檢察建議使用之亂象分析

王紅斌　賀楠

內(nèi)容摘要：檢察建議制度在我國的司法實踐中已存在多年，檢察機關(guān)對該項制度探索性實踐過程已經(jīng)取得了部分法律與社會效果。但是，綜合實踐來看，雖然理論上檢察建議制度作為檢察機關(guān)行使檢察建議權(quán)的方式之一，其應(yīng)當(dāng)起到一定的法律監(jiān)督效果，但該項制度在司法實踐中的運行效果卻仍不盡理想。本文在對檢察建議制度作系統(tǒng)原理分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合檢察業(yè)務(wù)開展過程中所作出的探索性實踐成果以及近年來制發(fā)檢察建議的具體實證數(shù)據(jù)，以理論分析結(jié)合實證分析的方法，從進(jìn)一步完善檢察建議制度的宗旨出發(fā)，提出通過強化立法建設(shè)及制度機制化建設(shè)，使該項制度成為一項具有系統(tǒng)可操作性的檢察實務(wù)制度，從而進(jìn)一步充實完善我國的檢察制度體系。

關(guān)鍵詞：檢察建議制度 檢察意見 系統(tǒng)完善

檢察建議是檢察機關(guān)忠實履行法律監(jiān)督職責(zé)，保障憲法和法律統(tǒng)一正確有效實施的重要方式，也是加強和創(chuàng)新社會管理，維護(hù)社會公平正義，促進(jìn)社會和諧的有效途徑。本文以鄧州市人民檢察院檢察建議的實踐使用和法律效果等方面對檢察建議進(jìn)行調(diào)研分析，總結(jié)檢察建議情況及特點，分析了檢察建議實施中存在的問題及其不足，并就完善檢察建議工作提出對策。

一、檢察建議的概念、類型

檢察建議是檢察機關(guān)為保障法律正確實施、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理和服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。[1]檢察建議制度的根本目的是為了維護(hù)我國法律的尊嚴(yán)和穩(wěn)定性，保證社會主義法治國家的健康、穩(wěn)定發(fā)展。其具體的構(gòu)成要素可以細(xì)分為以下三點：了解并發(fā)現(xiàn)問題；柔性問責(zé)；督促糾正。

2009年，最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》將檢察建議的類型總結(jié)為：預(yù)防違法犯罪、督促改進(jìn)管理監(jiān)督工作、調(diào)節(jié)疏導(dǎo)民間糾紛、對相關(guān)人員給予表彰或處分、司法、執(zhí)法機關(guān)改進(jìn)工作規(guī)范性問題及其他檢察建議。這種分類的標(biāo)準(zhǔn)是檢察建議所起到的社會作用，除此之外檢察建議還可以根據(jù)其他的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類，例如按建議的發(fā)送對象不同可以分為向國家機關(guān)提出的檢察建議和向其他社會主體提出的檢察建議；按建議的制發(fā)目的可以分為糾錯檢察建議、整改檢察建議以及處置檢察建議；按建議的強制性可以分為通知型檢察建議、提請型檢察建議和提出型檢察建議。

二、檢察建議的現(xiàn)狀及原因分析

結(jié)合鄧州市人民檢察院近兩年（2012年、2013年）[2]的工作實踐，檢察建議的發(fā)展取得了作為檢察機關(guān)實現(xiàn)法律監(jiān)督職能的重要形式，檢察建議在檢察機關(guān)立足檢察職能，結(jié)合執(zhí)法辦案工作，助推社會管理創(chuàng)新，延伸執(zhí)法效果等方面發(fā)揮了重要作用。但是由于相關(guān)規(guī)定的缺位、使用混亂等因素，大大影響了檢察建議效果的充分發(fā)揮。

第一，檢察建議使用、管理混亂。近兩年來，鄧州市人民檢察院各部門共計發(fā)出檢察建議書約108份，其中針對公安機關(guān)約97份，法院11份，其他單位無。檢察建議的制作、簽發(fā)都有各個部門分別負(fù)責(zé)，無統(tǒng)一要求、無統(tǒng)一編號、無統(tǒng)一管理、無統(tǒng)一發(fā)送途徑。

第二，從制發(fā)內(nèi)容來看，內(nèi)容涉及改進(jìn)案件辦理要求和規(guī)范司法行為的相對較多，其他內(nèi)容基本無涉及。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，今年來，發(fā)送檢察建議要求補充偵查證據(jù)47份、變更強制措施32份、追捕同案犯14份、糾正程序違法8份、撤銷案件7份、加快辦案效率2份。

第三，制度的系統(tǒng)化工作機制研究缺乏深度，檢察建議實施效果不明顯。當(dāng)前鄧州市人民檢察院檢察建議工作雖然大量開展，但檢察建議的真正效果卻時常大打折扣，究其原因是因為忽視了其實施過程中系統(tǒng)化的機制構(gòu)建、忽視了對檢察建議的跟隨監(jiān)督，這導(dǎo)致了檢察建議的具體工作機制出現(xiàn)大片空白，對檢察建議的最終實施效果產(chǎn)生不良影響。例如問題發(fā)現(xiàn)后，檢察建議僅僅對案件所涉及的問題作表面淺層的分析，而無法深入問題內(nèi)部發(fā)現(xiàn)問題實質(zhì)，致使檢察建議書中出現(xiàn)“規(guī)章制度不健全”、“監(jiān)督管理存在漏洞”、“做其他處理”等口號式的制發(fā)建議。[3]

第四，缺乏類案檢察建議。各個部門單打獨斗也使得檢察建議總是集中在一案一議的個案建議上，很難綜合各部門的智慧，通過類案的對比、分析、歸納，找出共性問題，站在更高的層面上對于同類案件制發(fā)類案檢察建議。

第五，檢察建議制裁機制缺失，檢察建議效果無法保障。檢察建議作為一項國家權(quán)力，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)強制性，檢察建議權(quán)想要在社會管理中實現(xiàn)其法律監(jiān)督只能，必須存在一套完整的制裁機制為其保駕護(hù)航。而目前鄧州市人民檢察院的司法實踐中，檢察機關(guān)行使檢察建議權(quán)之后沒有具體的法律規(guī)定制約被建議單位限期整改或者限期回復(fù)，檢察機關(guān)對于沒有進(jìn)行整改或回復(fù)的被建議單位缺少制裁手段，就等于將檢察建議置于與一般建議無異的境地之中，失去了其作為國家公權(quán)力所應(yīng)有的威懾力，對于案件的補充偵查、程序要求等大多數(shù)靠非正常工作程序。

三、完善檢察建議工作的若干對策

針對檢察建議的種種漏洞和不良效果，結(jié)合鄧州市人民檢察院檢察建議的實踐效果和情況，本著對檢察建議法制化與機制化相結(jié)合原則、柔性建議與剛性糾錯相結(jié)合原則和檢察各部門相互協(xié)調(diào)原則，提出如下若干思考和對策。

首先是完善立法，建立完善相關(guān)使用規(guī)定，提高認(rèn)識層次，明確檢察建議的法律地位。要從根本上擺正、查擺清楚檢察建議的地位、性質(zhì)和重要作用，從根源上解決于相關(guān)法律法規(guī)缺位的情況。一方面完善立法，建立適應(yīng)基層院使用的相關(guān)規(guī)則，另一方面從檢察機關(guān)干警入手，提高檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、干警對檢察建議的認(rèn)識，明確檢察建議的重要作用，維護(hù)檢察建議權(quán)威。

其次是健全管理機制，規(guī)范檢察建議的制發(fā)流程。針對檢察建議管理混亂的情況，應(yīng)從關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，健全機制，實現(xiàn)檢察建議制發(fā)流程的規(guī)范化，一是嚴(yán)格執(zhí)行審批制度，杜絕濫發(fā)檢察建議狀況。凡是制發(fā)檢察建議，必須由案件的承辦人或者部門指定人員制作，經(jīng)由部門領(lǐng)導(dǎo)初步審核后，報分管檢察長簽發(fā)。對于一些重要的或者有可能產(chǎn)生重要影響的檢察建議，應(yīng)當(dāng)提交檢察長審批后再送達(dá)。二是嚴(yán)格按照統(tǒng)一，規(guī)范的格式和內(nèi)容制發(fā)檢察建議。檢察建議書應(yīng)當(dāng)列明所辦理案件的名稱或者事項等案件的特點，在查辦案件的過程中所發(fā)現(xiàn)的發(fā)案單位在管理和制度等方面所存在的問題，以及明確的、具體的整改建議和措施。三是嚴(yán)格執(zhí)行檢察建議的登記、備案和送達(dá)等工作。規(guī)定檢察建議應(yīng)由辦公室或案管辦統(tǒng)一負(fù)責(zé)登記、編號、蓋章，并進(jìn)行備案以及對備份的檢察建議進(jìn)行保管。

再次是嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，提高檢察建議的制作水平，建立制度化、系統(tǒng)化的工作要求。在目前情況下，檢察建議尚不具有剛性的法律效力，只有內(nèi)容針對性、指導(dǎo)性強、說理充分且具有可操作性的檢察建議，才能被發(fā)案單位真正接受和采納，因此，必須多措并舉，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，增強檢察建議內(nèi)容的針對性和可操作性。一方面做好制發(fā)檢察建議前的調(diào)研工作，另一方面在行文時要做到重點突出，有針對性的對將要建議之事項的手段規(guī)律和發(fā)案環(huán)節(jié)要給予重點的了解，在此基礎(chǔ)上深入剖析，認(rèn)真歸納總結(jié)；另外一方面，行文要言之有物，杜絕點到為止、淺嘗輒止。

第四是嘗試拓寬檢察建議的范圍，針對鄧州市人民檢察院實際情況，可以將檢察建議范圍拓展至針對法院審理超期類、判決送達(dá)超期類、移送后案件立案時間晚等情況；針對公安機關(guān)的毒品類案件程序違法、非法倒賣轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)類案件款項推返情況、未成年人犯罪取保候?qū)徑鹗绽U等情況；針對行政執(zhí)法部門如土地管理部門、村鎮(zhèn)發(fā)展中心的執(zhí)法建議等情況；針對基層自治機構(gòu)管理人員履行職務(wù)的司法建議等情況。

檢察建議制度作為有中國特色的社會主義法治理念下的一種法律監(jiān)督方式，應(yīng)當(dāng)更好地在實踐中發(fā)揮其創(chuàng)新社會管理的作用。為達(dá)到這一目的，檢察建議制度應(yīng)當(dāng)在我國立法中得到體現(xiàn)，一方面區(qū)分概念，另一方面在探索中不斷完善檢察系統(tǒng)內(nèi)部的工作機制并改善檢察建議權(quán)的外部運行環(huán)境。在立法的支持和機制的不斷完善同時發(fā)力的情況下，相信檢察建議制度在未來的司法實踐中會成為構(gòu)建公平、公正、公開的法治社會的一項重要手段。

注釋：

[1]顧文虎、陳為鋼：《檢察建議的基本理論問題》，載《法治論叢》2009年第3期。

[2]如無特別說明，下文統(tǒng)計數(shù)據(jù)均為兩年總和數(shù)據(jù)。

[3]劉鐵流：《檢察機關(guān)檢察建議實施情況調(diào)研》，載《人民檢察》2011年第2期。