》之時(shí)，《公約》還未出爐，而目前創(chuàng)制“北極條約”的目標(biāo)則必須考慮與既有的《公約》等海洋法規(guī)則的對接與契合的問題。換言之，盡管北極的法律秩序付之闕如，但法律本身并不缺位?！拔覀儾蝗鄙俜芍贫?，但缺少對于問題緊迫性的認(rèn)識和解決問題的堅(jiān)定性。這里最難以確定的就是時(shí)間表，因?yàn)檎Э雌饋砗苋菀捉鉀Q的北極問題其實(shí)還需要走很長的路?！?/p>

其實(shí)，在北極地區(qū)已經(jīng)存在類似于《南極條約》的規(guī)定。第一個(gè)是由加拿大在1970年提出的，還需要進(jìn)行更深入的探討。 第二個(gè)是北極地區(qū)合作協(xié)議。 第三個(gè)是北極理事會(huì)，由于未被授予實(shí)際權(quán)力，其角色定位還需要進(jìn)一步確定。 這些嘗試都為進(jìn)一步探索提供了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。盡管創(chuàng)制“北極條約”的努力困難重重，但有益的探索和嘗試已然開始。國際社會(huì)需要借鑒《南極條約》的精神和價(jià)值，建設(shè)性地完善有關(guān)“北極條約”的建構(gòu)設(shè)想，使之與《公約》等實(shí)現(xiàn)更好地契合，并適時(shí)、適當(dāng)?shù)馗母锖笳咴诒睒O地區(qū)的適用性，從而更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用，以積極推動(dòng)北極問題的實(shí)質(zhì)性解決和北極區(qū)域的和平與合作，并提升中國在北極議題上的參與能力和應(yīng)對水平，維護(hù)中國以及國際社會(huì)共同體在北極地區(qū)應(yīng)有的法律權(quán)益，推動(dòng)北極區(qū)域法制建構(gòu)的良性發(fā)展。

另一方面，利用并深耕北極理事會(huì)的機(jī)制平臺(tái)。目前北極地區(qū)已建立了地區(qū)最具權(quán)威性的區(qū)域性國際組織——北極理事會(huì)，及以該理事會(huì)為中心的一套法律框架體系。盡管在組織架構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制上具有一定的封閉性，在推動(dòng)北極區(qū)域合作的外交和政治層面還略顯不足，但結(jié)合目前的北極地區(qū)現(xiàn)狀和創(chuàng)制“北極條約”的難度來看，中國仍不宜在此框架之外另搞一套。因此，利用現(xiàn)有的北極理事會(huì)機(jī)制平臺(tái)來發(fā)揮自身作用和影響力是更為實(shí)際的做法。從北極理事會(huì)2013年擴(kuò)大觀察員國的規(guī)模可以看出，非北極國家的利益攸關(guān)方身份正越來越多地獲得北極國家的承認(rèn)，這意味著北極國家在某種程度上承認(rèn)了非北極國家在北極擁有的利益。在此基礎(chǔ)上，北極國家與非北極國家的合作也將有序開展，在科研、航運(yùn)、環(huán)保、資源開發(fā)等領(lǐng)域開展合作的前景非常廣闊。如前所述，可行的北極法律治理應(yīng)關(guān)注北極區(qū)域和平、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展以及國際社會(huì)共同利益，并以強(qiáng)化北極法律治理機(jī)制的執(zhí)行力、推進(jìn)全球及區(qū)域范圍不同層次主體對北極共同治理的廣泛參與以及維系北極治理體系的多元平衡為基本要素，上述幾個(gè)方面也正是中國增強(qiáng)自身在北極法律治理進(jìn)程中的作用和影響力的重要抓手。

中國已于2007年以臨時(shí)觀察員國的身份加入了北極理事會(huì)，并于2013年5月成為北極理事會(huì)的正式觀察員國。這一身份有助于中國更好地參與北極事務(wù)并與北極地區(qū)國家加強(qiáng)合作，提升中國在北極區(qū)域事務(wù)和國際海洋事務(wù)中的地位。積極參與北極事務(wù)以及北極地區(qū)法律制度的構(gòu)建，也能為中國的北極科考事業(yè)保駕護(hù)航。依托北極理事會(huì)觀察員國這一身份，中國可以享受北極議題上的各項(xiàng)合法權(quán)利，與環(huán)北極圈國家開展更多的科學(xué)交流，以促進(jìn)中國開展極地科學(xué)技術(shù)活動(dòng)并提高水平，最終使其轉(zhuǎn)化為支持國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。另外，從更廣的層面上來講，參與北極事務(wù)也契合國際海洋法的基本理念和精神。中國參與北極事務(wù)更好地體現(xiàn)了合作與共存的國際法原則，符合現(xiàn)代海洋法所倡導(dǎo)的價(jià)值追求。

[收稿日期：2015-09-25]

[修回日期：2015-10-20]

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