金融綜合經(jīng)營(yíng)暨監(jiān)管創(chuàng)新

徐鵬程

應(yīng)盡快建立一個(gè)適應(yīng)綜合經(jīng)營(yíng)要求的金融監(jiān)管體系，組建統(tǒng)一的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)

中國(guó)金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的新趨勢(shì)

1.中國(guó)金融業(yè)開(kāi)展綜合經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀。一般說(shuō)來(lái)，實(shí)行分業(yè)制還是混合制必須與金融業(yè)發(fā)展水平、監(jiān)管水平和法律體系完善程度等相適應(yīng)。當(dāng)上述因素處在較低水平時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取分業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式以保證金融體系的安全穩(wěn)?。簧鲜鲆蛩厮捷^高、較成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取綜合經(jīng)營(yíng)的模式，保證金融業(yè)的充分競(jìng)爭(zhēng)和金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率。

當(dāng)前，中國(guó)金融業(yè)按照法律規(guī)定實(shí)行的是分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。但是隨著投融資體制改革的深入和金融市場(chǎng)的完善，分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式已出現(xiàn)了明顯松動(dòng)，銀行、證券、保險(xiǎn)之間的經(jīng)營(yíng)壁壘正在逐步打破。20世紀(jì)90年代初以來(lái)，國(guó)有專業(yè)銀行紛紛參股證券公司、信托投資公司，從而開(kāi)始涉足證券、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)等業(yè)務(wù)。有的與證券、基金、保險(xiǎn)、信托等金融機(jī)構(gòu)共同開(kāi)發(fā)新的金融產(chǎn)品，有的組建了金融集團(tuán)，或合資成立了跨領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，有的并購(gòu)?fù)赓Y機(jī)構(gòu)開(kāi)展綜合經(jīng)營(yíng)。

截至2014年，設(shè)立基金公司的銀行就有9家，投資保險(xiǎn)公司的銀行有7家， 有3家銀行投資了信托公司，有3家銀行設(shè)立了消費(fèi)金融公司，設(shè)立或投資金融租賃公司的有11家，6家銀行具備了境外投資銀行牌照，2家銀行具備境內(nèi)投資銀行牌照；除此之外還有4家資產(chǎn)管理公司控股了銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)，3家證券公司持有商業(yè)銀行的股權(quán)，44家證券公司參股或控股了基金公司，66家證券公司參股或控股了期貨公司，4家保險(xiǎn)集團(tuán)控股了銀行、信托、證券等金融機(jī)構(gòu)?？偟膩?lái)看，混業(yè)經(jīng)營(yíng)、綜合經(jīng)營(yíng)的格局已初步呈現(xiàn)。

2.實(shí)行綜合經(jīng)營(yíng)是世界金融業(yè)發(fā)展的方向。從世界范圍看，多數(shù)國(guó)家都經(jīng)歷了自然混業(yè)、嚴(yán)格分業(yè)、綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展過(guò)程。

20世紀(jì)30年代以前，各國(guó)的非銀行業(yè)都不發(fā)達(dá)，銀行在金融體系中占據(jù)著主導(dǎo)地位。在這種情況下，各國(guó)普遍采取的是綜合經(jīng)營(yíng)的模式，這種模式帶有“自然混業(yè)”的特征，市場(chǎng)發(fā)育程度還比較低。

20世紀(jì)30年代初期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)由于發(fā)展過(guò)熱爆發(fā)了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，失業(yè)率激增，銀行紛紛倒閉，證券市場(chǎng)面臨崩潰。在反思原因時(shí)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融制度被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)危機(jī)的“罪魁禍?zhǔn)住?，于?933年美國(guó)出臺(tái)了《格拉斯-斯蒂格爾法》，開(kāi)始了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式。繼美國(guó)之后，世界主要經(jīng)濟(jì)體也都紛紛予以效仿。

20世紀(jì)70年代，西方工業(yè)化國(guó)家又紛紛出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)滯脹，發(fā)展的速度開(kāi)始放緩，企業(yè)的信貸需求逐漸減少，一部分企業(yè)喜歡在證券和債券市場(chǎng)上融資，致使金融需求進(jìn)一步多樣化。加上技術(shù)創(chuàng)新、金融全球化趨勢(shì)的到來(lái)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)模式提出了新的變革需求。英國(guó)、日本等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家率先采取了綜合經(jīng)營(yíng)的模式，。到20世紀(jì)的最后一年，美國(guó)也頒布了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，廢除了實(shí)行60多年的分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度，進(jìn)入到綜合經(jīng)營(yíng)的時(shí)代。

3.綜合經(jīng)營(yíng)是中國(guó)金融業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要途徑。金融業(yè)實(shí)行綜合經(jīng)營(yíng)可以提高金融資源的配置效率，加快金融市場(chǎng)一體化進(jìn)程，是增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)效益、降低金融風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑，也是中國(guó)金融業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要。

第一，實(shí)行綜合經(jīng)營(yíng)可以使金融業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力得到提高。加入WTO后，中國(guó)金融市場(chǎng)和資本市場(chǎng)不斷開(kāi)放，一大批在資金、技術(shù)、管理上有優(yōu)勢(shì)的全能金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國(guó)，它們?cè)跇I(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)上實(shí)行的是多元化策略，綜合收益水平更高，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力更強(qiáng)。這種由經(jīng)營(yíng)模式和經(jīng)營(yíng)范圍不對(duì)等造成的競(jìng)爭(zhēng)差距，無(wú)疑給中國(guó)金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)了巨大的壓力，必須順應(yīng)國(guó)際金融發(fā)展的潮流，積極開(kāi)展銀行、證券、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)合作，擴(kuò)展經(jīng)營(yíng)空間，增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，實(shí)行綜合經(jīng)營(yíng)可以增強(qiáng)金融業(yè)的整體盈利能力。在綜合經(jīng)營(yíng)方面，許多金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)開(kāi)始了一些有益嘗試。比如有些銀行在大中城市開(kāi)辦了“金融超市”，整合各種金融服務(wù)，“一站式”向客戶提供涉及不同領(lǐng)域的金融產(chǎn)品，實(shí)踐效果很好。這一方面拓寬了銀行的經(jīng)營(yíng)范圍，另一方面也增加了銀行的收益。目前有條件的銀行都在繼續(xù)開(kāi)展這類(lèi)金融創(chuàng)新，逐步成長(zhǎng)為有中國(guó)特色的全能型銀行。條件相對(duì)較差的銀行，也在充分利用自身的分銷(xiāo)渠道和網(wǎng)絡(luò)資源優(yōu)勢(shì)，積極與證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)合作，積極開(kāi)辦委托代理等業(yè)務(wù)，不斷提高自身的盈利能力。

第三，實(shí)行綜合經(jīng)營(yíng)可以提高金融市場(chǎng)的資源配置效率。以銀行為例，在分業(yè)經(jīng)營(yíng)的總體格局下，銀行業(yè)務(wù)發(fā)展范圍受限，信貸業(yè)務(wù)占據(jù)著銀行經(jīng)營(yíng)的重要地位，資產(chǎn)、負(fù)債業(yè)務(wù)的單一，除了造成盈利能力不足外，也造成了風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)集中。實(shí)行綜合經(jīng)營(yíng)后，銀行的業(yè)務(wù)形式不斷多樣化，業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被分散，加上綜合經(jīng)營(yíng)所形成的內(nèi)部補(bǔ)償機(jī)制，使銀行抗拒風(fēng)險(xiǎn)的能力得到了加強(qiáng)。

綜合經(jīng)營(yíng)對(duì)金融監(jiān)管提出的新挑戰(zhàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，在世界經(jīng)濟(jì)體系中所占比重越來(lái)越高，中國(guó)金融資本的總規(guī)模也在不斷增長(zhǎng)，占國(guó)際金融資本的份額也顯著提高。與此相比，中國(guó)金融業(yè)監(jiān)管卻改變不大，監(jiān)管模式相對(duì)于金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀有些滯后。

1995年以前，中國(guó)金融市場(chǎng)整體發(fā)展水平較低，一部分金融機(jī)構(gòu)利用混業(yè)經(jīng)營(yíng)之便違規(guī)經(jīng)營(yíng)，造成了金融混亂。在這種情況下，分業(yè)經(jīng)營(yíng)體制對(duì)穩(wěn)定當(dāng)時(shí)的金融秩序起到了十分重要的作用。20年來(lái)，中國(guó)金融業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，從實(shí)踐看，分業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律框架雖然繼續(xù)存在，但綜合經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)已經(jīng)普遍開(kāi)展，對(duì)現(xiàn)有金融監(jiān)管體系提出了挑戰(zhàn)。

第一，金融監(jiān)管的理念已不太適應(yīng)金融新常態(tài)的需要。比如，以分業(yè)模式應(yīng)對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，必然會(huì)產(chǎn)生監(jiān)管力量不足、效率不高、行業(yè)自律力量薄弱等問(wèn)題。在原有的監(jiān)管理理念下，有許多監(jiān)管內(nèi)容顯得過(guò)多過(guò)細(xì)，有的檢查雖然很多，但效果并不明顯，很難調(diào)動(dòng)起被監(jiān)管機(jī)構(gòu)主動(dòng)接受監(jiān)管的積極性。

第二，金融監(jiān)管目標(biāo)與貨幣政策目標(biāo)容易混淆。現(xiàn)有金融體制下，人民銀行的主要職責(zé)應(yīng)該是制定和執(zhí)行貨幣政策；銀監(jiān)會(huì)實(shí)施金融監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)。但從實(shí)際情況看，人民銀行還承擔(dān)著一部分金融監(jiān)管任務(wù)，金融監(jiān)管與貨幣政策這兩個(gè)不同的目標(biāo)還時(shí)常發(fā)生混淆。從地方上看，基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性普遍較差，一方面與地方政府的關(guān)系不好協(xié)調(diào)，另一方面地方財(cái)政又對(duì)基層監(jiān)管部門(mén)施加壓力和影響，導(dǎo)致監(jiān)管目標(biāo)的進(jìn)一步錯(cuò)位。endprint

第三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏有效的制衡機(jī)制。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了上下級(jí)之間的行政監(jiān)督外，沒(méi)有其他機(jī)構(gòu)對(duì)它們進(jìn)行監(jiān)督和制約。同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往是“倒金字塔”式，難免形成“頭重腳輕”的局面，基層監(jiān)管力量普遍薄弱，難以應(yīng)對(duì)上級(jí)安排的監(jiān)管工作。

第四，現(xiàn)行許多金融法規(guī)與國(guó)際慣例相悖，無(wú)法適應(yīng)金融開(kāi)放的新形勢(shì)。由于國(guó)際金融業(yè)普遍實(shí)行了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的制度和法規(guī)，如果中國(guó)金融監(jiān)管法律體系還是以嚴(yán)格分業(yè)作為基礎(chǔ)，外資金融機(jī)構(gòu)就有可能利用其漏洞開(kāi)展投機(jī)業(yè)務(wù)，不僅使國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)面臨不公平競(jìng)爭(zhēng)，而且將引發(fā)金融業(yè)的混亂。

創(chuàng)新金融監(jiān)管模式的思路和具體措施

金融業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型能否成功，不僅取決金融機(jī)構(gòu)自身的創(chuàng)新，也與金融監(jiān)管創(chuàng)新息息相關(guān)。中國(guó)應(yīng)及時(shí)調(diào)整傳統(tǒng)的監(jiān)管框架和監(jiān)管政策，主動(dòng)促進(jìn)金融業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1.改進(jìn)金融監(jiān)管思路，實(shí)行綜合性監(jiān)管。中國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管模式是以被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來(lái)劃分，實(shí)行的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主的模式，這種模式適用于嚴(yán)格的分業(yè)經(jīng)營(yíng)。對(duì)于那些涉及多個(gè)領(lǐng)域的交叉業(yè)務(wù)，目前只能通過(guò)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)來(lái)完成，既低效又增加了監(jiān)管成本。

新的統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以功能性監(jiān)管為主線，以機(jī)構(gòu)監(jiān)管、業(yè)務(wù)監(jiān)管為補(bǔ)充，內(nèi)部設(shè)置上分為不同的功能模塊，包括金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管、金融市場(chǎng)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、綜合支持等，根據(jù)每個(gè)模塊的特點(diǎn)賦予其不同的監(jiān)管責(zé)任和分工，提高金融監(jiān)管的專業(yè)化水平，進(jìn)一步降低系統(tǒng)內(nèi)的協(xié)調(diào)成本，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

2.完善金融監(jiān)管制度，建立統(tǒng)一監(jiān)管的制度體系。中國(guó)現(xiàn)行金融法律法規(guī)與規(guī)章之間在內(nèi)容上存在諸多矛盾和抵觸，使適用機(jī)關(guān)在實(shí)踐中感到無(wú)所適從。另外，非銀行金融機(jī)構(gòu)發(fā)展速度很快，由于法律法規(guī)建設(shè)跟不上，所蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。要解決上述問(wèn)題，可按照“先分散、再集中”的辦法有計(jì)劃地分步完善現(xiàn)有金融法律體系。

第一，在分業(yè)經(jīng)營(yíng)格局下繼續(xù)用好現(xiàn)有的法律和政策，同時(shí)著手全面清理現(xiàn)有涉及分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的有關(guān)法律、法規(guī)，確定監(jiān)管制度調(diào)整與改革的時(shí)間表。

第二，根據(jù)綜合經(jīng)營(yíng)的實(shí)際進(jìn)程，盡快修訂現(xiàn)有銀行、證券、保險(xiǎn)監(jiān)管法規(guī)的不適宜條款，制定《金融監(jiān)督管理法》等法規(guī)，為金融業(yè)的綜合化發(fā)展和有效金融監(jiān)管創(chuàng)造必要的法律環(huán)境。

第三，根據(jù)綜合經(jīng)營(yíng)進(jìn)程的需要，適時(shí)對(duì)原先的法律框架作徹底改革，制定并頒布符合綜合經(jīng)營(yíng)取向的法律、法規(guī)，并預(yù)留政策調(diào)整空間，逐步形成與綜合經(jīng)營(yíng)推進(jìn)程度相適應(yīng)的較為完善、完整、科學(xué)的金融法律框架和監(jiān)管制度體系。

3.改進(jìn)金融監(jiān)管體制，建立統(tǒng)一監(jiān)管的組織體系。在監(jiān)管制度、監(jiān)管法律逐步完善的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快建立一個(gè)適應(yīng)綜合經(jīng)營(yíng)要求的金融監(jiān)管體系，組建統(tǒng)一的綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，就是合并銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，成立隸屬于國(guó)務(wù)院的中國(guó)金融監(jiān)管委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)金融業(yè)監(jiān)管，逐步形成具有中國(guó)特色、又與國(guó)際接軌的金融監(jiān)管體制。

中國(guó)金融監(jiān)督管理委員會(huì)可以參照國(guó)外金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立的經(jīng)驗(yàn)，下設(shè)綜合局、銀行局、證券局、保險(xiǎn)局、信托局、審計(jì)局、統(tǒng)計(jì)信息局、政策研究局、法律局、國(guó)際局等機(jī)構(gòu)，在內(nèi)部分工上按照功能監(jiān)管、管監(jiān)分離的原則建立高效的金融監(jiān)管組織架構(gòu)，全面負(fù)責(zé)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等所有金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行。

4.加強(qiáng)統(tǒng)一的金融信息系統(tǒng)建設(shè)，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在控制和化解綜合經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)方面，一個(gè)重要的措施就是加強(qiáng)統(tǒng)一的金融信息系統(tǒng)建設(shè)，增加信息透明度。

目前中國(guó)金融監(jiān)管信息系統(tǒng)尚處于一種分割、低效、失真的狀態(tài)，各個(gè)監(jiān)管部門(mén)根據(jù)各自需要，分別向監(jiān)管對(duì)象直接提取數(shù)據(jù)，不可避免地出現(xiàn)多次提取和重復(fù)提取的問(wèn)題。如果實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，正好可以借機(jī)對(duì)分散的金融監(jiān)管信息系統(tǒng)進(jìn)行徹底整合，建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，增加金融信息的透明度，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室主任）endprint